关于规范集体土地征收拆迁司法审查促进依法行政的调研报告
江苏省南通市中级人民法院课题组[1]
引言
集体土地征收，是指行政主体基于公共利益的需要，以强制方式取得集体土地所有权及其他土地物权，并给予土地权利人以相应补偿的法律活动。[2]土地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。但是，国外发展相对成熟的土地征收制度，在城镇和工业园建设日盛的当下中国，则遭遇了耕地大量流失、被征地农民生活堪忧、卖地式土地财政、征地上访事件不断等一系列问题的诘问。[3]
随着南通市经济和社会的快速发展以及城市化进程的加速推进，在集体土地征收拆迁过程中形成了大量行政争议。这些行政争议政策性强、矛盾突出、利益关系复杂、群体事件和极端事件多发，对社会稳定和经济发展影响重大。有相当数量的此类争议进入了行政诉讼渠道，相关行政诉讼案件数量长期居各类行政案件前列，审理难度突出，矛盾化解难度极大，是当前行政审判的重大司法难题之一。
为妥善预防和化解集体土地征收拆迁行政争议，准确理解和正确适用《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《江苏省土地管理条例》，有力支持和谐社会建设，保障南通市经济社会平衡发展，人民法院有必要对集体土地征收拆迁司法审查中的疑难问题进行深入调研，进一步加强类案审理指导，挖掘、推广相关司法难题的破解之策。
本课题从《土地管理法》《土地管理法实施条例》《江苏省土地管理条例》施行中的集体土地征收拆迁现实问题入手，研究司法实践迫切需要解决的难题，具有理论上的创新性和实践上的针对性、可操作性，力图通过对集体土地征收拆迁行政诉讼案件的全面调研，对集体土地征收拆迁实践和理论难题的及时回应，在法律的模糊之处明晰边界，在歧路之处指明方向，在空白之处创设解释规则，为全市集体土地征收拆迁行政审判工作提供力所能及的指导。
一、近年南通市集体土地征收拆迁行政诉讼的基本情况和主要特点
（一）基本情况
1.案件总体情况
（1）一审情况。2010年至2013年，南通市两级法院共受理一审集体土地征收拆迁行政诉讼案件[4]319件，审结313件，征地拆迁案件受案量占全部一审受案总数的14.51%。其中：2010年受理79件，审结79件，受案占比16.81%；2011年受理110件，审结110件，受案占比23.35%；2012年受理59件，审结59件，受案占比11.75%；2013年受理71件，审结65件，受案占比8.61%。（详见表1、图1）
表1：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审行政案件情况统计表
（2）二审情况。2010年至2013年，市中院共受理二审集体土地征收拆迁行政诉讼案件163件，审结161件，征地拆迁案件受案量占全部二审受案总数的29.26%。其中：2010年受理39件，审结39件，受案占比37.86%；2011年受理52件，审结52件，受案占比36.36%；2012年受理35件，审结35件，受案占比26.12%；2013年受理37件，审结35件，受案占比20.9%。（详见表2、图1）
表2：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁二审行政案件情况统计表
图1：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁行政案件受案占比情况示意图
2.行政争议协调化解情况
（1）一审情况。2010年至2013年，在审结的313件一审征地拆迁行政案件中，经人民法院组织协调，被诉行政机关依法改变具体行政行为或满足原告合理诉求后，原告撤回起诉107件，撤诉率34.19%。其中，2010年撤诉32件，撤诉率40.51%；2011年撤诉36件，撤诉率32.73%；2012年撤诉18件，撤诉率30.51%；2013年撤诉21件，撤诉率32.31%。（详见表3、图2）
表3：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审行政案件原告撤回起诉情况统计表
（2）二审情况。2010年至2013年，在审结的161件二审征地拆迁行政案件中，原告撤回上诉41件，撤诉率25.47%。其中，2010年撤诉11件，撤诉率28.21%；2011年撤诉19件，撤诉率36.54%；2012年撤诉5件，撤诉率14.29%；2013年撤诉6件，撤诉率17.14%。（详见表4、图2）
表4：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁二审行政案件上诉人撤回上诉情况统计表
图2：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁行政案件当事人撤诉情况示意图
3.行政机关一审败诉情况
2010年至2013年，在全部审结的313件一审征地拆迁案件中，通过撤销、确认违法、要求履行法定职责等方式，判决被诉行政机关败诉18件，败诉率5.75%。其中，2010年败诉6件，败诉率7.59%；2011年败诉5件，败诉率4.55%；2012年败诉2件，败诉率3.39%；2013年败诉5件，败诉率7.69%。（详见图3）
图3：2010—2013年南通市行政机关行政案件一审败诉与集体土地征收拆迁案件败诉情况示意图
（二）主要特点
1.征地拆迁行政诉讼案件受案量高位放缓，但地域性特征明显
2010年至2013年，较之其他类型的行政诉讼案件，集体土地征收拆迁案件的一、二审受案量达到了482件，占该时段行政诉讼案件受案总量的17.4%，居第二位。其中，2010年受理118件，占当期行政诉讼受案量的20.52%，居第二位；2011年受理162件，占当期行政诉讼受案量的26.38%，居第一位；2012年受理94件，占当期行政诉讼受案量的14.78%，居第三位；2013年受理108件，占当期行政诉讼案件受案量的11.59%，居第三位。从绝对值来看，全市的征地拆迁案件自2012年以来受案明显放缓，并出现了与同时段行政案件快速增长相背离的发展态势。（详见表5、图4）
表5：2010—2013年南通市一、二审受案主要类型统计表
图4：2010—2013年南通市行政一、二审受案与集体土地征收拆迁受案示意图
从地域分布来看，2010年以来的集体土地征收拆迁案件主要集中在如东、海安、启东、如皋和崇川区等5个县（市）区，共发案305件，占一审受案总量的95.61%。其中，如东85件，占26.65%；海安68件，占21.32%；启东60件，占18.81%；如皋53件，占16.61%；崇川区39件，占12.23%。总的来说，征地拆迁案件的分布密集程度基本上与地区都市拓展和城镇化建设速度相关，旧城改造和城市扩张程度越高，对土地的需求量越大，征地拆迁的官民矛盾越突出，诉至法院的行政案件也就越多。（详见图5）
图5：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审行政案件地域分布示意图
2.征地拆迁案件涉及的具体行政行为呈扩散特点，但所争议的实质性问题相对集中
区别于劳动保障、房屋登记、公安、工商等行政管理领域内的各种单一性行政行为，一个征地拆迁项目的启动或推进通常需要众多前置性行政行为的支持，并在实施过程中又会牵涉到其他许多的行政行为，一旦引发行政争议，利益相关方往往会在对拆迁裁决、拆迁许可、强制拆迁等征地拆迁的核心行为提起行政诉讼之后，扩大到这些行为的各种前置及后续行为，如分别起诉征地拆迁项目的立项批准文件、建设用地规划许可证、建设用地批准文件、建设工程规划许可证、征地公告、安置补偿公告、责令交出土地、责令限期拆除决定、要求行政机关对上述行政行为进行复议，对复议决定不服，再提起行政诉讼等。当因征地拆迁引发治安案件时，又会提起与之相关的治安行政诉讼。最后，如上述救济手段仍达不到目的，则会依据《政府信息公开条例》的规定，提出公开相关政府信息的申请，而不管是否获取政府信息，有无实际的诉的利益，均向法院提起政府信息公开的行政诉讼。由此形成众多的关联诉讼和系列诉讼，几乎回应了征地拆迁的全过程，形成该行政领域内“有管理就有诉讼”的独特现象。例如：如东县住建局于2010年1月向如东县土地资产储备开发中心颁发房屋拆迁许可证，对如东县掘港镇新光村7组、10组的集体土地上的房屋实施征地拆迁，截至2013年12月，被拆迁人王守荣等8人先后向法院提起一、二审行政诉讼38件，涉及的具体行政行为分别为建设项目立项审批、土地征用、用地规划许可、用地审批、房屋拆迁许可、拆迁裁决、拆迁强制、信息公开、要求公安履行保护人身财产的法定职责、不服相关行政复议等，涉及的被告包括如东县政府、发改委、建设局、国土局、公安局、南通市政府、市公安局等众多行政机关。他们在保护自身合法权益的过程中，愿意花费大量的时间、精力提起一系列的行政诉讼，试图通过不断反复的复议和诉讼，给政府、法院施加压力，导致了诉讼的复杂化、诉讼成本的增大、审判资源的浪费。
尽管集体土地征收拆迁行政案件所涉具体行政行为的类型多样，但诉讼中原告要求实质性解决的仍然是补偿安置问题。据统计，在319件一审征地拆迁行政案件中，不服拆迁裁决、拆迁许可、强制拆迁以及认为征地行为违法要求行政赔偿的案件，共计有173件，占比54.23%。其他45.77%的征地拆迁案件，虽然当事人的诉讼请求未直接针对补偿安置问题，但当事人在起诉的事实和理由中几乎均提及“补偿安置标准低”“补偿安置不到位”“难以保持原有生活水平”等与补偿安置实质相关的问题。以市中院52份一审裁判文书为例，除13份属当事人撤诉或移送管辖的案件，因未载明当事人诉请及事实和理由而无法从裁判文书中看出原告诉请的真正动因外，其余39份裁判文书中，只有3份裁判文书载明当事人仅因程序违法等原因起诉而未涉及补偿安置问题，其他36份裁判文书中当事人诉请及事实和理由部分均不同程度地提到了补偿标准、补偿安置、补偿对象、补偿方式、补偿安置费用的计算等与补偿安置有关的问题，占比69.23%。（详见表6）
表6：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审行政案件类型统计表
3.涉征地拆迁行政案件的利益主体多元，表现为较明显的群体性
征地拆迁的最基本动因是城市扩张、道路建设和地区重大工程项目建设，对土地的需求量大、征地范围广、涉及人员众多，往往涉及一个特定群体的切身利益。基于我国现行的土地所有制度，土地的使用者与所有者、房屋的所有权与土地的所有权相分离，导致在集体土地征收拆迁中土地所有者、土地使用者、房屋所有者、房屋使用者以及集体土地承包主体等诸多主体交织，这就使得原本就人数众多的利益群体更加复杂多元。加之征地拆迁的一方主体往往是地方政府，既是国有土地所有权的代表，又是集体土地征收、房屋拆迁的决策者与实施者，也是被征收土地的利用者，还是争端的协调者与裁决者，为更好地保护自身权益、与强势政府抗争，涉征地拆迁权利人也更容易形成利益共同体而抱团维权诉讼。据统计，在2010年至2013年产生的319件集体土地征收拆迁一审行政案件中，5人以上抱团诉讼的群体性案件有86件，占26.96%。其中，原告为5人至10人的案件56件，占群体性诉讼案件的65.1%；原告为10人至30人的案件24件，占群体性诉讼案件的27.91%，原告超过30人的案件6件，占群体性诉讼案件的6.98%。（详见表7）
