英国宪法行政法近期改革观察
史学成[1]
英国是一个奉行君主立宪制、议会民主制、内阁责任制、中央集权制、不严格三权分立的国家。英国没有一部法典化的成文宪法，少数成文法和众多宪法惯例构成其宪法渊源，宪政制度相对保守、稳定。议会主权、法治和分权是公认的宪法原则，其中最重要的是议会主权原则。议会主权，即议会至上，其基本含义是：议会是最高权力机关，议会立法是法律的最高形式，议会可以对任何事务进行立法，议会立法不受之前法律的约束，也不能约束未来的立法；法官负责解释法律，但是不能挑战议会立法的有效性。不过，自1997年布莱尔领导的新工党上台执政后，英国进行了比较激进的宪法、行政法改革，涉及议会、政府、法院、中央和地方关系等各个领域，可以说是重新塑造了英国宪政面貌，使英国正在从议会主权为基础的国家向宪政国家迈进，英国宪法也由政治性宪法向法律性宪法转变。我国国内对这一改革进展研究较少，本文择要介绍如下。
一、关于英国议会及其改革
（一）议会的组成
英国议会由下议院（平民院）、上议院（贵族院）和国王组成，主要职责是审议法律案、财政拨款案和监督政府政策及其执行。每届议会任期5年，除非由国王根据首相的建议提前解散。国王是形式上的国家元首，议会每年秋季开幕，都由女王发表致辞；议会法案生效形式上要经过国王批准（御准）。下议院议员650人，由全国650个选区的选民直选产生。上议院贵族734名，其中主教和大主教26名，世袭贵族92名，终身贵族593名，法律贵族23名。下议院因为议员由民主选举产生，合法性基础高，在议会中居于主导地位。上议院根据1999年修改的《上议院法》废除了大部分世袭贵族，经选任产生的终身贵族成为上议院贵族的主体，他们独立于选民，又具有专业知识，合法性基础提高，上议院监督政府的能力增强，在法律修改、搁置立法、人权保护和欧盟立法审查方面的作用日益突出。
（二）议会的职能之一：立法审议
议会每年的会期平均为168天，三分之二的时间用于审议立法，这其中75%的时间由执政党控制，用于审议通过执政党提出的法案或政策。2013年7月，内阁办公室发布了300多页的《立法指南》，对法案从起草到生效各个阶段的立法程序和要求作了全面详实的规定。议会立法分为基本立法和授权立法，前者由议会审议通过，平均每年60部左右，后者由议会授权中央政府部门或者地方政府制定，每年约有2000多件。基本立法的法案分为四种形式：公共法案（适用于所有社会成员，一般由政府提出立法动议）、私人法案（适用于某一特定地区或者特定群体，一般由议员个人而不是政府提出立法动议）、混合法案（适用于所有社会成员，同时对特定群体的利益产生特殊影响）和金钱法案（只涉及财政措施）。政府提出的法案一般经过政府审议（白厅）和议会审议（威斯敏斯特）两个阶段：首先由政府的议会法案起草人或者议会法律顾问起草，形成法律草案后交内阁专门委员会审查。有时在起草法案之前，政府要发布白皮书，用简明通俗的语言公布立法方案，并征求公众意见。法律起草的目标是：清楚、简单，应当主要考虑使用者而不是起草者的需要，所有的公共法案都要提供解释说明（直到1999年才在所有的公共法案中实现）。自1997年以来，政府在将法律草案正式提交给议会前，越来越多地由议会专门委员会提前介入审查，进行立法前评估。这一立法前审查机制使专家或者利益集团有机会提前参与立法进程，大大提高了立法质量。公共法案的立法程序是：1.一读：法案正式提交到议会。2.二读：由下议院对法案大的原则进行辩论，不涉及细节，如果辩论意见一致，则交由专门委员会审议；如果有反对意见，则进行投票，若未通过，就得放弃或者重新提交。3.专门委员会审查：一般由专门为审查某一法案而成立，由各党派议员组成的公共法案委员会进行逐条审议、辩论，并提出审议报告。4.报告：法案经公共法案委员会审议后再返回，向下议院全体进行报告。5.三读：下议院对法案进行表决，此时不能对法案内容进行修改，只能修改语法或者打印错误。下议院通过后，法案将提交给上议院审议，上议院有权对法案进行修改，并可以将法案搁置一年，其立法审议程序与下议院基本相同。
