英国政府信息公开法律制度
史学成[1]
一、英国政府信息公开立法过程及最新发展
（一）立法过程及主要法律渊源
英国官方传统上有着深厚的保密文化，早在1889年就制定了首部《官方保密法》，规定所有公职人员未经授权向外泄露任何官方信息都构成犯罪，并且所有以违反该法的方式获得未经授权泄露信息的个人也构成犯罪。英国《信息自由法》的立法过程，就是与传统的政府保密文化作斗争的过程，这也是英国《信息自由法》的制定既晚于美国，也晚于其他英联邦国家，如澳大利亚、加拿大、新西兰的重要原因。自20世纪70年代起，英国国内各种力量开始了推动政府信息公开立法的努力，并在地方政府信息、个人医疗信息以及环境信息的公开等方面零散制定了一些法律规范。1994年梅杰领导的保守党政府发布了《获取政府信息工作守则》，要求所有中央政府部门公开政府信息，但是这一工作守则作为内部行政规范，并未赋予公民法律上的政府信息公开权，其实施效果并不理想。
1997年布莱尔领导的工党在大选获胜后为兑现关于制定《信息自由法》的竞选承诺，于1997年12月发布了《你的知情权》白皮书，对制定《信息自由法》的必要性、基本原则和主要内容作了阐述，并咨询公众意见。1999年5月，《信息自由法》草案公布，2000年11月获得御准成为正式法律。该法共有8章，其中有88条和8个附表，对信息公开的申请和答复程序，主动公开，免予公开的信息范围，国务秘书、司法大臣和信息专员的权力，法律实施，上诉权，历史记录以及对《数据保护法》的修改等作了较为细致的规定。但是该法不同内容的实施时间不一，给政府留出了4年多的实施准备期，涉及公民依申请公开信息的内容直到2005年1月1日才全部付诸实施。该法自实施以来，根据2010年《宪政改革和治理法》和2012年《保护自由法》的规定，对有关内容作了个别修改。同时，为了实施欧盟2003年关于环境信息公开的第4号指令，英国政府于2004年对1992年《环境信息条例》作了全面修改，并于2005年1月1日起实施。该条例对环境信息公开的程序、免予公开的例外信息、历史信息以及法规的实施等作了规定。需要指出的是，上述《信息自由法》和《环境信息条例》仅在英格兰、威尔士和北爱尔兰实施，而不适用于苏格兰。因为苏格兰议会根据1997年《权力下放法》的规定，自行制定了《信息自由法》（2002年）和《环境信息条例》（2004年）（以英国议会通过的《信息自由法》和《环境信息公开条例》为范本，但是公开要求更高、力度更大），并由苏格兰信息专员负责监督和推动实施。
2000年《信息自由法》和2004年《环境信息条例》构成了英国政府信息公开的主要法律规范。此外，还有与之相关的规范个人信息征集、使用和保护的1998年《数据保护法》和规范历史记录保存、管理和销毁的1958年《公共记录法》，这两部法律都根据2000年《信息自由法》的规定作了相应修改。除了议会立法之外，政府还根据议会的授权制定了一些授权立法，主要是2004年宪法事务部（2007年后改为司法部）国务秘书根据授权以命令的形式颁布的《信息自由和数据保护（收费及合理上限）条例》，对政府信息公开（包括个人数据公开）的收费事项作出专门规定。
除了上述法律、法规之外，司法部国务秘书和司法大臣还根据《信息自由法》第45条、第46条的授权规定，颁布了两个《政府工作守则》，分别就《信息自由法》实施的有关问题（向申请人提供帮助和建议义务、政府信息公开申请的转送、征求第三方意见、政府信息公开与保密义务、内部投诉程序等）和公共记录的保存、管理和销毁等事项进行了细化规定。这些《政府工作守则》虽然不具有法律地位，但是按照惯例也是各公共部门必须遵守的行为准则。此外，英国司法部和信息专员还经常就政府信息公开法律实施中的具体问题发布指导意见，对于政府部门和社会公众准确理解和适用政府信息公开法律制度很有帮助。
（二）政府信息公开制度的最新发展
2010年英国大选后，保守党和自民党组成的联合政府提出“小政府、大社会”的口号，制定“更加透明”的议程，要求政府提供的所有公共服务和所有公共资金的使用都要向社会公开，接受公众监督，对公众负责；同时提出“公众数据权”（Right to Data）的理念，即利用公共资金制作的数据应当由公众共享，要求这些数据以可以再利用的形式向社会主动公开。2010年5月、2011年7月，卡梅隆首相两次以公开信的方式，要求中央政府和地方政府承诺做到“透明消费”，对政府部门的公共资金支出信息和关系民生的国民健康服务、学校、刑事司法和交通领域的信息进行重点公开。同时，为了指导和监督各部门履行上述“数据透明”承诺，内阁办公室还专门成立了有外部专家参与的“公共部门透明委员会”，并与司法部合作推动“公众数据权”计划的实施。目前，数据公开已经成为英国政府部门的常态工作，包括上述信息在内的政府数据都会在专门的政府数据网站上公布。同时，为了推进地方政府信息公开工作，社区和地方政府部国务秘书于2014年5月发布了《地方政府透明守则2014》，规定了地方政府必须主动公开的信息和推荐公开的信息，其中强制公开的信息中分为按季度公开的信息，包括：500英镑以上支出的细节、政府采购卡的交易情况和5000英镑以上的政府招标信息；以及按年度公开的信息，包括：地方政府的土地，向志愿组织、社区和社会企业的拨款，组织机构，停车费收入，高级官员工资，政府控制的停车场等。推荐公开的信息种类除增加了反欺诈信息（如福利房欺诈）外，与强制公开的信息种类基本相同，但是在公开的内容和频度要求上更加严格、具体。