表7：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审群体性诉讼分类统计表
集体土地征收拆迁群体性行政案件高发的区域相对集中，主要发生在如东（46件）、启东（18件）、海安（12件）三个地区，合计76件，占群体性行政案件的88.37%；而海门市、港闸区、开发区近年来没有发生相关领域的群体性行政案件；其余如皋市6件、崇川区2件、通州区2件。集体土地征收拆迁群体性诉讼案件的出现，表明集体土地征收过程中的矛盾，已由个别的、单一的矛盾，转为影响较大、涉及人数众多的复杂矛盾。这类案件审理裁判与社会稳定紧密联系，而妥善处理集体土地征收拆迁纠纷尤其是群体性纠纷，已成为行政审判工作的重中之重。（详见图6）
图6：2010—2013年南通市集体土地征收拆迁一审群体性诉讼区域分布示意图
4.征地拆迁案件的结案规律有别于行政案件的总体结案规律
经调研发现，区别于行政一审案件的总体结案规律，征地拆迁案件存在明显的“两高一低”现象。
一是被告胜诉率高。2010年至2013年，全市征地拆迁一审行政案件判决维持被诉具体行政行为28件、判决驳回原告诉讼请求93件，合计121件，被告胜诉率为38.66%，比一审行政案件的被告胜诉率28.86%高出9.8%。其中，征地拆迁案件判决驳回原告诉讼请求93件，占比29.71%，比一审行政案件的判驳比例25.38%高出4.33%。本来，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条关于判决驳回诉讼请求的规定，其本意是适用于“事实清楚、适用法律正确、程序合法，但又不适于判决维持的具体行政行为”，但实践往往对该条第（四）项“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”作扩大理解，对事实或程序有瑕疵不宜判决维持且不宜判决撤销的案件，也以判决驳回原告诉讼请求的方式处理。显然，在征地拆迁案件中，法官更愿意用“判决驳回原告诉讼请求”的方式来平衡依法行政与服务发展的关系。
二是裁定驳回原告起诉的比例高。2010年至2013年，南通市法院集体土地征收拆迁一审行政案件裁定驳回原告起诉46件，占比14.7%，比一审行政案件的裁驳比6.97%高出7.73%。
三是原告撤诉率低。区别于上述“两高”现象，2010年至2013年，南通市法院集体土地征收拆迁一审行政案件裁定准予原告撤回起诉107件，撤诉率34.19%，较之一审行政案件的撤诉率55.87%，明显低了21.68%，这也进一步表明由集体土地征收拆迁过程中产生的行政争议，官民矛盾更加激烈，更加难以化解。（以上详见表8）
表8：2010—2013年南通市一审行政案件与集体土地征收拆迁案件裁判情况统计表
基于集体土地征收拆迁行政诉讼案件被告的高胜诉率和原告的低撤诉率，直接导致了此类纠纷的高上诉率和高申诉上访率。2010年至2013年，在全部审结的313件一审征地拆迁行政案件中，当事人不服一审裁判上诉163件，上诉率52.08%，较之一审行政案件26.57%的上诉率，明显高出了25.51%；而在全部审结的474件一、二审生效的集体土地征收拆迁行政诉讼案件中，当事人申诉56件，申诉率11.81%，较之6.93%的行政案件申诉率，高出了4.88%。（详见图7）
图7：2010—2013年南通市生效行政案件上诉、申诉及集体土地征收拆迁案件上诉、申诉情况示意图
二、审理集体土地征收拆迁行政案件所反映出的突出问题及成因分析
（一）土地演变过程错综复杂，行政机关收集、固定证据不规范，行政相对人举证能力弱，案件审判认定事实困难
1.因历时久远、土地档案保管不完善，导致对土地、房屋的面积认定困难
调研发现，实践中认定集体土地及土地上房屋的面积主要有四种表现形式：一是集体土地所有权、使用权、土地上房屋所有权等原始权证载明的面积；二是征地时相关部门依法实地勘测的面积；三是除对原始权证载明的面积予以确认外，对未经批准新建、改建、扩建的面积，认为属于违章搭建的，不予认定该面积，但对建设成本予以补偿；四是除对原始权证载明的面积予以确认外，对未经批准新建、改建、扩建的面积，按照建房时家庭人口，对照当地有关征地拆迁政策核定相关面积。四种面积表现形式因测量方式、技术、年代等原因，一般都存在差异。但是，无论征地机关以哪一个面积作为批准征地或补偿安置的面积，只要该面积小于以其他方式计算的面积，就可能引发行政争议。
例如：一部分房屋办理了建房规划许可和用地许可，但建房超过批准面积的部分未补办手续，有权机关也未及时处理，导致超过面积的部分无证状态持续多年；或者证载面积只包括住宅，不包括附属用房；还有的被征收土地权利人为获得更高补偿，征地前临时抢建、搭建等。由于原始凭证所载明的事实更接近法律事实，而实际测量的数据证明的事实则更接近于客观事实，案件审理中，人民法院如果采信具有更高证据效力的原始凭证，极有可能在客观上减少被征地权利人的合理补偿利益，如果采信实测面积，又缺乏有效的权证依据。实践中，集体土地上房屋的实测面积大于证载面积、少批多建的情况大多存在。加之有的被征收集体土地由于长期以来地形地貌发生重大变化、土地确权工作粗糙、历史档案保管不善等原因，土地四至难以确定，土地的实际用途与法定用途的一致性难以确认，导致人民法院对尊重法定事实还是尊重客观事实产生困惑，尤其在如何认定面积、如何合理补偿的问题上，很难评判。
2.因行政机关收集、固定证据不规范，导致对部分程序性事实认定困难
在集体土地征收拆迁行政诉讼中，公告问题往往成为当事人双方讼争的焦点。被征地权利人一般会诉称认为由于征地机关未及时张贴《征用土地公告》和《征地补偿、安置方案公告》或没有实质性履行公告职责，导致不清楚征用土地的用途、范围、面积、征地补偿安置的具体标准、方法和措施，侵犯其知情权、参与权，征地拆迁程序违法。针对原告的主张，被告或者在行政程序中疏于收集公告证据，或者未依照《最高人民法院行政诉讼证据若干问题的规定》保存、固定公告证据，存在照片不能反映拍摄时间、地点及背景特征，会议记录无到会被征收土地权利人签名等证据形式上的瑕疵，由于公告是集体土地征收拆迁中的必经程序，上述证据瑕疵必然给人民法院评判行政机关是否依法履行了公告的法定职责带来实际困难。
相关行政文书的送达程序争议也是集体土地征收拆迁行政诉讼中的焦点和难点问题。实践中，行政机关一般采取留置送达、邮寄送达和公告送达三种送达方式，在前两种送达方式中，留置送达的送达回证大部分没有被送达人本人签名，只有送达人或见证人签名，而见证人一般都是村支书、村长等“村官”，缺乏其他的拍照、摄像等辅助证明手段；邮寄送达中有的送达地址是已不具备居住条件的被征收拆迁的住所，邮寄送达的回执中只有寄件人签名和邮件无法送达的凭证。诉讼中，原告一般均会对该两种送达方式的真实性产生异议。公告送达虽然法律手续齐全，但原告仍会对其送达的合理性、正当性产生异议，认为行政机关在能够直接送达、邮寄送达的情形下，径行采用公告送达的方式，而且公告的期间从7天到15天不等，明显违反法律规定。上述情形的存在，给人民法院认定行政程序性事实带来了极大困难。
3.因被征地当事人收集、举证能力弱，导致对起诉事实认定困难
虽然《行政诉讼法》确立了被告对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任的基本举证原则，但原告仍然要对其起诉符合行政诉讼的受案条件承担举证责任。大部分集体土地征收拆迁行政案件中，原告起诉有明确的被告、具体的行政行为，有证据证实其本人就是该具体行政行为的相对人或利害关系人，被告也承认被诉具体行政行为是其所为。因此，一般情况下，原告能够尽到基本的举证责任。但是，在原告起诉认为被告强制拆除违法以及单独要求被告就其强拆行为承担行政赔偿责任两类案件中，因被诉的强制拆除行为属事实行政行为，对被告是否适格以及原告的实际损失问题，前者除被告自认实施了强制拆除的行为因而原告无须再举证证明外，原告往往只能证明事发的时间、地点和房屋实际被拆除的事实，但就实施拆房的主体，缺乏直接有效的证据；后者除原告在强拆之前就通过拍照、摄像甚至公证的方式固定证据外，法院只能根据被告在实施强拆过程制定的物品登记清单确认损失，对原告主张的物品登记清单之外的损失，甚至在个别情形下被告未登记屋内物品就实施了拆除行为，人民法院只能根据日常生活经验酌定原告的损失。这两种情形下，都存在原告举证不能或举证能力弱的问题。
如：在高某分别诉如皋市人民政府要求受理行政复议申请、诉如皋市公安局要求履行保护人身财产法定职责两案中，原告认为其所在的如皋市如城镇人民政府在双方未能达成征地拆迁补偿安置协议的情况下，组织并授意社会人员强制破坏、拆除了其房屋周边设施、附属用房等，镇政府则予以否认。虽然原告提供了反映现场的照片，但由于无法辨认照片中人员的真实身份，原告又无法提供其他的有效证据，虽然案件最终得以协调化解，但如协调不成，人民法院只能因原告举证不能而对其诉讼请求不予支持。[5]
（二）有关土地方面的法律法规规章不健全、不明确、不统一，相互冲突多，案件审判适用法律困难
1.部分土地法律、法规、规章规定较为原则、抽象，缺乏可操作性，导致司法评判标准缺失、适法困难
国家层面，现行集体土地征收拆迁规范主要散见于《宪法》《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规中。江苏省层面，关于集体土地征收拆迁的法规、规章主要有：《江苏省土地管理条例》《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》；南通市层面的规范性文件主要有：《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》，市辖区、各区县人民政府制定的有关调整征地补偿标准的通知，部分县（市）、区人民政府制定的有关集体土地上房屋征收补偿办法以及《南通市城市房屋拆迁管理办法》第五章中有关“被征用集体土地上房屋拆迁补偿安置的特别规定”。从行政诉讼法律适用的层级看，《土地管理法》《土地管理法实施条例》《江苏省土地管理条例》由于分别是法律、行政法规和地方性法规，依法属于人民法院对具体行政行为合法性审查的依据；《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》在性质上属地方政府规章，司法审查也可以参照适用；由于南通市没有立法权，因此南通市一级制定的规范性文件，虽然为规范当地的征地拆迁行政执法提供了遵循的依据，但人民法院在司法审查时，既不能“依据”，也不能“参照”。目前来看，上述法律、法规、规章尽管对与集体土地征收拆迁有关的职权、范围、程序、处理等作了相应的规定，但对相关程序问题，规定仍显原则、抽象，没有统一的执法、司法尺度，执法人员、行政相对人、司法审判人员之间，对同一规定存在不同甚至迥然相异的认识，导致在一些具体问题上司法评判的标准实际上处于缺失状态。