除了上述由议会直接通过的基本立法之外，英国成文法中大量存在的是授权立法（又称次级立法、附属立法），是根据议会基本立法授权制定的法规。自19世纪早期开始，英国授权立法数量开始激增，目前议会每年批准1500项至3000项授权立法，它对提高立法效率、根据社会发展需要及时对基本立法作出修改或补充非常必要。同时，为确保对授权立法的审查监督，授权立法必须满足两个条件：一是授权条款足够清楚、准确，以便法院可以通过司法审查来裁判其是否越权；二是确保议会进行充分的审查。授权立法一般由议会两院联合组成的授权立法联合专门委员会审查，主席由上议院贵族担任。此外，为了消除和减少立法对企业或者慈善组织的负担，2006年《立法和规制改革法》授权内阁大臣可以不经议会参与直接对基本立法和次级立法进行修改，这被称为“亨利八世”条款。
（三）议会的职能之二：监督政府
政府执政的基础是保持下议院的信任，如果下议院对政府作出不信任投票，可以导致政府辞职。当然，作为制衡手段，首相也可以提请国王解散议会，提前举行大选。议会监督政府最重要的手段是控制预算，所有的预算收支计划必须经议会两院批准，主要是下议院的批准，上议院无权反对，仅仅具有形式上的同意权。英国中央政府（即内阁）由占下议院议会席位最多的政党作为执政党单独或者与其他政党联合组成，获得第二位的党派是在野党，在野党组成影子内阁，负责对政府进行监督。首相和内阁大臣必须是下议院议员，并亲临议会接受议员们的质询和提问，提问可以采取口头和书面两种形式。议会每天一开始（周五除外），就会安排45分钟至55分钟时间让议员向各内阁大臣提问。每周三中午，首相要接受议员30分钟的质询和提问。自撒切尔政府开始，在下议院设立了与内阁各部一一对应的内阁部门专门委员会，对口监督内阁各部的工作。该专门委员会一般由11名成员组成，执政党和在野党议员均有，委员会主席由委员无记名投票选出（2010年之前由议会党鞭指定），连任不能超过两届。他们可以自行选择某一问题进行调查并发布报告、提出建议，政府部门有义务进行回应。政府部门专门委员会自2008年起还负责立法后评估，也是监督政府的一种方式。它要求2005年及之后通过的法律获得御准后3年至5年内要进行立法后评估，不是针对所有的法律，而是有选择、有重点的评估，首先由负责法律实施的政府部门向相对应的议会专门委员会提交实施情况备忘录，该专门委员会审查后再决定是否实施进一步的立法后评估。此外，为监督预算的执行情况，下议院设立了公共账户专门委员会和国家审计办公室；为了对政府行为拖延、作风粗暴等不良行政进行监督，还设立了议会行政监察专员。
（四）对议会的改革
由于下议院选举获胜的政党组成内阁，并依靠在议会中的多数牢牢控制议会，政府的政策和法案几乎没有通不过的，这种议会和政府几乎合一的体制，曾被英国宪法学者白芝浩称为是英国宪政成功的秘密，但是这一体制也因缺乏对政府的真正监督和制衡，不利于对政府的民主监督和依法问责，被后人称为“选举独裁”。为了强化议会对政府的监督，近10多年来，英国政府提出了很多议会改革方案，其中重要的成功举措有：1999年《上议院法》废除了世袭贵族，使终身贵族成为上议院的主体，增强了立法审议能力，提高了上议院的作用和地位；2010年《议会任期固定法》对议会任期作了规定，大选日期固定于议会届满当年五月份的第一个周四，避免首相选择有利于本党的时机解散议会、举行大选。此外，还有很多细微的改革，如专门委员会主席改由选举产生、提升后座议员的地位等，目的是增强对政府立法的监督，加大政府立法的通过难度。但是，也有更多的改革方案失败了，如改革下议院议员选举制度，从目前的简单多数制转换为比例代表制；改变选区边界，将议员数量由650人缩减为600人；改革上议院贵族的产生办法，全部改为选举产生或者部分选举、部分任命等。