二、英国政府信息公开法律制度的调整范围
英国《信息自由法》赋予了任何人对公共部门持有信息的知情权，具体包括两项权利：一是任何人都有权要求公共部门告知是否持有某信息；二是如果公共部门持有该信息，有权要求提供该信息。相应的，公共部门负有两项义务：一是确认或者否认是否持有某信息；二是如果持有该信息，依法决定是否公开该信息。英国《信息自由法》对信息主体、信息的定义以及适用范围等作了规定。
（一）主体范围：公共部门和申请人
在适用的公共部门方面，英国《信息自由法》规定该法适用于英格兰、威尔士和北爱尔兰所有的公共部门，也包括英国政府设立在苏格兰运行的公共部门。除了法院、裁判所、情报机关、安全机关和王室及其家庭之外，其他所有公共部门都要遵守该法，总共有约10万个公共部门。《信息自由法》的附表1对所适用的公共部门范围进行了明示列举，并授权国务秘书可以命令的形式决定增加或者删除附表1所列的公共部门名单。同时，对于虽然无法列入附表1，但是行使公共职能性质的私营机构以及按照合同代表公共部门提供公共服务的私营机构等，国务秘书还可以命令的形式将特定组织或者个人纳入该法调整范围。公共部门的范围很广，包括：中央政府部门、议会两院、威尔士国民大会、北爱尔兰国民大会、地方政府、警察、武装力量、准政府组织、监管机关、顾问机关、全国卫生服务机关、政府拨款的学校（大学、学院和学校）、国有企业、英国广播公司和电视4频道（但是与新闻、艺术和文学职能相关的信息除外）。因此，英国信息公开的主体范围不仅仅限于政府系统，也包括立法机关和军队等。
在申请人方面，英国《信息自由法》规定任何组织和个人都可以申请公开信息，不要求必须是英国公民，也可以是外国人。同时，该法还要求不能考虑申请人的动机和目的，也不能审查申请人的申请用途，只能审查申请是否符合法律规定，除非在认定为滋扰性或者重复性申请时例外。
（二）客体范围：信息的定义
《信息自由法》规定的公开对象是“信息”，而不是“记录”（record）或者“文件”（document）。公众所享有的是对“信息”的知情权。所谓信息，是公共部门持有的以任何形式记录的资料，包括纸质记录、电子邮件、储存在电脑中的信息、音频、视频、磁带、微缩胶片、地图、照片、手写的便条或者其他任何形式的记录。实践中，公共部门经常需要根据申请人的申请，对包含有关信息的文件和记录进行整理、摘录或者汇编，有时甚至需要恢复被删除的电子数据信息，以满足申请人对特定信息的要求。当然，公共部门也可以直接提供“文件”，即使该文件包含的内容多于申请人要求的信息，也不认为是违法。如果有关文件或者记录中包含不应公开的信息，则根据信息可分割性原则，要对可以公开的信息进行摘录后公开。
此外，私人机构代为保管的公共部门信息，仍属于政府信息范畴，如商业公司代为保管的公共部门陈旧档案等。公共部门从第三方获取的信息，如果由公共部门持有即属于政府信息，如地方政府与居民的通信信息。电脑储存的信息如果已被删除，有时要考虑恢复信息的可能性。需要注意的是，所有上述信息，都必须是申请人提出申请时公共部门“持有”的信息。
实践中，以下情形一般认定为不属于政府信息：一是行政官员知情但是没有记录的信息；二是行政机关替他人保管的信息，如地方政府替其他机构保管的信息，警察局代为保管的没收财物；三是信息虽然由公共部门持有，但是与该部门的公共职能无关，如部长的私人日记或者与选区居民的通信信息。
（三）时间范围
《信息自由法》具有溯及既往的效力，对于该法生效前已经存在的政府信息，也要适用该法的规定进行公开。同时为了与1958年《公共记录法》相衔接，该法对“历史记录”作了专门规定。自制作之日起已经超过30年的政府信息（2010年《宪政改革和治理法》将其缩短为20年）属于“历史记录”，需要根据《公共记录法》的规定移交给国家档案局保管，这些历史记录除敏感信息之外，原则上都要向社会公开。
（四）关于环境信息的特殊规定