例如：《土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《江苏省土地管理条例》第二十三条规定：因建设需要征用农民集体所有土地、使用国有土地的，实行统一征地、统一供地。从法律、法规的位阶效力看，后者虽然没有明确表述为“为了公共利益”，但也应当理解为“因为公共利益建设需要占用土地的情况”。问题是，“公共利益”应当如何界定？有关集体土地征收拆迁的法律、法规、规章并无更明确的规定。对比发现，国务院于2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条以列举的方式对“公共利益”作出了界定，明确了因公共利益征收的范围。但在集体土地征收拆迁中，能否直接援引该规定，还存在较大争议。如：有学者就主张从严理解，认为“公共利益”应当只限于国家机关和军事用地，城市基础设施和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等，商业开发用地不属于“公共利益”的范围。因为在城市不动产征收中，其重心是强调财产权的价值保障优位于存续保障，因而《国有土地上房屋征收与补偿条例》设定了较为宽泛的公共利益范围，较为符合城市化发展的需要。但农村集体土地征收的主要对象是耕地，直接关涉国家粮食安全，承载着更为重大的社会公共利益，因而就需要对公共利益进行严格的解释，以防止政府滥用征地权力。但也有观点主张从宽理解，认为只要符合城市总体规划，符合当地经济社会发展的需要，就都属于“公共利益”的范围。[6]
又如：《土地管理法实施条例》第四十五条规定：对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的行为，土地行政主管部门有作出责令交出土地的行政处理决定的职权。但对哪些行为实际构成了阻挠国家建设征用土地的行为、土地行政主管部门作出责令交出土地的行政处理决定需要遵循哪些程序，立法未作进一步规定。对哪些行为实际构成了阻挠国家建设征用土地的行为，一种观点认为，被征地农民因补偿安置问题与土地行政主管机关未达成一致意见而未交出土地，属于有正当理由的合法行为，因而不构成违法。另一种观点则认为，既然《土地管理法实施条例》第二十五条第三款有“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，那么，被征地农民仅以补偿安置问题拒绝交地就构成了对国家建设征用土地的阻挠。对土地行政主管部门作出责令交出土地的行政处理决定的程序，一种观点认为，根据正当程序原则，责令交出土地涉及被征地农民的重大现实利益，作出决定前应当听取当事人的陈述申辩。另一种观点则认为，在法律没有规定前，行政机关即使未听取当事人的意见，也不构成程序违法。实践中，对原则、抽象的立法规定，行政机关的适法标准一般较宽泛，主张拥有更多的自由裁量权，被征地拆迁的对象的适法标准则相反，无论司法审判采用何种标准，都无法让双方当事人都服判息诉。[7]
2.同一层级和不同层级的法律、法规、规章之间规定不统一、不一致、相互冲突，导致司法审判中适用法律困难
对集体土地上的房屋，《土地管理法》第四十七条第四款规定“按地上附着物进行补偿”；《物权法》第四十二条规定“应当依法给予拆迁补偿，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”；《江苏省土地管理条例》第二十六条规定“按照重置价格结合成新补偿”。由于上位法规定不一，导致实践中对集体土地上的房屋，有的以地上附着物界定，有的采取迁建安置的方式，还有的以国有土地上的房屋对待并直接适用城市房屋征收拆迁的规定补偿安置。但大多数情况下，均剥夺农民在集体土地上建房的选择权，损害了农民的合法权益，这也是农村征地拆迁纠纷多发的主要原因。由于对集体土地上的房屋征收拆迁补偿安置标准不统一，导致执法的混乱，从而产生被征收房屋的权利人相互攀比、抵制征地拆迁，最后造成拖延时间，以时间换取高额补偿，或以提起行政复议、行政诉讼向征地拆迁部门施压。[8]
此外，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。可见，对因征地补偿标准引发的纠纷，该条款确定的解决机制基本上是单一的行政救济方式，即终局解决方式为人民政府的裁决。[9]根据《行政复议法》第六条第（十一）项规定，只要公民、法人或其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益，均可提起行政复议。同时，根据该法第三十条第二款规定，目前我国复议终局的仅有“省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”这一种情形。因此，《土地管理法实施条例》所确立的征地补偿标准争议行政救济终局的解决方式，就与《行政复议法》的规定产生冲突，这也直接导致了有关的行政诉讼案件人民法院是否受理的实践争议问题。一种观点认为，既然《行政复议法》确立了省级以上人民政府征用土地的决定为行政最终裁决，那么再结合《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对征地补偿标准产生争议，依法也应当既不能申请复议也不能直接提起行政诉讼；另一种观点则认为，省级人民政府做出的批准征用土地的决定不同于其就征用土地的补偿标准争议作出的裁决，既然《行政复议法》没有规定该行为属于终局的裁决行为，当事人不服的，根据《行政复议法》第六条、第十四条的规定，既可以向该省级人民政府提起行政复议，也可以以该省级人民政府为被告提起行政诉讼。
3.立法存在漏洞，行政机关、行政相对人基于各自利益规避法律，导致司法审判适用法律困难
基于我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，集体土地的征地补偿问题尚未有专门立法，特别是程序性规范的缺失，导致集体、国有两类情形的征收补偿衔接不畅，行政机关执法中任意解释法律，自由裁量权较大，其征地拆迁行为缺乏基本的程序制约。比如：对集体土地上的房屋补偿，是在集体土地征收过程中一并解决，还是待集体土地征收完成后以国有土地上的房屋征收补偿，各地做法不一。根据《土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。据此，对集体建设用地的征收，就不仅包括对土地本身的征收，还包括对土地上建筑物、构筑物的征收。但在确定征地标的时，一些地方政府为加快进度，人为地将作为地上建筑物的房屋从征地程序中剔除，认为征地补偿只涉及对土地所有权丧失的补偿，而不涉及地上房屋的征收补偿，待针对土地的征收补偿程序完成、土地转为国有后，再继而启动国有土地上的房屋征收与补偿程序。这一做法本身不仅于法无据，而且还人为地造成了程序叠加，对于被征收人权益保障而言有害而无实益。[10]
又如，对宅基地的征收补偿机制，立法也存在漏洞。根据《土地管理法》第四十七条第三款、《土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，在《物权法》颁布实施之前，宅基地被征收的，使用权人可以获得安置补助费和基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款。同时，根据《物权法》第四十二条第二款、第三款，《江苏省土地管理条例》第二十六条第一款第（二）项、第（三）项，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，《物权法》颁布实施之后，宅基地被征收的，使用权人有权获得居住条件的保障和基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款，但不再获得安置补助费。但是，由于《物权法》未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿，而是在“保障居住条件”的规定之下统筹考虑，导致实践中不仅有性质上属于农民集中居住区的住房安置补偿（农民上楼），还有货币补偿，以及另批宅基地自建等多种补偿方式，如采取前两种补偿方式，由于宅基地使用权本身具有的无期限使用性，被征地农民在安置的同时，其原来享有的宅基地用益物权实际就没有获得补偿；如采取后一种补偿方式，由于存在空间差异，农民可能会被安排到距离其耕地较远的地区居住，但这种显见的地区差被征地农民并未获得补偿。加之也没有划清宅基地所有权与宅基地使用权征收利益的分配比例，使得农民本应获得的合法利益在无形中就被消解了。[11]对由此产生的行政诉讼，人民法院往往在司法适法与失地农民利益保护中处于两难的境地。
此外，实践中还存在被征收土地权利人受利益驱使，为享受相应优惠的安置原则，在较短时间内协议离婚，人为将一户分为两户甚至更多户，或者抢建一部分附属用房，以获得更多的住房补偿安置。若行政机关未按其要求安置，就会引发行政争议。对于这类案件，如支持原告的诉讼请求，就会基于公平原则而损害其他被征收土地权利人的利益；如驳回原告的诉讼请求，又缺乏对这种规避行为的法源控制，并且还可能会引发新一轮的诉讼和涉诉上访事件，司法审判处于两难的境地。
（三）征地拆迁中多种利益交织，行政程序透明度不够，补偿安置矛盾尖锐，案件审判法律效果与社会效果难以兼顾
1.征地拆迁的补偿安置标准调整滞后，法律规定与现实脱节，导致司法审判难以解决被征地人群的核心关切问题
征地补偿安置争议是引发征地案件最主要的诉因，也是征地案件中诸多矛盾中最核心的矛盾。[12]“失地农民”从追求征地后更好地生存和发展空间出发，希望获得更高的补偿安置。但现实却是征地拆迁的补偿安置标准调整滞后，法律规定与现实脱节，征地后实际可能获得的补偿与征地前的心理预期形成较大落差，涉征地拆迁的双方在补偿安置标准、住房安置方式、安置对象的范围等各个方面均存在较大的意见分歧。当事人提起行政诉讼后，人民法院基于具体行政行为合法性审查原则，既无法对有关征地补偿文件行使抽象行政行为的审查权而提高补偿标准，也无法对法律框架内的行政自由裁量问题进行合理性审查，如果某一地块大部分群众均签订补偿安置协议自行搬迁，即便被诉具体行政行为存在违法，也只能以实体补偿安置未侵犯被征收土地权利人合法权益的理由，判决驳回原告的诉讼请求。可见，“失地农民”难以通过行政诉讼来满足其核心关切的补偿安置问题，进而引发其对党和政府、人民法院公信力的强烈质疑和抗争心理。