二、关于英国政府及其改革
英国政府由国王、首相、内阁大臣和非内阁大臣、文官组成，其他政府机构还包括：权力下放地区的政府及地方政府、公共机构、警察、军队和税务局。英国实行政务官（选举产生）和事务官（常任文官）分离制度。内阁，即中央政府代表国王行使国王特权，制定政策，启动立法；文官为内阁大臣提供政策建议，并负责执行法律。
（一）内阁
内阁，即中央政府。内阁由占下议院议会席位最多的政党作为执政党单独或者与其他政党联合组成，其党首担任首相，首相从下议院议员中任命内阁大臣。现任内阁是2010年大选后由保守党和自民党联合执政，保守党党首卡梅伦担任首相。2011年10月，英国内阁办公室发布了《内阁手册——关于政府运作的法律、惯例和规章指南》，分11章对有关政府组成、政府结构、行政与议会、大臣和文官、政府收支、官方信息等法律、惯例和规章作了汇编，是一部最新的宪法性文件。内阁通常由22人或23人组成（包括首相），内阁部门并不固定，几乎每届政府都会进行换届重组、机构改革，但是内政大臣、外交大臣、财政大臣和大法官大臣几乎是和平时期每届政府都必须保留的。此外，政府在下议院的首席党鞭现属于内阁成员，政府在上议院的首席党鞭和政府检察总长出席内阁会议，但不是内阁成员。重要决策通常由不同部门组成的若干个内阁委员会作出。内阁实行集体责任制，内阁大臣在内部讨论时均可以自由坦率地发表意见，但是决定作出后对外应当保持一致意见，并为内阁决定辩护。除非事先另有明确声明，内阁和内阁委员会的决定约束所有内阁大臣，如果不同意，大臣可以辞职。同时，为了保证内阁大臣自由坦率地发表意见，内阁大臣在讨论时的意见不对外公开。根据2010年5月《大臣守则》的规定，内阁大臣“应当按照宪法与个人行为的最高标准来履行其职责”，在公共生活中恪守无私、正直、客观、负责、公开、诚实和领导力七项原则；要对个人利益进行登记，确保其个人利益和公共职责之间不出现或者不可能出现利益冲突；同时还要支持公务员的政治中立。内阁大臣对所领导的政府部门的行为向议会负责，同时也要对个人行为负责，最主要的是诚实和廉洁，如果有撒谎或者金钱方面的不诚实行为，将会被要求辞职。内阁各部主要负责制定政策，并对政策制定接受议会监督。此外，为提高政策执行效果，英国受新公共管理运动的影响，将企业管理的理念和做法引入政府，内阁各部设立了大量的执行机构（Executive Agencies），其预算和人事任命由各部控制，其领导通过任命而不是选举产生，无须接受议会质询。此外，还有大量相对独立和专业的非部门公共机构（Non-departmental Public Bodies）事实上行使着行政职能，但不是中央政府部门的组成部分，如民用航空局、国民健康服务局等。
（二）文官
文官，即公务员。中央政府各部门配备的行政、专业、技术和其他官员构成了文官体系，主要职责是执行政策，并向各部大臣提供政策建议。文官是常任的、不与政府共进退、政治上保持中立，不是政治任命而是根据工作业绩晋升、不直接对议会负责、薪水由国库列支、公务侵权责任由国家承担。根据《文官守则》的规定，文官应当恪守正直、诚实、客观、公正的行为准则，个人要向所在部门汇报可能与工作职责发生利益冲突的家庭或商业利益，审慎地接受游说者的招待等。对文官的管理一直属于王室特权范畴，没有成文法规定，直到2010年《宪政改革和治理法》，才首次将对公务员的管理纳入成文法规定。
（三）法律官
英国政府负责法律事务的官员是法务总长（Attorney General）和总法律顾问（Solicitor General），法务总长是政府律师界的首领，负责案件起诉、抗诉等，案件起诉不受政治干涉；还负责向首相和各部门提供法律建议，这种法律建议受法律职业特权保护，不对外公开。总法律顾问，也是副法务总长，领导财政部非诉律师部（Treasury Solicitor's Department），与2000多个政府律师共同工作，为180多个中央政府部门和公共机构提供法律服务、派人出庭应诉等。内阁大臣收到法院要求作证或者提供证据的命令之后，应当咨询财政部非诉律师部或者本部门法律顾问。