根据《环境信息条例》第2条的规定，环境信息的范围包括：（1）环境要素（如空气、大气、水、土壤、陆地、地形、自然遗址、生物多样性及其组成）的状态；（2）影响或者可能会影响环境要素状态的因素，如物质、能源、噪音、放射物、废物以及其他环境排放物质；（3）与环境要素状态或者影响环境状态因素有关的政策、法律、规划、项目、环境协议、与环境保护有关的措施或者活动；（4）与环境法律执行有关的报告；（5）与环境措施或者活动相关的成本效益分析或者经济分析和判断；（6）与人类健康和安全状态有关的信息，如食物链的污染情况、人类生活条件、文化遗址和建筑结构等。环境信息的公开，要按照《环境信息条例》而非《信息自由法》的规定进行。与《信息自由法》相比，《环境信息条例》规定的公共部门含义更为宽泛，如法院和裁判所的信息公开（审判职能除外）也要受其调整和规范。
三、英国的政府信息公开程序
英国存在两种公开政府信息程序：一是公共部门主动公开政府信息；二是公共部门根据申请人的申请公开相关政府信息。
（一）主动公开
主动公开是指公共部门定期主动向社会发布信息。《信息自由法》要求各公共部门都要制定本部门的主动公开目录，并报经信息专员批准后实施。公开目录应当不定期更新。信息专员也可以发布公开目录范本，供各公共部门参考。公开目录的内容一般包括：（1）定期公布的信息种类；（2）提供信息的方式；（3）提供信息是否收费以及怎样收费。2009年，信息专员公布了主动公开目录范本，几乎所有公共部门都采纳了该范本，统一了各部门发布信息的水平。根据该目录范本，以下7类信息公共部门应当主动公开：（1）我们是谁，做了什么；（2）我们花了哪些钱，怎么花的；（3）我们做什么，优先考虑什么；（4）我们怎样作决定；（5）我们的政策和程序；（6）其他种类；（7）申请公开信息、提供反馈及其他。2010年起，新一届联合政府加大了主动公开的内容，对于涉及公共资金支出和与群众生活密切的民生信息，如公共部门的财政信息、政府合同和招标文件，中央政府超过25000英镑的支出项目和地方政府超过500英镑的支出项目，超过150000英镑年薪的高级公务员的姓名、职务、级别等信息，具体到每个街区的犯罪率等，都要在网上主动公开。英国各公共部门普遍重视主动公开信息，把它当作促进政府信息公开的有力手段，这一方面是贯彻透明政府和责任政府的要求，另一方面可以减少依申请公开的数量，降低执法成本。近年来，随着信息技术尤其是互联网搜索引擎技术的发展，对传统的以信息公开目录促进主动公开的方式提出了新的挑战。为了进一步提高公开目录的实施效果，2011年9月，信息专员根据新一届联合政府的“更大数据透明”计划，拟修改信息公开目录范本，并征求公众意见。
（二）依申请公开
1.申请。任何人均可以向公共部门申请公开特定的信息，具体要求是：（1）申请应当以书面方式提出，电子邮件或者传真形式被视为书面方式，但是打电话不可以。如果申请人不会书写，行政机关负有提供帮助和建议的义务，如可以告知申请人委托他人代为申请；在特殊例外情况下，行政机关可以记录申请人的口头申请并交由其确认。对于环境信息公开，申请人可以电话方式提出。（2）申请人的姓名和通信地址。申请人应当尽量使用本人的真实姓名，否则，其申请可能被拒绝。（3）对所要求公开信息的描述应当尽量具体。（4）提供信息的方式。但是，申请人并没有法定义务在申请书中明确申请是依照《信息自由法》提出的，也不必将申请提交给公共部门的政府信息处理机构。不过，如果申请人对这些内容予以明确，将有助于申请的及时处理。
2.答复期限。公共部门收到申请后，应当及时答复，最长不能超过20个工作日。涉及收费的申请，自发出收费通知至收到付款的时间，不计入答复期限。对于学校放假，军队无法与前线单位取得联系，公共部门需征求国外邮局、政府或者公司意见，国家档案局需对移交档案是否属于免予公开范围进行决定等4种特殊情形，可以在60个工作日内答复。对于涉及公共利益测试的申请，公共部门应当提前告知申请人，并在“合理期限”内作出答复，法律没有规定具体时间。根据信息专员发布的指导意见，完成公共利益测试的时间，一般不超过20个工作日；特别复杂的情形，可以再延长20个工作日。
3.答复程序。公共部门收到申请后，按照以下程序处理：（1）对申请进行登记并审查其有效性，要审查申请类型究竟是依照《信息自由法》《环境信息条例》还是《数据保护法》提出，是否需要征求第三人意见等。如果申请公开的信息描述不够具体，基于公共部门对申请人负有法定的提供建议和协助的义务，公共部门应当询问申请人，尽可能地搞清楚准确的申请内容，便于尽快查找。在这种情况下，公共部门只有在收到申请人反馈之后，才开始处理其申请。此外，如果公共部门发现申请属于滋扰性申请或者重复性申请，应当告知申请人。（2）对申请进行查找和检索，并对处理申请的费用进行初步估算。对于超过合理收费上限的申请，公共部门可以拒绝答复。如果经估算处理申请的费用达到收费上限，公共部门应当书面告知申请人并制作缴费通知书，载明缴费数额和日期，申请人应当在3个月内缴清费用。公共部门只有在收到缴纳的费用之后，才作进一步处理。（3）公共部门经检索、查找后，如果发现对是否持有相关信息作出确认或者否认，会导致免予公开的信息被迫公开的，免除其确认或者否认义务。