以征收耕地的土地补偿费、安置补助费为例：《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数量计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。《江苏省土地管理条例》第二十六条规定，征用耕地的，按其被征用前三年平均年产值的八至十倍计算土地补偿费，征地前被征地单位农业人口人均耕地十五分之一公顷以上的，安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的五倍；人均耕地不足十五分之一公顷的，从六倍起算，人均耕地每减少一百五十分之一公顷，安置补助费相应增加一倍，但最高不得超过该耕地被征用前三年平均年产值的十五倍。根据《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十四条第二款授权，南通市人民政府及所辖各县（市）人民政府，均分别制定了市辖区及各县（市）的征地补偿标准。例如：2011年5月制定颁布的《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》第八条规定：征用农用地的土地补偿费，按市区耕地前3年平均年产值的10倍计算（标准为每亩2600元），不分粮棉田和蔬菜田，征用农用地的安置补助费，按照需要安置的被征地农民人数计算，标准为每人24000元。问题是，自2011年以后，南通市人民政府一直未公布其后每一年的耕地平均年产值，也未重新确定新的补偿安置标准，即2012年以来的市区征地补偿安置标准一直以2008年、2009年、2010年3年的耕地平均年产值为基础计算，适用2011年的补偿安置标准。补偿安置标准调整滞后，与农村农业产值和生活水平日益提高的现状存在较大冲突。
再以征收耕地以外的其他农用地的土地补偿费、安置补助费为例：根据《江苏省土地管理条例》第二十六条的规定，除耕地外，征用精养鱼池的土地补偿费，按其邻近耕地前三年平均年产值的十至十二倍计算，征用其他养殖水面的土地补偿费，按其邻近耕地前三年平均年产值的四至八倍计算；征用果园或者其他经济林地的土地补偿费，按其邻近耕地前三年平均年产值的八至十二倍计算；征用其他农用地的土地补偿费，按其邻近耕地前三年平均年产值的六至十倍计算；征用其他农用地的安置补助费，按照该土地的土地补偿费标准的百分之七十计算。《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》在计算土地补偿费、安置补助费时，则不再对农用地的具体类别作进一步区分，即土地补偿费每亩26000元、安置补助费每人24000元。现实情况是，目前农村广泛存在非县级以上人民政府划定的菜地、渔池、经济作物、畜牧产品、果园地等，此类土地往往能创造较高的经济收益，一旦被征用，依法只能按一般耕地的平均年产值补偿，农民被征地后事实上难以维持原有的生活、生产水平，争议较大。
对集体土地上房屋的征收补偿，《江苏省土地管理条例》根据《土地管理法》第四十七条的授权，规定房屋及其他建筑物、构筑物的补偿费，按照重置价格结合成新确定，并进一步授权设区的市人民政府确定土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体标准。经调研发现，虽然南通市各地对集体土地上房屋的征收补偿标准不尽一致，但一般均采取按被征收房屋的建筑结构、等级、使用年限、完好程度等因素，以房屋重置价结合成新评估补偿，不区分房屋的区位、用途等基本要素。虽然各地也确立了“被征收人员按不同年龄段分别领取一次性生活补助、就业培训生活补助、养老金”“被征收家庭实际困难、仅有一处住房且长期实际居住、所获得的征收补偿总额无法购买满足基本居住条件安置房屋的，按照一定标准给予最低安置保障”等基本保障制度，但无论是选择统建优惠购房、货币安置还是异地自建房屋，住房安置对象如不自行追加投入，仍无法维持原有的居住面积等条件，尤其是原有农村房屋面积较大而被安置人口较少的家庭，以及农村中的小商店、小作坊等，征地前后的差别比较突出。对此，2011年5月《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿款。
2.征地拆迁程序透明度不够，被征收土地权利人程序参与权无法充分行使，缺乏有效的行政救济渠道与沟通协商平台
征地程序包括行政征收的决定程序和行政征收的补偿安置程序。前者为决定国家征收权的行使与否，即征与不征的问题；后者为用地主体与让地主体之间的补偿安置协商程序，即补多与补少的问题。[13]可见，无论是“征与不征”，还是“补多补少”，都与被征收土地权利人存在着根本性利害关系，是必然的程序主体。根据《土地管理法》第四十六条、第四十八条的规定，目前被征收土地权利人参与征地程序主要表现为对征地公告、征地补偿安置公告的知情权。尽管《土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第三条对征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告作了进一步细化，如《土地管理法实施条例》第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。在此基础上，《征收土地公告办法》第十条规定：有关市、县人民政府土地行政主管部门提出应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。第十四条规定：未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。但理论上，征收土地方案的公告程序仅是被征收土地所在地的市、县人民政府在征收土地方案经批准后的公示程序，被征收土地权利人并未参与到“征与不征”的决定程序中，补偿安置公告后，虽然立法要求“有关市、县人民政府土地行政主管部门提出应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见”，“对当事人要求听证的，应当举行听证会”，“确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改”，但同时又规定“由市、县人民政府协调，协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”，使得“协调——裁决”成为法定程序，未明确赋予被征收土地权利人依法提起行政诉讼的权利。[14]加之《土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第十五条又规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，使得听取意见程序实际上既可有可无又缺乏有效的监督而流于形式。实践中，除征地程序立法设置本身存在的问题外，程序本身已设置的公开、透明环节及被征收土地权利人的事前告知、听取意见、选择评估、提供替代性或选择性安置方案等，也普遍存在执行不到位、权利被剥夺的情形。[15]行政程序的不公开、不透明，无即时性参与、协商、对话等可供被征收土地权利人选择，尤其是被征地拆迁的农民，其寻求救济的意见、合法权益的实现基本上是处于一种“被代表”的状态，[16]其救济手段只能转变为事后的反复诉讼、申诉、上访。
3.征地拆迁的司法救济渠道复杂，连环诉讼、反复诉讼、群体性诉讼情况突出，官民矛盾尖锐，给审判工作造成极大压力
集体土地征收利益主体多元、关系复杂、环节众多，既关系到被征收土地权利人的生存权、发展权等宪法权利，又关系到地方的社会稳定与经济发展。一件征地案件，往往是法律问题、政治问题、政策问题的交织体，有的还涉及复杂的历史遗留问题，受到多方面关注，难以简单的通过正确、严格适用法律来解决问题。[17]特别在当下，在巨额土地、房地利益的冲击下，一些区县为“赶进度、求政绩”，往往缺乏摸底调查、科学论证，就急于招商引资、仓促征地，存在诸如未征先用、征而不用、越权征收、严重违反法律程序等情形，导致征地过程中矛盾激化，协调难度极大。一旦诉诸法院，原被告双方利益非常对立，诉争矛盾尖锐，很难找到双方均可以接受的利益共同点或衡平利益。人民法院在审理此类案件时，通常是能协调处理尽量协调，确实不能协调需要实体裁判的，则根据补偿安置是否实际到位，是否实际损害被征收土地权利人的合法利益为前提，根据不同案件的实际情况作出不同处理。但是，如何取得法律效果与社会效果的统一，是人民法院审理集体土地征收拆迁行政案件中所面临的最大难题：如仅追求法律效果，会造成更多的行政机关败诉案件，有利于规范集体土地征收的依法行政工作，但很多在建重点工程项目会因此搁置，就会在更大的方面牺牲社会公共利益，而且在大部分被征收土地权利人已经签订补偿协调的前提下，再对个别人的补偿利益做出调整，也有损整体性利益，会引发更多诉讼和更大的不安定因素。如仅追求社会效果，就会在个案上滋长行政机关不依法行政、不按程序办事的惯性思维，对今后的征地拆迁工作带来不良效应，对涉诉行政相对人也说，也极不公平。可见，人民法院在“两个效果相统一”的问题上，很难两全。
例如：对于行政机关在未办理土地征用手续的情况下，即与被征收土地权利人签订安置补偿协议，拆房平地，交付建设方使用后，被起诉要求确认违法的案件就很难下判。一方面，若严格依法确认其行为违法，因牵扯范围广、人数众多，可能给政府方面开展工作造成极大压力，形成新的社会不稳定因素，若要求行政机关采取补救措施，又因用地指标的限制，可能会因无法取得合法手续从而追认其占地行为合法，即使补办到手续，也可能因程序的牵延日久，影响在建工程项目建设，损失巨大。另一方面，对于原告提出的补偿、赔偿请求，如依据《物权法》《土地管理法》的规定重新核算提高补偿标准，对已经签订协议、未起诉的广大被征地农民来说，已经形成的平衡能否重新打破，直接影响其现实生存问题，由此就可能形成新一轮的群体性涉诉上访事件，关乎社会稳定。
调研访谈中，大多数被征地农民对征地所涉具体工程项目并不关心，其最关心的还是征地拆迁的补偿能否到位，是否影响其日后生产、生活等现实问题。就已经起诉的被征收土地权利人来说，其对司法程序的设置也缺乏必要认识，其诉讼请求、理由和目的之间常常存在较大的差距。而行政审判仅对诉讼请求进行审查，裁判方式可能出现“只见森林不见树木”或“只有树木不见森林”的情形，与原告最初的诉讼目的可谓差之千里。一旦无法承受司法救济程序中的不利后果，被征收土地权利人在质疑判决结果公正性的同时，就会力图从其他方向寻求突破，由此造成连环诉讼、反复诉讼、诉讼与上访交织，不仅造成极大的讼累，也使人民法院与当事人之间的关系陷入尖锐的矛盾之中。实践中，部分被征收土地权利人甚至从原告的身份发展成专业的诉讼代理人，成为征地拆迁案件的诉讼专业户。例如：启东地区的李某某对征地拆迁行为不服，5年间先后以原告、诉讼代理人身份起诉、申诉40余次，给人民法院审判工作带来了极大的压力。
三、集体土地征收拆迁行政诉讼若干适用法律疑难问题的司法应对
（一）受理、审理集体土地征收拆迁行政案件的宏观把握和基本原则
1.集体土地征收拆迁行政诉讼司法理念的更新：由“抑私扬公”到“抑公扬私”
所谓司法的理念，是指对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求。从学术角度来看，它是法及其适用的最高原理；从实践层面来看，它是社会成员及司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。[18]在现行土地立法仍显陈旧并有所欠缺的情形下，司法理念对集体土地征收制度适用的基石性作用就显得尤为重要。司法救济作为公民权利保护的重要屏障，应当更为能动地发挥其应有的功能和作用。[19]