（四）内阁的改革
近年来的政府改革除了将文官由原来按照内部事务管理纳入成文法律规定并依法管理、将上述已有的内阁工作惯例汇编成册之外，最重要的就是2000年《信息自由法》的制定。该法由布莱尔政府2000年制定，并于2005年将全部条款付诸实施，它对于增强政府透明度、提高对公共机构的问责意义重大，但是实施中也出现了不少问题。英国各界对于该法的态度存在两派意见：一些民众和学者认为政府公开得远远不够，法律有太多的漏洞和豁免公开事项，是“披着狼皮的羊”；政府官员则认为该法走得太远，甚至被少数人不当滥用，没有实现民主监督目的。布莱尔2010年在其自传中写到，《信息自由法》是他执政时期的一个巨大错误，因为该法主要被媒体记者用作编造故事、打击政府的武器，而不是普通公民用来实现民主问责的机制。
三、关于英国司法及其改革
（一）英国司法系统的组成
英国法院分为最高法院、上诉法院、高等法院、皇家刑事法院、治安法院和郡法院。最高法院是民事和刑事案件的最高上诉法院（苏格兰刑事案件除外），上诉法院分为刑事和民事两个审判庭，刑事庭的庭长是英格兰和威尔士首席法官，也是司法界的首领。高等法院分为王座庭、财政庭和家事庭三个审判庭。刑事案件一审由治安法院和皇家刑事法院负责，实行陪审制。民事案件的一审由郡法院和高等法院负责，不实行陪审制。司法审查案件的一审统一由高等法院审理。除法院之外，英国还存在大量的裁判所，2007年《法院、裁判所和强制执行法》生效后，大量的裁判所被整合为初审裁判所和高等裁判所两级，其中每级裁判所分设若干专门裁判庭，负责审理绝大多数行政案件。此外，劳动案件由就业裁判所（一审）和就业上诉裁判所（二审）审理。若对高等法院、高等裁判所和就业上诉裁判所的判决不服，可以向上诉法院上诉，最终可以上诉至最高法院。除此之外，由于英国的欧盟成员国资格，当事人就欧盟事务可以向设在卢森堡的欧盟法院上诉，就人权案件可以向设在斯特拉斯堡的欧洲人权法院上诉。值得注意的是，英国法院的审判职能和辅助职能分开，法官唯一的职责是裁判案件，其他辅助职能由法院和裁判所服务局（接受司法部领导，其工作人员是政府公务员）承担。
（二）司法改革一：司法独立
司法改革是英国近期宪政改革的重点，增强司法的独立性则是改革方向。英国虽然承认司法独立原则，如法官在职务任免和审判权行使上有保障，高等法院的法官非经议会两院报请国王批准，不得被免职，也不能因善意履行司法职权而被追诉，即使其行为错误或者越权。但是，英国长期以来并没有实行立法、行政和司法的三权分立制度，相反，司法权与立法权、行政权之间有相互交织现象。比如，作为司法界首领的司法大臣身兼三职，既是内阁大臣，又是上议院议长，还是首席法官，负责任命法官和御用大律师，管理司法、宪政改革和人权保护。作为最高司法上诉机构的上议院司法专门委员会，其法律贵族既是法官，又同时行使立法职能。2005年《宪法改革法》对此作了较大改革。一是削弱司法大臣的权力，成立法官任命委员会，增强了法官任命的独立性。司法大臣不再担任首席法官，不再要求是上议院议员，也不必是有资格的律师，无权直接任命法官。英格兰和威尔士的首席法官由上诉法院刑事庭庭长担任，负责法官的福利、培训、分配以及在议会和各部面前代表法官等。司法大臣有义务保障司法独立并为法官履行职责提供必要的支持，但是不能以任何方式接近法官并寻求影响特定司法判决。最高法院法官的空缺，由特别选拔委员会遴选，司法大臣只是负责向首相通知该委员会选出的人员；其他高级法院法官（上诉法院、高等法院、皇家刑事法院、就业上诉裁判所、高等裁判所）的任命由非政治性的、独立的司法任命委员会负责，司法任命委员会根据法官空缺等额提名候选法官，司法大臣只能同意或者拒绝，如果拒绝必须说明理由，司法大臣通常不会拒绝，因此，司法大臣的法官任命变成形式上的，法官任命摆脱了政治影响。即使对于外行治安法官的任命，也由司法大臣根据101个地方顾问委员会的建议进行任命。二是设立了独立于议会的最高法院，2009年10月正式成立，不再行使立法职能，现有12名大法官。