公共部门应当就此作出书面决定，告知申请人决定的法律依据和具体理由，同时告知申请人对此不服，可以先向本部门申请内部审查；仍不满意时，可以向信息专员上诉，并告知信息专员的联系方式。（4）如果公共部门确定不持有申请信息，但是能够确定信息持有部门的，应当建议申请人向有关部门提出申请，并告知相关部门的联系方式；公共部门也可以在征得持有信息的公共部门同意后，将申请直接转送其处理。（5）如果公共部门确定持有相关信息，要审查是否属于免予公开的信息范围，如果不属于免予公开的信息范围，公共部门应当公开该信息。公开方式可以采取提供复制件或者副本、让申请人查阅、提供信息摘要或者摘录信息等方式进行答复。公共部门应当尽量以申请人要求的方式提供信息。（6）如果公开的信息属于免予公开的信息范围，公共部门要进一步审查是绝对免予公开范围还是有条件免予公开范围，如果属于绝对免予公开范围，则告知申请人不能公开该信息；如果属于有条件免予公开范围，则应当告知申请人需要进行公共利益测试，如果公开的公共利益大于不公开的公共利益，则公开该信息，否则不予公开。公共部门需要作出拒绝公开通知，说明决定的法律依据和具体理由，并告知申请人对此不服，可以先向本部门申请内部审查；仍不满意的，可以向信息专员上诉，并告知信息专员的联系方式。（7）如果申请公开的信息属于已经移交给国家档案局的历史记录，国家档案局收到信息公开申请后，应当向责任部门（通常是移交部门）发送一份申请书副本，责任部门应当在法定期限内通知国家档案局对该申请的处理意见，责任部门如果认为不应当公开的，还要征求司法大臣的意见。
（三）政府信息公开收费制度
英国政府信息公开收费包括两种情形：一种是对于简单申请，即仅仅收取复制、打印、邮寄费用，不计算人力成本，所收费用不能超过处理申请的实际成本。另一种是对于复杂申请，即除了复制、打印和邮寄费用之外，还要计算人力成本，包括公共部门确定是否持有信息，查找、摘录或者提取相关信息花费的工作时间（但是不包括确定信息应否公开以及征求第三人意见的时间）。如果处理申请的费用超过收费上限，公共部门可以拒绝答复该申请。该收费上限，对于中央政府部门、议会两院、威尔士国民议会、北爱尔兰国民议会以及国家武装力量为600英镑；其他公共部门为450英镑。同时，为了防止申请人规避收费行为，法规还规定同一个申请人或者被认定为与申请人一致行动的人在60个工作日内提出两个以上相同或者相似的信息公开申请，将合并计算费用。从实践来看，英国对于大多数信息公开申请是不收费的，对于超过收费上限的信息公开申请，基于公共部门向申请人提供建议和协助的法定义务，公共部门一般要向申请人提出缩小申请公开的信息范围等建议，而不能简单地拒绝申请。根据2012年下议院司法专门委员会的审议情况，公共部门普遍认为政府信息公开收费太低，不利于遏制滥用信息公开权的现象，尤其是认为公共资源被用于媒体编造新闻故事或者企业以商业目的使用，甚至导致公共部门经常需要花费45%的资源和精力来处理5%的复杂申请，违反了信息公开立法的本意，也对纳税人不公平。不少部门建议对现行收费制度进行改革，提高收费标准，解决滥用信息公开权的问题。
（四）滋扰性申请和重复性申请的处理
《信息自由法》第14条规定，如果某信息公开申请属于滋扰性申请或者重复性申请，公共部门无须确认或者否认是否持有该信息，也不必向申请人提供该信息。但是公共部门仍要出具拒绝申请通知书，载明决定的法律依据和事实理由，并告知申请人有向本部门申请内部审查或者向信息专员上诉的权利以及信息专员的联系方式。
1.滋扰性申请。根据信息专员发布的指导意见，认定滋扰性申请的标准有5条：（1）以一个理性人的正常判断，该申请是否烦扰公共机关。对此，要结合申请的背景和历史来判断。根据信息专员或者裁判所的裁决，如果申请人与公共部门产生的争议已经法定程序解决，申请人仍以信息公开方式反复纠缠，或者向公共部门施加压力或者企图激活程序再继续投诉，构成滋扰性申请。（2）该申请是否干扰公共机关的工作或者给其工作人员带来压力。可以从申请的数量和频率、是否使用敌意语言、是否针对某个特定的工作人员等方面考虑。（3）考虑处理申请的成本和对公共部门正常工作的干扰，该申请是否给公共部门带来明显的负担。（4）申请目的是否就是故意扰乱公共部门的正常工作。尤其是申请人明确表示目的就是干扰公共部门的工作或者之前的行为中明确表示将要给公共部门施加压力。（5）申请是否没有任何严肃的目的或者价值。比如，要求公开是否存在鬼魂的信息等。只要申请符合上述5条标准中的任何一条，都可以认定为属于滋扰性申请。实践中，公共部门普遍反映该规定过于模糊、内容具有不确定性而难以适用，尤其是申请人通常都会就此再提起内部审查或者向信息专员上诉，拒绝其申请反而比作出答复的成本更高。因此，虽然信息专员支持公共部门适用该规定，但是很多公共部门仍不愿意适用该规定。据统计，在所有被拒绝的信息公开申请中，适用该条规定的仅占3%。