我国集体土地征收制度留下了深深的行政主导性烙印：一方面，符合公共利益是征收合法化的基础，也是被征收土地权利人作出“特殊牺牲”的前提。但我国涉及集体土地征收条款的《宪法》《物权法》《土地管理法》，均没有对公共利益明确界定，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋征收符合公共利益性作出了明确规定，但如前所述，国有土地上房屋征收的公共利益标准，能否直接套用到集体土地的征收之中，目前在理论上还存有较大争议。按照《土地管理法》第四十六条的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方决定，在立法授予行政机关最大化的自由裁量权的前提下，司法审判基于“抑私扬公”的理念，只能遵循行政机关对是否符合公共利益的解释而无权做过多干涉，由此就导致实践中假借“公共利益”的商业化征收行为大行其道，农村集体成员的特殊牺牲被无限放大。[20]另一方面，在征收程序中，从批准、实施到救济都强化了行政权力的绝对主导性，如依《行政复议法》第六条、第三十条第二款的规定，对省级以上人民政府作出的征收决定，行政相对人只能提起行政复议而不能提起行政诉讼，且复议终局。又如：依《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施，即使对补偿标准有争议，也只能由人民政府协调、裁决，而且对征地补偿、安置争议的处理不影响征用土地方案的实施。对此，如司法再辅之以“抑私扬公”的理念，不仅会使得本来就十分有限的司法介入变得更加苍白无力，对于被征收土地权利人事后的、被动的参与权，也将变得更加可有可无。对此，既不符合《物权法》平等保护的基本法理，也与行政法中的平衡理论、程序正当性原则背道而驰。因此，在集体土地征收立法相对滞后的情形下，司法理念由“抑私扬公”向“抑公扬私”转变，就显得尤为重要。
2.“抑公扬私”理念下集体土地征收拆迁行政诉讼司法审查的基本原则
一般研究认为，域外发达国家如美、英、德、葡、澳等，土地征收工作平稳开展，并未发生过严重的征地冲突，其重要一点就在于立法、司法中贯彻了“抑公扬私”的理念。陈小君教授将之总结为三个方面：（1）不仅要明确、严格地界定公共利益，要求事先进行公共利益调查和公告，而且还要赋予被征收人征收决定异议的司法救济权以及一定期限内被征收客体未用于公共利益的撤销权或买回权；（2）为被征收人争取公正合理的补偿提供协商的前置程序，尽量使争议消解于意思自治的协商过程中；（3）在征收决定和征收补偿两个环节都赋予被征收人司法救济权，为私权和司法权制约行政权创造可能性。[21]将上述理念贯彻到当下我国的集体土地征收拆迁司法审查活动中，体现为正当程序原则、比例原则、利益衡平原则和实体保障优先原则。
（1）正当程序原则。在公权力与私权利的博弈之中，公权力本身就处于强势地位，如果缺乏程序规范，很容易导致权力膨胀，进而损害私权利，这一点在征收征用的实践中表现得尤为突出。[22]因此，要防止国家征收权的滥用，使其能够在满足公共利益与保护公民财产权利之间达到平衡，就要求其必须遵循正当程序原则，严格按照法定程序进行。正当程序的价值表现在集体土地征收过程中主要有两个方面：一是对被征收土地权利人的保障，二是对征收人的限制。对前者来说，正当程序可以使被征收土地权利人在集体土地征收的过程中有更多参与机会，了解更多信息，也获得更多的权利救济；对后者来说，正当程序可以保证征收的公开透明，防止暗箱操作，从而使征收权在被征收土地权利人和社会公众的有效监督下有序进行，以实现征收程序公正价值与效率价值的有机结合。[23]
（2）比例原则。作为一项重要的宪政原则，比例原则适用于国家征收活动中，主要在于进一步限缩征地的范围。虽然我国现行法律体系中未明确赋予比例原则以宪政原则的应有地位，但一般认为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条在界定公共利益的范围时使用了“确需”一词，可以解读为该条例已经确立了比例原则对房屋征收权启动的限制。这就意味着，国有土地上的房屋征收不仅要受制于公益目的性的限制，而且在满足公益目的性限制的基础上，还要进一步受限于比例原则的限制。尽管在公益目的性方面，国有土地上的房屋征收与集体土地征收不尽一致，但在确立比例原则方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》却为对集体土地征收拆迁的司法审查提供了思维范式，亦即即便满足了公益性要求的建设项目，也未必符合比例原则的要求，因而未必能纳入国家集体土地征收的范围。如为政府办公楼建设而征收土地，满足了公共利益需要的目的性要求，但目的之正当并没有证成建设规模和征地范围之正当。可见，要实现宏观上“逐步缩小征地范围”的目标，不仅要强化公益目的性对征地权启动的限制，而且必须适用比例原则，来进一步限缩公益项目用地的范围。[24]
（3）利益衡平原则。衡平观念可以在亚里士多德的著述中找到其源头，依亚里士多德所见，衡平不是法律，而是法律精神的体现，是在调整人与人之间相互关系过程中形成的关于公平、正义、合理的精神和习惯，因而是司法正义的一个重要侧面。[25]利益衡平原则要求，在集体土地征收的过程中，就主体及其权利而言，不仅要协调集体成员、集体经济组织和政府的纵向利益、外部利益，还要兼顾集体成员之间的横向利益、内部利益。一方面，将法定的征收范围、公平合理的征收补偿和正当的征收程序，作为征地权力行使的边界，保障被征收土地权利人合法权益，制约行政权的任意扩张。另一方面，将社会公共利益作为私人财产权行使的限度，防止私权的过度行使对社会公益的实现形成障碍。利益衡平原则的核心是协调私人利益和公共利益，作为人权的发展权体现的是，需要对弱者予以倾斜性保护，这不仅是还权于民、赋权于民的具体要求，也是宪政上发展权的具体体现。[26]
（4）实体保障优先原则。实体保障优先源于实质法治主义的要求。依实质法治主义，司法判决除了要受到严格的法律规则本身的约束之外，还要满足政治、经济、文化、道德等外在因素的要求，使之与社会更紧密地结合。[27]最高人民法院副院长江必新认为，实质法治主义强调纠纷的实质性解决，包含三层意思：案件已经裁决终结；当事人之间的矛盾真正地得以解决，没有留下后遗症；通过案件的审理，明晰了此类案件的处理界限，行政机关和社会成员能够自动根据法院的判决调整自身行为。[28]在集体土地征收拆迁行政诉讼案件中遵循实体保障优先的原则：一方面，要求能动适法，即在相关立法已经严重滞后、法律与政策之间缺乏衔接的情况下，要以是否有利于保护或是否有可能妨害被征收土地权利人的合法权益作为适用低效力层级规范性文件的标准，对于符合社会发展要求，超前的、授益性的、有利于保护相对人合法权益的地方规章及其他规范性文件，应予以肯定和适用。[29]另一方面，要强化个案公正与社会公正相统一的意识，寻找两者的最佳结合点，通过充分协调、调协优先，以合意的方式解决征地补偿问题，切实解决被征收土地权利人的现实利益诉求，最大限度地化解社会矛盾。
（二）对集体土地征收拆迁行政诉讼中几个具体法律适用问题的分析处理建议
1.集体土地征收拆迁行政诉讼中的原告主体资格问题
集体土地征收拆迁过程中涉及的当事人主要有三方：征收人、被征收人、需用地人。鉴于土地的多用途性及利用的复杂性，受到土地征收影响的不仅仅是土地的所有者，还包括对被征收土地享有独立权利的人以及因土地征收而使其权利受到影响的人，甚至主要的权利人不是所有权人而是该土地的他物权人。因此，明确被征收人的主体资格，就直接关系到谁有权参与到征收法律关系之中，独立享有征收法律、法规所赋予的各项权利，以及认为其权利受到不当侵害时，依法提起行政诉讼寻求司法救济的问题。
（1）作为被征收人的集体土地的所有权人及其代表人的原告资格问题。集体土地的所有权人在土地征收中属于当然的被征收人，也是提起相关行政诉讼的当然原告。问题在于：“我国集体土地的所有人是谁？”以及，“谁有资格作为所有权的代表？”依《土地管理法》第十条、《物权法》第五十九条、第六十条的规定，集体所有的代表者包括：村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。从我国农村目前的实际情况来看，无论是村集体经济组织、村委会、村民小组，还是乡镇集体经济组织，其从成立时起即带有明显的行政色彩，在人、财、物等各个方面都是由乡镇政府直接控制，组织的负责人也大多由乡镇政府的领导兼任或委派，在重大问题的决定上，其实际上是充当了地方政府的代言人，而非农民集体的代表人角色，在基层地方政府的决策与村民的利益发生矛盾与冲突时，其也基本上是政府的附庸。实践中因征地拆迁发生的冲突中，也很少看到村集体经济组织、村委会作为农民利益代表者的身影，甚至有一些冲突就发生在村民与村委会之间。可见，在集体土地征收中，由于村集体经济组织、村委会、村民小组、乡镇集体经济组织实际都受制并听命于地方政府，由他们作为土地征收中被征收人的代表，实际上就使我国的集体土地征收沦为在上下级政府之间的一场土地所有权的流转游戏，[30]因而不具有正当性和可行性，也谈不上在集体成员的利益受损时，由他们提起行政诉讼以获得法律救济。那么，谁有权作为土地所有者与被征收人的代表？我们认为，关键还在于对《物权法》第五十九条第一款“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”中“本集体成员集体所有”的正确理解和把握。对此，一种观点认为，“本集体成员集体所有”是一种比较特殊的共有关系，实际上是把权利落实到村民头上。[31]另一种观点认为，在成员集体所有下，农民作为成员和集体共同对集体财产享有所有权。[32]我们认为，将“本集体成员集体所有”理解为一种特殊形态的共同共有似乎更为合理，这种共同共有是基于共同共有本集体成员的资格而成立，基于法律的规定而发生，在共同共有存续期间共有人对共有物共同地享有权利、承担义务。据此，可依《村民委员会组织法》第二十五条的规定，由本集体全体成员推选村民代表来代表本集体成员并以被征收人代表的身份直接参与土地征收。对在土地征收过程中产生的行政争议，应当允许半数以上的村民、三分之二以上的村民代表以集体经济组织或全体村民的名义提起行政诉讼。