（三）司法改革二：司法扩权
英国最高法院不像美国最高法院那样具有违宪审查权，也无权撤销议会立法。但是，1998年《人权法》的制定，赋予了法官对于议会立法是否与《人权法》相一致的审查权。1998年《人权法》要求：内阁大臣在向议会提交法案时要确认该法律符合《人权法》的要求；法院在解释议会法律时要尽可能作与《人权法》相一致的解释；如果无法作出与《人权法》相一致的解释，应当宣告议会法律违反《人权法》的规定，但是不能撤销议会立法（权力下放地区的议会立法除外），而应由政府决定是否给予救济，如修改法律。《人权法》将《欧洲人权公约》的规定赋予国内法效力，规定英国法院在实施公约及《人权法》规定人权的过程中，应当遵从欧洲法院的判决和惯例。它赋予个人一系列权利来对抗国家，英国学者将其视为英国新宪法的基石，这一法律的实质是对法官在保护公民权利方面职责的极大扩张。由于英国法官垄断对法律的解释权，具有对法律问题的最终判断权，法官可以通过对《人权法》的解释，使其司法审查权建立在几乎没有边界的管辖权的基础上。实践中，英国法官根据《人权法》的规定，作出了多起宣告议会立法违反《人权法》的判决，限制了议会主权原则的效力，也导致了民选产生的内阁政府和司法界之间的紧张关系。未来两者之间的关系究竟如何发展，目前仍处在博弈、发展之中。
四、关于英国的中央和地方关系
（一）地方政府的组成
英国传统上是个中央集权的单一制国家，虽然地域上分为英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四个地区（英国内部称为四个国家），英格兰和威尔士的法律制度相对一致，苏格兰和北爱尔兰的法律制度则具有较大的独立性，不过，这四个地区及其下级地方政府的权力均来自于中央的授权。这四个地区之下的地方政府分为两级制或者单一制，由定界委员会具体决定，地方政府包括五种形式：郡政府、区政府、大城市政府、单一制政府和直辖区政府。目前，英格兰和威尔士共有410个地方政府（其中威尔士有22个单一制政府），19000名选举产生的地方议员，雇用200多万员工，提供700多种公共服务；苏格有32个单一制政府，北爱尔兰有26个区政府和9个地区委员会（4个负责医疗和社会照顾服务，5个负责教育和图书馆）。地方政府主要负责提供公共服务，如交通、教育、图书馆、垃圾处理、消防、警察、住房分配、城镇规划等。许多公共服务都通过合同外包的方式，由私营部门承担。1999年之前法律规定公共服务必须通过公开竞争招标方式确定服务承担者，通常由出价最低者承包，1999年《地方政府法》将选择地方公共服务的标准改为“最优价值”标准，不再片面追求价格最低，而是兼顾服务质量和服务价格的平衡。地方政府50%的收入来自中央政府拨款，其他收入来自市政税（主要是针对房屋征收的物业税）和收费（如停车费），地方不能征收所得税，但是可以在财政部的严格监控下实行借款。地方支出除了经常性的政府运行支出外，主要用于教育支出。此外，为了确保中央政府政策在地方的执行和向中央准确反映地方的诉求，1994年在中央设立了9个地区政府办公室，并成立了9个地区发展局。2007年，为了进一步协调地区经济发展和振兴，提高比较竞争力，减少地区之间和地区内部发展不平衡，首相任命了9个地区部长，作为地区代言人，在中央制定政策时代表地区利益，并向议会负责。
（二）地方改革一：权力下放