2.重复性申请，是指申请人就已经处理过的申请再次提出相同或者实质上相似的申请。需要满足以下条件：（1）申请人就某一事项提出过申请，公共部门已经对该申请作了答复；（2）申请人再次提出的申请与之前的申请相同或者实质上类似；（3）两个申请之间没有合理的时间间隔。
四、英国免予公开的政府信息范围
英国《信息自由法》第21条至第44条列举规定了免予公开的政府信息范围，共有23种。其中又可以划分为两种类型，第一种是绝对免予公开信息，只要属于这些信息类型范畴，就绝对免予公开。第二种是有条件免予公开信息，具体又包括两种情形：一是以信息种类为基础确定的，只要属于这些信息种类，不需要证明公开会导致特定的损害；二是以损害为基础确定的，需要说明公开会造成什么样的具体损害。这两种情形都需要接受公共利益损害测试，只有经过利益衡量确定不公开的公共利益大于公开的公共利益时，公共部门才可以不公开该信息。
（一）绝对免予公开的政府信息
这类信息，无须接受公共利益测试，绝对免予公开，主要包括以下9类：
1.公众可以通过其他方式合理获得的信息。比如，已经出版的图书或者宣传册等在公共领域的信息，也包括根据其他法律可以获得的出生、婚姻或者死亡证明等，不管获取这些信息是否收费或者仅提供查阅。这些信息一般会在公开目录中列出。
2.由安全机关提供的或者与安全机关有关的信息。安全机关的范围比较广，包括安全局、秘密情报局、政府通信总部、依照2000年《调查权条例》第65条规定设立的裁判所、依照1995年《通信截取法》第7条设立的裁判所、依照1989年《安全局法》第5条设立的裁判所、依照1994年《情报局法》第9条设立的裁判所、安全审查上诉小组、安全委员会、国家刑事情报局、国家刑事情报局服务局、严重有组织犯罪局。对于该类信息，应当由适格的政府部长签发证明，作为该事实的确凿证据。实践中，该证明不是必须要求部长签发，但是如果部长签发了，若发生上诉，公共部门可以向信息专员表明该信息是免予公开的。目前，政府部长尚未签发过任何一份这类证明。申请人对该证明不服，可以向裁判所上诉。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。(https://www.daowen.com)
3.包含在法庭记录中的信息。例如，公共部门持有的向法庭提交的或者由法庭保管的信息；公共部门因特定案件的诉讼程序而制作的或者收到的信息；公共部门持有的法院或者法院行政职员因诉讼程序制作的信息。此外，该规定还延伸适用于公共部门因履行法定调查或者仲裁程序而获取或者记录的信息，既包括第三人提供的信息，也包括公共部门自己制作的信息。法庭指行使司法权的机关，包括法院、裁判所以及其他行使司法权的机关如验尸官，也包括实施调查或者仲裁的人员。实践中，这类信息是否公开，根据法院规则决定。
4.公开会侵犯议会特权的信息。如果公开这类信息，会或者可能会损害议会两院的特权。实践中，对这类信息，由下议院发言人或者上议院书记官签发证明，作为该事实的确凿证据。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，免除确认义务。
5.议会两院持有的公开会损害公共事务有效运行的信息。如果公开这类信息，将会或者可能会损害大臣集体责任制惯例的维护；损害北爱尔兰议会或者威尔士国民大会执行委员会的工作；妨碍自由坦率地提供建议或者交流看法以及其他损害公共事务有效运行的情形。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
6.个人信息。个人信息的范围既包括个人的人事、医疗、信用、教育记录等，也包括个人的工资、税务责任、银行账户、消费偏好等。具体包括两种情形：一是申请公开的是信息主体（申请人本人）的个人信息，属于绝对免予公开的信息范畴，因为个人信息的公开要根据《数据保护法》的规定提出申请。二是如果申请公开的不是本人而是第三人的个人信息，但是公开会与《数据保护法》的原则相抵触，或者根据《数据保护法》的规定，申请人无权获取该信息，则不能公开。实践中，英国公共部门经常会收到与公开本部门雇员信息有关的申请，如果申请公开的信息是该雇员的工作职责、职务或者在职权范围内作出的决定等事项，应当公开。但是，如果申请公开的是与该雇员有关的私人信息，如家庭住址、内部纪律处分等事项，则不属于公开范围。此外，关于公共部门雇员的工资、补助等事项，以前不属于信息公开范围，近年来随着政府透明度的提高，英国议员的支出补助、部长和政府部门高级公务员的姓名、工资、福利等信息以及政府公务消费的数额和项目（不包括饭店等具体细节）也纳入了主动公开范围，主要理由是这些人员对公共政策的制定或者公共支出负有责任，相应地就要接受公众监督。但是，低级公务员（政府发言人或者对外代表公共部门的官员除外）的工资、福利等个人信息，不属于政府信息公开范畴，主要理由是这些公务员根据其角色和职责，很少会对公共政策的制定或者公共开支负责，而且他们有正当理由期待公共部门不会公开这类个人隐私信息。