（2）集体土地上的他项权利人的原告资格问题。集体土地上的他项权利人包括土地承包经营权人、宅基地使用权人、自留山、自留地使用权人、集体建设土地使用权人、地役权人等用益物权人和土地承包经营权的抵押权人、集体建设用地及其建筑物的抵押权人等抵押权人以及土地承包经营权的转承包人、承租人等其他权利人。关于用益物权人在土地征收中的法律地位，主要见于《物权法》第一百二十一条、第一百三十二条的规定。依上述规定，再结合《物权法》中关于用益物权制定的其他规定，享有被征收人主体资格的用益物权人除土地承包经营权人之外，还包括宅基地使用权人、地役权人。自留山、自留地使用权由于其与宅基地使用权一样都属无期限、具有福利性质、更接近于自物权的使用权，因此，自留山、自留地使用权人应当具有被征收人的主体资格，当然也具有行政诉讼的原告主体资格。对集体建设用地使用权是否构成独立的征收客体，一种观点认为，集体建设用地使用权不应与土地承包经营权和宅基地使用权一样成为独立的征收客体。主要理由是：土地承包经营权与宅基地使用权可以成为独立的征收客体并给予单独补偿，并非基于其用益物权的属性，而是基于土地承包经营权和宅基地使用权所承载的均等的集体福利和社会保障利益。由于集体建设用地使用权人要么是本集体经济组织，导致所有权主体与使用权主体在广义上的混同，因而没有必要使集体建设用地使用权成为独立的征收客体；要么是乡镇企业等其他主体，基于其取得集体建设用地的非市场性，因而也不应允许获得集体建设用地使用权的单独补偿。[33]另一种观点认为，应当明确集体建设用地使用权征收的权利客体地位，并赋予集体建设用地使用权人独立的被征收人和行政诉讼的主体资格。主要理由是：虽然受制于《土地管理法》和《城市房地产管理法》等法律的规定，《物权法》在设计建设用地使用权时未能将国有建设用地与集体建设用地的使用权统一起来，仍将建设用地使用权的客体局限在国有土地上，但只要存在集体建设用地，集体建设用地使用权就是一种客观存在的、具有用益物权性质的权利。并且，认为土地承包经营权和宅基地使用权构成独立的征收客体并非基于其用益物权属性而是基于其所承载的集体福利和社会保障利益，不仅否定了《物权法》第一百二十一条、第一百三十二条关于用益物权构成独立的征收客体的立法精神，也使征收补偿失去了客观的标准和依据。[34]我们认为，根据《物权法》第一百五十一条、《土地管理法》第十一条第二款的规定，既然我国立法在客观上已经认可集体建设用地客观存在的事实，那么就应当认定集体建设用地使用权的用益物权属性。既然集体建设用地使用权依法属于用益物权的一种，那么基于用益物权的独立属性，集体建设用地的使用权人就必然具有独立的被征收人主体资格，依法享有提起行政诉讼的权利。此外，根据《物权法》第一百七十四条的规定，抵押权构成一类独立的物权，在担保期间担保财产被征收的，抵押权人享有优先受偿权，应当具有独立的被征收人主体资格和提起行政诉讼的权利。至于土地承包经营权的转承包人、承租人等权利人在土地征收中的法律地位，因转承包权、承租权等权利不能构成独立的用益物权而仅属债权，而债权在我国立法上尚不能构成独立的征收客体，故对转承包权、承租权人因土地征收受到的损失，可以通过与承包经营权人之间的合同约定解决，而不能单独提起行政诉讼。
2.集体土地征收拆迁中几类具体行政行为的可诉性问题
（1）征用土地公告、征地补偿安置方案公告的可诉性问题。对征用土地决定、征地补偿安置方案进行公告，是土地征收的法定必经程序。实践中有意见认为，该两公告仅是对征地决定的内容或征地补偿安置方案进行公开告知，属于程序性行政行为，并不直接影响相对人的权利义务，且《征用土地公告办法》也未明确该两公告属于可诉的具体行政行为，故对两公告提起的行政诉讼，依法不属于行政诉讼的受案范围。另一种意见则认为，两公告既是征地决定的程序性公开告知，又是征地决定的实施步骤，应当属于行政诉讼的受案范围。[35]我们同意后一种意见，两公告本质上属于省级以上人民政府作出的征收土地批准文件的外部化表现形式，是整个征地程序中最为重要的两个程序。基于征地批准文件依法属于不可诉的行政行为，如再对两公告行为限制起诉，无疑将使被征收土地权利人在整个征地拆迁过程中处于更加不利和被动的境地，不符合行政诉讼法“保护行政相对人合法权益、监督支持行政机关依法行政”的立法宗旨。而且，《征用土地公告办法》未明确规定两公告的司法最终救济渠道，也不能对抗被征收土地权利人基于《行政诉讼法》本身所享有的对两公告行为的诉讼权利。同时，我们认为，根据《征用土地公告办法》第四条、第五条、第七条、第八条的规定，如相对人认为公告的主体、程序、内容等不符合法律规定，不仅可以提起行政诉讼，请求人民法院确认其违法，还可据此行使拒绝办理登记、补偿安置的权利。
（2）对有争议的补偿安置标准作出的裁决行为的可诉性问题。对有争议的补偿安置标准的裁决行为，实践中有观点认为，根据《土地管理法》第四十七条第三款的规定，该补偿安置标准是省级人民政府制定的、可以反复适用的抽象行政行为，故对该抽象行政行为的裁决，不属于行政诉讼的受案范围。我们认为，一方面，补偿安置标准既可能是省级人民政府制定的可反复适用的标准，也可能是包含市、县人民政府对征收特定土地所适用的具体补偿标准和方案，而后者显然属于行政诉讼的受案范围。而对前者，我们认为也同样属于行政诉讼的受案范围。主要理由在于：虽然《土地管理法实施条例》第二十五条第三款确立了对争议的补偿安置标准终局裁决的行政救济方式，但依据《行政复议法》第六条第（十一）项的规定，只要公民、法人或其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益，均可提起行政复议。同时，根据该法第三十条第二款的规定，目前我国仅“省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”这一种复议终局的情形。因此，《土地管理法实施条例》所确立的争议的征地补偿标准行政裁决终局的解决方式，就与《行政复议法》的规定发生冲突，应归于无效。可见，当事人不服省级人民政府作出的补偿安置裁决的，依据《行政复议法》第六条、第十四条的规定，首先应当向该省级人民政府提起行政复议，如当事人不服该行政复议决定的，仍然可以以该省级人民政府为被告提起行政诉讼。
（3）责令交出土地的决定的可诉性问题。责令交出土地的决定，是行政机关执行土地行政征收决定、取得土地占有最为常用的行政手段。一种意见认为，责令交出土地的实质是土地征收决定及实施行为的延续，没有为行政相对人设定新的权利义务，故不属于行政诉讼的受案范围。另一种意见认为，责令交出土地的目的在于使被征收的土地转移占有，故在性质上属行政强制执行行为，该行为所面对的对象是特定化的，对相对人的权利义务产生重要影响，故应属于行政诉讼的受案范围。[36]我们认为，责令交出土地的决定不同于土地征收决定，前者作出的主体是县级以上土地行政主管部门，后者作出的主体是有权批准征地的省级以上人民政府。依据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，在决定责令相对人交出土地的过程中，包含了对被征收土地权利人阻挠国家建设征收土地情形的认定，并且明确了相对人对土地的占有权、使用权的终结时间，实质上设定了新的权利义务，而且由于责令交出土地属于对当事人重大利益的调整，其作出的过程中必然应当体现程序正当的原则，故应当赋予当事人对此类行政行为提起行政诉讼的权利。
3.集体土地征收拆迁中具体行政行为以公告方式送达的起诉期限问题
实践中，集体土地征收拆迁过程中具体行政行为通过公告送达的主要有三种情形：一种是土地权利人涉及人数众多，无法逐一送达，故依法采用张贴公告的形式告知；另一种是找不到当事人，行政机关依据《民事诉讼法》规定的方式公告送达；还有一种是行政机关为避免与土地权利人正面接触，在未直接送达的情形下，径行公告送达。诉讼中，对行政行为公告送达的起诉期限如何计算有不同意见。一种意见认为，被诉行政行为经过公告的，自公告确定的期限届满之日，应当视为土地权利人已经知道具体行政行为的内容，如行政行为的内容与公告内容不一致的，公告不能作为推定应当知道的根据。另一种意见认为，在无法直接送达的情况下，被诉行政行为经过公告的，自公告确定的期限届满之日可视为土地权利人已经知道具体行政行为的内容，但在未直接送达径行公告的情形下，由于该公告送达不符合《民事诉讼法》的规定，应视为该具体行政行为未送达而对相对人不发生法律效力。还有一种意见认为，虽然行政机关张贴或发布了公告，但当事人由于不在当地等原因并不知晓，故对行政行为进行的公告不足以证明当事人知道该行政行为，应当以行政机关专门送达当事人之日计算起诉期限。[37]我们认为，如果行政行为依法可以以张贴公告的形式告知的，应当确认该公告送达的效力，否则将会使行政行为始终处于不确定状态，不利于行政效率。同时，结合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地若干问题的规定》第九条的规定，在行政机关直接送达不能的情况下，涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算；但在行政机关未直接送达而径行公告的情形，应视为该具体行政行为未送达而对相对人不发生法律效力。
4.集体土地征收拆迁中的连环诉讼问题
由于集体土地征收拆迁并非只是一个行政行为，而是由程序性、顺序性很强的一系列行政行为构成，实践中，就会经常出现行政相对人同时、分别起诉征地所涉及的批准、公告、补偿、裁决、房屋拆迁等不同环节的行政行为，从而形成连环诉讼。由此带来的问题是，如果被征收人分别起诉同一征收项目中不同环节的不同行政行为，法院应如何立案受理。一种意见认为，对同一征收项目中依次发生的不同行政行为，只应受理最终影响其权益的行为，对同一征收项目中的后续行政行为受理过的，前置行政行为不予受理。另一种意见认为，被征收人分别起诉同一征收项目中依次发生的不同行政行为的，人民法院应当分别立案，并按照被诉行政行为作出的顺序依次审理。在作为后续行政行为基础的前置行政行为的审理期间，涉及后续行政行为的案件应当扣除审理期限，等前案审理结束后再恢复审理。对前置行政行为未同时起诉的，对该前置行政行为的法律文书一般只作证据进行审查。审查的方法可参照《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条的规定，即前置行政行为存在重大明显违法情形的，不能作为认定后续行政行为合法的根据。[38]我们同意后一种观点。一方面，如起诉后置行为的，对未被起诉的前置行为一般只作证据审查；如前置行为存在重大明显违法情形的，则不能作为维持被诉行政行为的根据。另一方面，如不同环节的行政行为同时被诉，起诉后置行为的案件应先行中止，待被诉前置行为终审审理后再恢复审理。实践中，不少行政机关在前置行政行为违法的情况下，极力造成土地已经被实际征收使用的既定事实，从而以影响社会稳定为由，迫使人民法院放松司法审查标准，对此应坚决抵制。[39]
5.集体土地征收中的公共利益界定问题