布莱尔政府通过1998年《苏格兰法》、1998年《威尔士政府法》（2006年修改）、1998年《北爱尔兰法》，实行了大规模的权力下放，将权力从中央政府各部和议会向地方民选机构转移，苏格兰、威尔士和北爱尔兰的议会和政府由直选产生，并有一定的立法权，实现了一定程度上的地方自治。这使英国从单一制国家向准联邦制国家转变。布莱尔政府在制定权力下放的法律之前，充分吸取了之前工党政府的教训，先在这三个地区举行全民公投是否同意权力下放。中央政府保留的权力包括：宪法、国际关系和国防、国内安全、国籍和移民、宏观经济和财政政策、广播、税收制度、社会福利；地方享有的权力包括：卫生和社会照顾、教育和培训、地方政府、住房、交通、农业、林业和渔业、环境和规划、旅游、体育和遗产、经济发展等。当然，四个地区下放的权力并不完全相同，如苏格兰和北爱尔兰也有独立的警察和司法权，而威尔士则没有。对于涉及权力下放地区的中央政府政策，英国议会按照惯例向权力下放地区咨询并征得同意，这也是对议会主权的一种限制。此外，对苏格兰、威尔士和北爱尔兰实行权力下放后，英格兰要求更大独立权的声音也一直存在，最典型的问题就是“英格兰议员不能投票决定苏格兰的事务，但是苏格兰议员却可以投票决定英格兰的事务”，这一制度安排对英格兰似乎不公平，这就是英国宪法实施中著名的“西卢锡安问题”。最新的进展是，2014年9月18日举行苏格兰独立公投，虽然最后投票结果是苏格兰仍保留在英国内，但是根据执政党和反对党给予了苏格兰更大权力的承诺，今后苏格兰政府将在税收等方面获得更大的权力。
（三）地方改革二：市长直选
实行权力下放的另一个举措就是在英格兰尝试实行地方政府首长直选。1999年《大伦敦当局法》决定对伦敦市长实行直选，2000年诞生了首位直选产生的伦敦市长，任期四年。伦敦市长作为大伦敦当局的执行官，接受由25名议员组成的大伦敦市议会的监督，也可以向其咨询政策。与纽约或者巴黎市长不同，伦敦市长的权力较小，没有独立的财权，75%至80%的收入来自中央政府拨款，其他15%来自于各区政府的提成和收费；伦敦市长只能支配大伦敦地区10%左右的支出。其主要职责和权力是：大伦敦地区的经济发展和交通，有权拟订大伦敦当局的规划，并拒绝批准区政府的规划（区政府对此可以向中央政府上诉）；与伦敦警察局、伦敦消防和紧急状态规划局密切合作，与有关部门合作提高伦敦的环境和空气质量，处理垃圾和噪音问题。中央政府负责国民健康服务、初等和高等教育、住房和社会福利，各区政府负责学校和地方规划的实施。此外，英国也曾尝试在英格兰其他地区实行市长直选，但是经过地区性的全民公投之后，多数地方居民表示反对，政府也就放弃了该计划。
五、对英国宪法行政法改革的几点启示
英国自1997年以来的这一轮宪政改革贯彻的思想是民主、民权和善治。通过改革，议会和政府的权力在缩小，法院和地方政府的权力在扩大，公民的权利在扩大，虽然议会主权仍是基本的宪法原则，但是这一原则受到越来越多地限制。改革形式上的体现是成文法化趋势明显，宪法惯例都尽量汇编成文，内容更加清楚，避免歧义，英国学界也在探讨制定一部成文宪法的可能性。应该说，英国作为成熟的资本主义国家，其宪政制度仍根据国内外环境的变化，处于不断修正和完善中，历史并未因此终结。英国的改革历程对我们有以下几点启示：
（一）关于民主
民主就是人民当家做主，是人民参与国家事务管理的一种方式。人们一提起西方民主，就认为是多党制和普选制。其实，这些都是民主的实现形式。每个国家选择什么样的治理模式，是由这个国家的历史、政治、经济和文化决定的，民主是有条件的。在条件不具备时，盲目照搬西式民主，只能导致国家政局的动荡不安、人民的流离失所，如非洲的埃及、亚洲的泰国、欧洲的乌克兰等就是典型例证。即使在英国，上议院贵族也不是由选举产生的，而是社会精英人士的集合（类似于我国的政协）。民主的实现形式有多种：全民公投、代议民主、参与民主、协商民主等，关键看是否能够反映和集中民意。两党竞争、选票民主并非民主的最佳形式，即使实行政党选举，各个国家的选举模式也不尽相同。我国的协商民主模式、民主集中制的决策机制、立法听取意见以及行政程序中的听证制度等，确保了公民充分反映意见，政府听取公民意见，就是民主在内容和结果上的实现。当然，我们也应当更加重视民主的程序价值和吸纳社会不满的功能，在立法、决策和执法过程中，注意广泛听取社会各界的意见，加强官民互动，提高决策质量，提高政府的社会公信力。