7.与王室特定成员的通信信息。主要是公共部门与国王或者王位第一、第二顺位继承人或者他们的代表人之间的通信信息。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
8.秘密提供的信息。如果公开该信息，违反公共部门的保密义务，公共部门会因此遭到起诉并且可能败诉的话，免予公开此类信息。保密义务可以根据合同产生，但是在特定情况下，普通法上的保密义务是否成立还应考虑公共利益的需要。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
9.其他法律禁止公开的信息。比如，法律明确禁止公开的信息，公开会违反英国欧共体义务的信息，以及公开会构成藐视法庭罪或者会遭到藐视法庭罪处罚的信息。如果公共部门确认或者否认是否持有该信息，会导致信息公开的后果，免除确认义务。2004年，英国政府以命令形式废止或者修改了8部法律中有关禁止公开的规定。此外，2005年宪法事务委员会公布了对有关妨碍公开的法律法规的清理和审查报告，确认有210条妨碍信息公开的规定，并分别提出了修改、废止或者保留的规定，但是政府未再就此进一步发布实施命令。目前，这些规定形式上仍有效，但是在实践中已经很少适用。
（二）有条件免予公开的政府信息
这类信息是否公开，建立在公共利益测试的基础上，如果不公开的公共利益大于公开的公共利益，则不予公开。主要包括：
1.定于将来要公开的信息。公共部门在收到申请时，就已经决定将在未来特定时间予以公开的信息，但是具体的公开时间不要求确定，只要在合理时间内即可。比如，与研究项目有关的信息，应当在研究项目完成后再公布，而在研究项目未完成前公开是不合适的。又如，统计信息通常会在特定日期进行公布，而不能提前公开。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
2.与保障国家安全有关的信息。这类信息需要由特定的“负责人”签发证明，作为该事实的确凿证据。实践中，只有内阁部长、检察总长、北爱尔兰检察总长或者苏格兰总辩护人才有资格签发这类证明。
3.国防信息。如果公开这类信息，将会或者可能会损害英国列岛或者英属殖民地武装部队，或者相关部队的能力、有效性或者安全。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
4.国际关系信息。如果公开这类信息，将会或者可能会损害英国与其他国家的关系，英国与其他国际组织或者国际法院的关系，英国的海外利益以及英国推动或者保护的海外利益。此外，英国从其他国家、任何国际组织或者国际法院秘密获取的信息，也属于该类免予公开的信息范围。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
5.英国国内关系信息。如果公开这类信息，将会或者可能会对英国政府造成损害，包括对联合王国政府、苏格兰政府、北爱尔兰议会执行委员会或者威尔士政府造成损害。如果公共部门确认或者否认持有该信息，导致信息公开的后果，则免除确认义务。
6.经济信息。如果公开这类信息，将会或者可能会损害联合王国或者联合王国任何组成部分的经济利益，或者会损害英国政府的财政利益，如预算利益。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
7.公共部门实施调查或者起诉的信息。公共部门为了确认是否构成违法或者犯罪而进行的调查或者可能带来刑事指控的调查信息，以及与刑事诉讼程序有关的信息。同时，还包括公共部门以进行上述调查或者起诉为目的而从秘密来源处获取的信息。具有刑事调查和起诉职权的部门不限于警察局和国家追诉局，还包括环境局、税务局等部门。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
8.法律执行信息。如果公开这类信息，将会或者可能会损害对犯罪的预防和侦查、对违法人员的逮捕和起诉、司法、税收责任或者与之性质相同收费的评估和征收、出入境控制、监狱或者其他拘留场所安全和良好秩序的维护。还包括公共部门为确定某人是否违法或者某不当行为的责任人，对某监管对象是否需要采取监管措施，对某专业人士或者需要取得许可人员的职业能力调查，事故调查，为慈善管理、确保健康、安全和福利等进行执法调查获取的信息。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