按照《物权法》的逻辑，公共利益是对物权的支配性和排他性作出限制的理由或正当性根据。[40]毋庸置疑，与国有土地上房屋征收一样，集体土地征收也必须直视征收与公共利益的关系问题。如前文所述，尽管《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条采用概括加列举的方式，对“公共利益需要”作出了较为明确地界定，但较之于城市不动产征收，农村不动产征收由于承载着更为重大的社会公益属性——粮食安全问题，因而不宜完全照搬城市不动产征收中的公共利益标准或对公共利益作出较为宽泛的解释。我们认为，在目前的法律框架下，对是否符合“公共利益需要”的司法审查，应当引入比例原则，以限缩公益性和经营性建设用地的征地范围。在认识论上，为防止公共利益的异化和泛化，应对公共利益、政府自身利益、商业利益做必要的区隔——只有为了急迫与重大的公共利益，方可启动土地征收程序，而一般的公共利益尤其是交织政府自身利益、商业利益的公共利益，并不足以构成对集体土地实施国家征收的理由。[41]也有学者提出了公共利益界定的主客观标准说：一方面，当主观上是为了公共利益，而进行项目开发仅是实现公共利益的手段时，政府征收土地的行为就具有正当性。另一方面，客观上如果项目开发不在综合的城市规划中，那么源自该项目开发的不动产征收肯定是违宪的，如果项目开发是在综合的城市规划中，那么判断该问题就需要进行更复杂的考量，其中包括复杂的利益平衡——是特定的私人受益多，还是公众受益多。[42]无疑，该标准对于经济快速发展与城镇化急速扩张的当下而言，具有重要的启示意义。
6.集体土地上房屋的征收补偿问题
（1）宅基地使用权的征收补偿问题。如前文所述，根据《物权法》第一百二十一条的规定，宅基地使用权作为用益物权的一种典型形态，是一类独立的被征收客体，依法属于征收补偿的对象。问题是：如果要补偿，受偿主体是集体经济组织还是农民个人，以及宅基地使用权补偿的标准如何确立？对宅基地使用权的受偿主体问题，一种观点认为，我国农民宅基地是无偿取得的，也没有出卖宅基地使用权的权利，这与以出让方式取得的国有土地使用权有着本质的区别。而且，一旦农民的房屋被依法征收，只要其身份没有变化，就可以重新申请新的宅基地。因此，在征收集体土地上房屋时，应当是由集体取得建设用地（宅基地）的出让价值，由房屋所有人取得房屋的市场交换价值。[43]另一种观点认为，一方面，根据《土地管理法》第六十二条第一款、第四款有关农民出卖、出租住房后不再给予宅基地的规定，立法显然认可了农民可以合法、有偿地转让宅基地，因此，认为农民无权出卖宅基地使用权就与立法规定和事实不符。另一方面，农民无偿获取宅基地使用权、土地承包经营权，实质上是以其农村集体经济组织成员身份为对价的，这种对价在很大程度上是国家给予农民的一种制度性保障。因此，农民依法取得的宅基地使用权也不是无偿的，而是有代价的，所谓农民免费获得宅基地使用权的说法也存在问题。[44]我们认为，农民是否有权获得宅基地使用权的征收补偿，关键是要准确把握在我国的不动产征收中，实行的是“地随房走”的物权变动规则，还是“房随地走”的物权变动规则。一方面，在土地公有制的背景之下，我国的国有土地使用权、宅基地使用权，在很大程度上已经具有了“准所有权”的性质；另一方面，对公民而言，房屋乃私人最为重要的私有财产，如在不动产征收中实行“房随地走”的物权变动规则，则《宪法》第十三条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”将无法真正得到落实。因此，在我国的不动产征收过程中，只要土地上有房屋，就应当将征收的客体界定为房屋所有权而非土地所有权，即房屋所有权人根据“地随房走”的物权变动规则，一体获得房屋、土地的征收补偿。实际上，上述规则已经在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中得到了较为清晰地表达。根据该条例第十九条的规定，国有土地上房屋征收补偿的内容有房还有地，对地的补偿包含在房屋的补偿中，亦即土地使用权的受偿主体是房屋所有权人而非国有土地所有权人。实际上，认为由于农民无偿获得宅基地，所以在征收中就不应再对农民的宅基地使用权作出补偿的观点，在逻辑上存在错误。农民的宅基地使用权在征收中是否获得补偿，与其之前获得该财产权的方式、有偿与否等并没有必然联系，这就如同受赠予或继承而来的房屋，在征收中也要获得补偿是同样的道理。基于以上认识，宅基地使用权的补偿对象，就应当是宅基地上房屋的所有权人而不是宅基地的所有权人。其补偿标准，结合目前我国集体建设用地使用权流转的事实已经普遍存在，宅基地使用权的市场价格能够形成的实际情况，可以准用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，即根据征收发生时的土地市场价格来确定宅基地使用权的补偿标准。明确集体土地上房屋征收时应当对宅基地使用权人予以补偿，具有十分重要的理论和实践意义：既然征收集体土地房屋时，对宅基地使用权同样予以补偿，那么对农民房屋的征收补偿就不能以地上附着物为标准；既然宅基地的受偿主体是使用权人而非土地所有权人，那么集体土地上的房屋征收与国有土地上的房屋征收就不应该有本质上的差异。[45]
（2）集体土地上房屋的征收补偿问题。如上文所述，由于我国征收城乡房屋的宪法依据是统一的，因此，以类似或相同的标准和方式，对国有建设用地使用权、国有土地上房屋以及宅基地使用权、集体土地上房屋予以补偿也不存在法理上和技术上的障碍。事实上，就征收的目的而言，其指向并非是房屋所有权而是与房屋有关的土地使用权。站在房屋所有人的角度，房屋征收意味着其房屋所有权和依法享有的土地使用权消灭，这在土地国有或集体所有的情况下并无差异。[46]现行立法仅将集体土地上房屋作为地上附着物进行补偿，存在明显的缺陷，特别是对位于城市规划区范围内、被城市建成区用地包围或半包围的、没有或是仅有少量农用地的城中村，由于其具有农村和城市双重特征，在区位上表现出的使用价值与城市国有土地已基本无异，土地使用人的生产、生活方式也与城市趋同，如仍采用城乡房屋征收补偿的二元分立标准，将无法保障被征地农民的居住问题，严重损害农民的合法权益。因此，从消除我国房屋征收补偿上的差别对待、减少城乡对立、有效弱化官民对抗出发，我们认为，对农村集体土地上的房屋征收补偿标准，应当准用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定执行补偿。此外，对没有经过批准所进行的建设是否补偿、如何补偿的问题，实践争议较大。现实中，由于历史、政策、民俗、习惯等原因，在农村未经依法审批或审批手续不完备的建筑物、构筑物大量存在，情形复杂。我们认为，应首先根据宅基地使用权证、房屋产权证等权属证书，认定房屋的合法建筑面积和用途；对没有权属证书、但属于农村基本生活居住需要用房的，从保障被征收土地权利人基本生产生活需要的角度，依公平原则，应认可其合法性；对行政机关罔顾房屋的演进、历史过程，以拆违名义对被征收土地上的房屋实施强制拆除的，应以“动机必须合目的”的正当性原则对行政机关加以制约。在具体的补偿标准上，行政机关具有一定的裁量权限，除非补偿标准明显不当，法院以不予干预为宜。[47]
7.责令交出土地决定的合法性审查问题
如前所述，根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，县级以上人民政府土地主管部门对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，有权责令土地权利人交出土地，对相关权利人拒不交地的，可以申请人民法院强制执行。鉴于土地使用权、房屋所有权涉及农民的重大利益，一旦征拆即不可逆转，无法恢复原状，如果征地违法还将严重损害农民权益，故应当严格审查责令交出土地决定的合法性问题。我们认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地若干问题的规定》第十四条的规定，对责令交出土地决定的合法性审查，应从以下三个方面展开：一是作出决定的主体是否具有相应的职权依据，即只有县级以上人民政府土地主管部门才有权作出决定，其他的行政机关如作出该决定，即属于超越职权的行为；二是作出决定的程序是否符合正当法律程序的要求，即基于决定涉及对相对人重大利益的调整，行政机关在作出决定前，有义务听取相对人的陈述和申辩；三是作出决定所依据的征地行为实施程序是否完备，征地补偿安置费用是否已足额到位；四是相对人是否实际实施了阻挠征收土地的行为，即被征用土地权利人是否无正当理由拒绝办理征地补偿登记手续、拒绝签订补偿安置协议、拒绝领取安置费用，其拒不交出土地是否已影响到征收工作的正常进行等。[48]
（三）对人民法院依法预防和化解集体土地征收拆迁行政争议的建议
1.坚持正确导向，增强司法调控能力，依法受理、公正审理各类因集体土地征收拆迁引发的行政诉讼案件
全市法院应充分认识到行政审判是行政执法的评价机制和监督机制，加强司法监督，对于推动土地立法完善、保障城乡统筹发展、保护被征地农民合法权益具有十分重要的意义。依法受理，就是要严格依照《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，正确界定受案范围、原告资格，畅通诉讼渠道，加强立案解释工作，确保被征收土地权利人依法正确行使诉讼权利，防止形成征地拆迁的司法救济壁垒。公正审理，就是要在严格遵循行政审判基本规律和征地拆迁立法基本精神的基础上，对被诉集体土地征收拆迁过程中产生的具体行政行为的合法性作出公正评价，对原告的诉讼请求依法作出合理回应。同时，还应针对集体土地征收拆迁行政案件的特殊性，进一步探索和规范诉讼程序，改进审查机制，完善裁判方式。
2.坚持能动司法，推进依法征收，促进集体土地征收拆迁行政争议的源头预防和化解
全市法院应牢固树立能动司法理念，健全、深化与各级政府、征地拆迁部门的良性互动机制，共同分析研究征地拆迁工作中出现的新情况、新问题，主动对征地拆迁过程中出现的各类涉法问题提供法律意见。对行政审判中发现的违法行为和不规范之处，及时通过类案、个案司法建议提出，推动各级政府、征地拆迁部门严格执行《土地管理法》《土地管理法实施条例》《江苏省土地管理条例》等法律、法规、规章，推进依法行政，力求从源头上预防和减少因征收和补偿问题引起的矛盾纠纷，减少官民冲突，实现官民和谐。
3.依靠各方支持，形成工作合力，构建多元化解集体土地征收拆迁行政争议的工作机制
全市法院应充分认识到集体土地征收拆迁问题的社会性、复杂性，仅仅靠法院自身的力量难以妥善解决，必须紧紧依靠党委领导、人大监督和政府支持，做到重在规范、重在预防。全市法院应及时向当地党委、人大报告法院依法受理、审理和执行集体土地征收拆迁行政案件的情况，推动建立调处化解矛盾纠纷的综合平台，最大限度地排除不当干扰，切实与各级政府、征地拆迁部门、基层组织形成工作协调、信息共享的良性互动局面，充分保证集体土地征收拆迁司法审判、综合化解工作的顺利开展。
结语
基于我国特有的二元地权结构模型——土地所有权的国家和集体所有，产生了我国不动产征收法律制度的两种类型——国有土地上不动产征收和农村集体土地征收。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施，我国国有土地上不动产征收制度已初步建立，但农村集体土地的征收拆迁，目前仍主要以《土地管理法》《土地管理法实施条例》为基本规范。制度的陈旧、缺失、过于追求城市化与现代化的速度与效率，使得国家征收权在当下的中国已经背离了保障公民财产权利、实现社会公共利益设置的目的，异化为侵犯农民土地权利的工具。[49]而要消除这种因政府征收权的日益扩张所带来的不断逼近的威胁，就必须从司法的层面对国家征收权进行有效的制衡。[50]