（二）关于分权
英国是中央集权的单一制国家，实行内阁责任制和议会至上体制，选举获胜的政党组成内阁，内阁成员本身就是下议院议员，执政党通过掌控议会来实现政党意志和选民意愿，法官可以立法但是无权撤销议会通过的法律，中央政府不断地向地方下放权力。英国的分权模式不同于美国，议会作为最高权力机关，与政府基本上是融合的，但是人民对政府的问责机制并没有因此而减少。英国实行权力下放，而不是联邦制，这虽然也导致了苏格兰闹独立等问题，但是其处理中央和地方关系上的法治化思路，仍值得我们借鉴。此外，英国很多监督和问责政府的机制，剔除其中的意识形态因素，也对我国很有借鉴意义，如信息公开、司法审查等。
（三）关于司法独立
英国司法独立的内涵是不断变化的，君主制时期要求国王不能随意免除法官职务、不能代替或者干预法官办案。现代则要求法官任命要由独立的司法任免委员会负责，摆脱政治的影响；法官独立审判，不受任何外界干涉；法院的设立独立于政府和议会；等等。但是，即使在有悠久法治传统的英国（1215年大宪章首次确立了国王也要服从法律的现代法治原则），其司法独立是也有条件的，逐步实现的。100多年前的边沁曾经激烈反对司法独立，认为司法独立会导致司法专横、武断。现代英国司法独立仍是有一定条件的，如高级法官都是从资深出庭律师或者下级法官中选任，是法律职业的顶尖人才，人数很少，自律严格，司法腐败绝少发生，司法具有极高的公信力，司法独立与司法责任相匹配，避免了司法独立可能导致的司法专横。虽然司法独立已经写入2005年《宪法改革法》，但是法官并不具有违宪审查权，无权撤销议会立法，议会主权原则仍是最基本的宪法原则。我国的法官培养模式、选拔机制、司法责任、法官职责和法治环境等均与国外不同，与英美法系差异更大。因此，我们在审视司法独立、违宪审查等国外概念和制度的时候，要知其然更要知其所以然，必须了解其历史发展、实现条件和生存土壤，而不能人云亦云，盲目照搬。
（四）关于法律的统一实施
在英国，议会负责制定法律，法律制定出来之后，由法官负责适用和解释，法律问题的最终解释权在法院。而且在英国从理论上讲，所有的案件都有可能上诉到最高法院。英国实行判例法，上级法院的判决理由对下级法院具有约束力，因此，英国通过司法上诉制度实现法治的统一。英国几乎不存在立法解释的观念，其法律解释体制和权力配置与大陆法系国家有很大不同，与我国更是差别巨大。我国首要的是立法解释，由全国人大常委会解释宪法和法律，国务院解释行政法规；司法解释权主要由最高人民法院和最高人民检察院行使，普通法院只是适用法律，无权挑战法律、法规的合法性。而且我国法律上诉制度也不同于英国，案件实行两审终审，不实行判例法，很少有案件上诉到最高法院。因此，通过司法判例发展和解释法律的机制也与之不同。对于的法律统一实施问题，我国通过法规规章备案审查等制度来解决，而不是将其完全交给司法机关。因此，我国在借鉴国外法律制度，实行大的社会变革时，如果涉及权力配置格局的改变，必须立足于我国的国情，充分考虑我国的法律传统、社会公众的意愿，对英美法系普遍流行的制度要知其然更要知其所以然，要在我国宪法法律框架内进行比较借鉴，而不能超出这一约束，这样才能真正做到从中国实际出发解决中国实际问题。
[1] 法学博士，英国伦敦大学学院法律系2013—2014年志奋领项目访问学者。本文为作者访问习得之作。