9.与审计职能相关的信息。对其他公共部门（不包括私营部门）负有审计或者监督职能的部门持有的信息，如果公开这类信息，将会或者可能会损害对公共部门会计账目的审计，或者对公共部门的经济性、效率性和有效性的审查。但是不包括公共部门自身内部审计相关的信息。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
10.与政府的政策制定等有关的信息。任何政府部门或者威尔士国民大会政府持有的信息，如果与政府政策的制定、部长之间的沟通、法律办公室出具的建议以及向法律办公室提出的咨询申请或者与部长私人办公室的运行有关，则属于免予公开的政府信息。其主要理由是保护高层制定政策的“安全空间”，使政策制定人员可以自由坦率地发表意见，以确保公共政策的制定质量。但是，一旦政府政策已经制定完成，那么作为政策制定的背景资料的统计信息，就不再属于免予公开的信息范围了；对于其中的事实信息，无论政策制定过程是否完成，根据公共利益的需要，都应当公开。部长间的沟通是指两个以上部长之间的相互沟通，包括内阁和内阁委员会的会议记录、部长之间的通信、电子邮件、电话记录等，但是不包括部长与部长之外的其他人的沟通。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
11.公开会损害公共事务有效运行的信息。如果公开这类信息（议会两院持有的信息除外），将会或者可能会损害部长集体责任制惯例的维护，或者北爱尔兰国民大会、威尔士国民大会政府内阁的工作；或者将会或者可能会妨碍自由坦率地提供建议或者交流对审议问题的看法；以及其他将会或者可能会损害公共事务有效运行的信息。如果公共部门确认或者否认是否持有该信息，会导致信息公开的后果，免除确认义务。该条规定的“损害部长集体责任制管理的维护”这一理由经常会与第35条中的“部长之间的沟通”信息相重合，多数公共部门会适用“部长之间的沟通”这一免予公开的理由。
12.与王室的通信以及荣誉相关的信息。与除国王、王室第一和第二顺位继承人之外的其他王室成员的通信，以及与国王授予的任何荣誉或者尊严相关的信息。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
13.健康和安全信息。如果公开这类信息，将会或者可能会对个人的身体或者精神健康造成危险，或者对个人安全带来危险。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。
14.环境信息。环境信息的公开，应当依照《环境信息条例》的规定申请，属于免予公开的范围。
15.个人信息。如果申请公开申请人之外的第三人的个人信息，并且公开将会违反《数据保护法》第10条关于“禁止公开将给信息主体造成伤害或者压力的信息”的规定，属于有条件的免予公开范围，需要接受公共利益测试。
16.法律职业特权信息。法律职业特权包括首要目的是与诉讼有关的通信或者沟通信息，以及委托人与法律顾问之间就提供法律建议而进行的通信或者沟通。此外，在苏格兰的法律诉讼程序中可以不公开的秘密通信，也属于该法律职业特权信息。
17.商业利益信息。具体包括两类信息：一是商业秘密，英国对于何谓商业秘密没有统一的界定，通常认为是受保密法保护的具有商业价值的信息；二是如果公开将会或者可能会损害任何人的商业利益的信息（包括持有该信息的公共部门的商业利益），这类信息也没有统一界定，通常是指个人或者部门有能力参与的商业活动，如货物或者服务的买卖，不管是否营利。是否构成商业利益信息，由公共部门进行审查后决定。如果公共部门确认或者否认持有该信息，会导致信息公开的后果，则免除确认义务。实践中，针对越来越多的政府服务外包情形，公共部门在签订政府合同时，一般都要订立政府信息公开条款，要求代表公共部门提供公共服务的私营企业要协助公共部门依法履行政府信息公开义务。
（三）关于历史记录和环境信息的特殊规定
1.关于历史记录。历史记录的免予公开范围要小于一般的信息范围，免予公开范围包括，英国国内关系、刑事调查和起诉、法庭记录、审计职能、政府政策的制定、有害于公共事务的有效运行、与王室的通信、法律职业特权和商业利益有关的八类信息。此外，与荣誉有关的信息，超过60年不再适用免予公开的规定；与法律执行有关的信息，超过100年不再适用免予公开的规定。由安全机关提供的或者与其工作有关的信息，不再是绝对免予公开的信息范围，而要接受公共利益测试。