本课题主要基于司法实践层面，对如何在既定的法律框架内妥善应对集体土地征收拆迁问题，更好地保护被征地农民的重大宪法法律权利，抑制国家征收权特别是公共利益的扩张，作了一些探讨和研究。由于研究对象所限，本文对集体土地征收拆迁的立法完善未作过多涉及，但从当前研究成果来看，理论界已经为《集体土地征收补偿条例》的出台，蓄积了较为丰硕的研究成果。例如，房绍坤教授认为：无论是《土地管理法》的修改，还是《集体土地征收补偿条例》的制定，都必须解决好一系列重要的制度设计问题，这其中就包括：通过比例原则进一步限缩征地范围，构建经营性建设用地市场取得机制，确立管制性征收制度规范土地用途，明确房地一体征收、分别补偿制度，通过协议价购程序弱化征地强制性，构建征地无效与失效制度以遏制权力滥用，建立先补偿后腾地的事前补偿机制，以及确立司法最终救济的征收解纷机制等。[51]又如，杨建顺教授认为：我国在致力于相关救济机制完善的同时，应当更注重土地征收中的利益均衡，借鉴法治发达国家正当的补偿之经验，从财产权利的物权平等原则出发，以保护各个不同主体的利益，为被征地者、被拆迁人的生活再建提供法律和制度保障。[52]尽管《集体土地征收补偿条例》出台尚需时日，但从这些理论成果中所折射出的行政法基本理念，如比例原则、正当程序原则、物权平等原则、利益衡平原则，以及司法救济的终局性原则等，应当在当下的集体土地征收拆迁行政诉讼中得到体现，以真正实现司法对行政有效监督的宪法价值。
[1] 该课题系2013年度江苏省高级人民法院优秀重点调研课题。课题主持人：陈荣庆，课题负责人：卢旭光，课题组成员：沈杨、徐锦平、周舜隆、殷勤、李双全，执笔人：沈杨、殷勤。
[2] 王克稳：“论我国集体土地征收中的被征收人”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[3] 陈小君：“农村集体土地征收的法理反思与制度重构”，载《中国法学》2012年第1期。
[4] 为客观、全面地反映集体土地征收拆迁行政诉讼情况，本文所指集体土地征收拆迁行政诉讼案件，是指集体土地征收以及对集体土地上的房屋实施征收拆迁引发的相关行政诉讼案件，不包括国有土地上的房屋征收拆迁行政诉讼案件，但原属集体土地，经批准征收后成为国有土地并因而发生的房屋拆迁行政诉讼案件，也在本文统计或样本描述之列。
[5] 裁判索引：（2012）通中行初字第15号行政裁定书，（2012）皋行初字第81号行政判决书，（2013）通中行终字第34号行政判决书。
[6] 张先贵、刘兵红：“集体土地征收立法之法理与制度的框架分析——写在《农村集体土地征收与补偿条例》出台前”，载《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2012年第6期。
[7] 重庆市第一中级人民法院行政审判庭：“重庆市2004—2007年土地行政征收案件调查报告”，载《行政执法与行政审判》2008年第5集，人民法院出版社2008年版，第826-827页。
[8] 蒋中东、马国贤：“浙江征地拆迁行政诉讼工作的现状问题和对策建议”，载《行政执法与行政审判》2012年第2集，中国法制出版社2012年版，第98页。
[9] 房绍坤、王洪平：“集体土地征收改革的若干重要制度略探”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[10] 房绍坤、王洪平：“集体土地征收改革的若干重要制度略探”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[11] 陈小君：“农村集体土地征收的法理反思与制度重构”，载《中国法学》2012年第1期。
[12] 重庆市第一中级人民法院行政审判庭：“重庆市2004—2007年土地行政征收案件调查报告”，载《行政执法与行政审判》2008年第5集，人民法院出版社2008年版，第820页。
[13] 重庆市第一中级人民法院行政审判庭：“重庆市2004—2007年土地行政征收案件调查报告”，载《行政执法与行政审判》2008年第5集，人民法院出版社2008年版，第829页。
[14] 依前文所述，尽管《土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》确立了征收土地的补偿安置争议行政处理终局的立法模式，但由于《行政复议法》第三十条仅规定了“省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”这一种复议终局的情形，显然从法律适用的位阶来看，《土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》效力较低，其与上位法规定相冲突的内容，就应当以上位法规定为准。因此，根据《行政复议法》第六条、第十四条的规定，对因集体土地征收补偿安置问题引发的争议，包括补偿安置标准争议和补偿安置裁决，均既可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼（补偿安置标准争议依法属复议前置的情形）。
[15] 重庆市第一中级人民法院行政审判庭：“重庆市2004—2007年土地行政征收案件调查报告”，载《行政执法与行政审判》2008年第5集，人民法院出版社2008年版，第829页。
[16] 蒋中东、马国贤：“浙江征地拆迁行政诉讼工作的现状问题和对策建议”，载《行政执法与行政审判》2012年第2集，中国法制出版社2012年版，第101页。
[17] 重庆市第一中级人民法院行政审判庭：“重庆市2004-2007年土地行政征收案件调查报告”，载《行政执法与行政审判》2008年第5集，人民法院出版社2008年版，第831页。
[18] 史际春、李青山：“论经济法的理念”，载《华东政法学院学报》2003年第2期。
[19] 江苏省高级人民法院行政审判庭：“农村集体土地征收行政案件审理疑难问题研究”，载《法律适用》2010年第6期。
[20] 陈小君：“农村集体土地征收的法理反思与制度重构”，载《中国法学》2012年第1期。
[21] 陈小君：“农村集体土地征收的法理反思与制度重构”，载《中国法学》2012年第1期。
[22] 王利明：“《物权法》的实施与征收征用制度的完善”，载《法学杂志》2008年第4期。
[23] 张明：“国家征收权的异化及其限制”，载《河北法学》2012年第5期。
[24] 房绍坤、王洪平：“集体土地征收改革的若干重要制度略探”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[25] 秦策、张镭：《司法方法与法学流派》，人民出版社2011年版，第266-267页。
[26] 陈小君：“农村集体土地征收的法理反思与制度重构”，载《中国法学》2012年第1期。
[27] 范春莹：《法律思维研究》，法律出版社2012年版，第113页。
[28] 江必新：“论实质法治主义背景下的司法审查”，载《行政执法与行政审判》2011年第6集，中国法制出版社2011年版，第25页。
[29] 江苏省高级人民法院行政审判庭：“农村集体土地征收行政案件审理疑难问题研究”，载《法律适用》2010年第6期。
[30] 王克稳：“论我国集体土地征收中的被征收人”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[31] 尹田：《民法思维之展开》，北京大学出版社2008年版，第258页。
[32] 王利明、周友军：“论我国农村土地权利制度的完善”，载《中国法学》2012年第1期。
[33] 陈小君：“农村集体土地征收的法理反思与制度重构”，载《中国法学》2012年第1期。
[34] 王克稳：“论我国集体土地征收中的被征收人”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[35] 江苏省高级人民法院行政审判庭：“农村集体土地征收行政案件审理疑难问题研究”，载《法律适用》2010年第6期。
[36] 江苏省高级人民法院行政审判庭：“农村集体土地征收行政案件审理疑难问题研究”，载《法律适用》2010年第6期。
[37] 赵大光、杨临萍、马永欣：“最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的理解与适用”，载《行政执法与行政审判》2011年第4集，中国法制出版社2011年版，第34-35页。
[38] 江苏省高级人民法院课题组：“国有土地上房屋征收与补偿司法审查若干问题研究”，载《江苏法院司法调研成果集》，法律出版社2012年版，第629页。
[39] 江苏省高级人民法院行政审判庭：“农村集体土地征收行政案件审理疑难问题研究”，载《法律适用》2010年第6期。
[40] 丁利、韩光明：“现状还是底线？——征收拆迁中的补偿与规则适用”，载《政法论坛》2012年第3期。
[41] 欧阳君君：“集体土地征收中的公共利益及其界定”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[42] 刘连泰：“将征收的不动产用于商业开发是否违宪——对美国相关判例的考察”，载《法商研究》2009年第3期。
[43] 韩松：“新农村建设中土地流转的现实问题及其对策”，载《中国法学》2012年第1期。
[44] 王太高：“论集体土地上房屋征收补偿立法模式——基于宪法规范的展开”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[45] 王太高：“论集体土地上房屋征收补偿立法模式——基于宪法规范的展开”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[46] 王太高：“论集体土地上房屋征收补偿立法模式——基于宪法规范的展开”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[47] 江苏省高级人民法院行政审判庭：“农村集体土地征收行政案件审理疑难问题研究”，载《法律适用》2010年第6期。
[48] 赵大光、杨临萍、马永欣：“最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的理解与适用”，载《行政执法与行政审判》2011年第4集，中国法制出版社2011年版，第37页。
[49] 张明：“国家征收权的异化及其限制”，载《河北法学》2012年第5期。
[50] D.扎卡里·哈德逊：“土地征收的正当程序”，牟效波译，载姜明安主编：《行政法论丛》第14卷，法律出版社2012年版，第171页。
[51] 房绍坤、王洪平：“集体土地征收改革的若干重要制度略探”，载《苏州大学学报》2013年第1期。
[52] 杨建顺：“征收中的利益均衡”，载《浙江社会科学》2013年第9期。