2.环境信息公开的例外范围。根据2004年《环境信息条例》的规定，所有免予公开的例外环境信息都要接受公共利益测试，不存在绝对免予公开的环境信息。免予公开的环境信息包括：（1）申请明显不合理或者太普通。（2）申请的相关资料正在完成过程中，或者属于未完成的文件或者不完整的数据。（3）申请包括公开“内部沟通”信息。（4）申请将对国际关系、国防、国家安全或者公共安全带来不利影响。（5）如果公开，将会对司法、公正审判或者刑事、纪律调查带来不利影响。（6）如果公开，将会对知识产权保护带来不利影响。（7）如果公开，将会对法律规定的公共部门在诉讼程序中的秘密带来不利影响。（8）如果公开，将会对法律保护的合法经济利益即商业或者工业秘密带来不利影响。（9）如果公开，将会损害自愿提供信息的人员的利益，具体要件：一是公共部门没有权力强迫该人员提供信息；二是公共部门没有被授权公开该信息；三是提供信息的人员没有同意公开该信息。（10）如果公开，将会对环境保护带来不利影响。（11）个人信息：一是申请人之外的第三人信息，如果公开将会违反数据保护原则；二是根据《数据保护法》的规定，该信息不应对申请人公开；三是根据《数据保护法》第10条的规定，已经以公开可能会对相关人员带来实体或者没有保证的伤害和压力为由，发出禁止公开通知书。后两种情形，要接受公共利益测试。（12）个人信息，如果申请公开的个人信息是申请人本人的个人信息，应当根据《数据保护法》的规定申请，不适用《环境信息条例》。
（四）关于公共利益测试
对于免予公开的政府信息，需要接受公共利益测试，公共部门应当对公开的利益和不公开的利益进行权衡，然后决定是否公开相关信息。但是《信息自由法》或者《环境信息条例》对“公共利益”的含义均未作出规定，英国判例法中涉及“公共利益”界定的判例也不多。因此，需要具体问题具体分析，根据每个案件的不同情形进行判断。信息专员根据实践中的案例和国外政府信息公开法律的实施情况，提出了确定公共利益时的一些考虑因素。比如，有利于公开的公共利益包括：使公众了解以对重要问题进行辩论；有利于公众有效参与到与其相关的决策制定中；对决策程序提供充分的审查；保证公共部门负责任地使用公共资金；促使公共部门合理履职；确保公众不受公共部门欺骗；告知公众对健康、安全和环境的危险，以便于采取足够的预防措施；公正对待公众；曝光错误行为；消除没有事实根据的考虑。与此同时，下列情形属于不应当纳入判断公开的公共利益的考虑因素：公开会使政府官员陷入尴尬境地；涉及的官员职位高低；申请人会曲解相关信息的风险以及可能导致公众丧失对政府的信任等。
根据统计，中央政府部门2007—2010年间共在32600个申请中适用免予公开的规定，其中适用最多的是个人信息这一规定，达到41%，其他的分别是：调查和诉讼程序11%，秘密提供的信息8%，法律执行8%，政策制定7%，商业利益7%和法律禁止公开7%，议会特权、有害国内关系和审计职能相关的例外情形则适用的比较少。
四、英国政府信息公开救济制度
申请人不服公共部门就其信息公开申请作出的程序性或者实体性处理，如拒绝公开，无论理由是属于免予公开的信息范围、对信息的描述不够具体致使无法查找还是属于滋扰性或重复性申请、迟延答复、收取费用等，均可以依法申请救济。主要有三种途径：一是向原公共部门提起内部审查（internal review）；二是向信息专员上诉（appeal）；三是向裁判所上诉（appeal）。此外，对于没有上诉权的特殊情形，可以向高等法院提起司法审查（judicial review）。
（一）内部审查
申请人对公共部门的信息公开申请处理决定不服，或者认为公共部门未依法遵守主动公开目录的规定，可以向公共部门提起内部审查，这也是向信息专员申诉必经的前置程序。内部审查申请不收费。《信息自由法》对内部审查程序未作规定，而是授权国务秘书制定《工作守则》。根据宪法事务部国务秘书2004年发布的《工作守则》规定，内部审查申请应当以书面方式提出，一般由原决定官员的上级官员对案件的事实和法律问题进行全面、公正的再评估，如果认为不予公开决定违法，应当责令立即公开；如果认为决定程序错误，应当向申请人道歉并采取措施避免将来出现同样错误；如果认为不予公开决定或者其他决定合法，应当决定予以维持，同时告知申请人可以向信息专员上诉，并告知信息专员的联系方式。根据司法部和信息专员发布的指导意见，对于一般案件，公共部门应当在20个工作日内处理完毕；对于复杂案件，中央政府部门的处理时间不能超过6周，其他部门不能超过40个工作日。根据《环境信息条例》的规定，对于环境信息公开申请的内部审查申请，公共部门应当及时处理，最长不能超过40个工作日。公共部门的内部审查决定代表了该部门的最终立场。至于申请人收到该决定后应当在多长时间内向信息专员上诉，法律没有规定（苏格兰《信息自由法》规定申请人应当在40个工作日内提出上诉）。关于该制度的实施效果，多数申请人和公共部门都持积极肯定态度，认为内部审查制度给公共部门提供了一个自我纠错的机会，也减少了上诉成本。
（二）向信息专员上诉
申请人对公共部门作出的内部审查决定仍不服的，可以依法向信息专员上诉。信息专员对案件的事实和法律问题进行全面审查，其在审查过程中可以发出提供信息通知书，要求公共部门提供全部相关信息，对于拒绝提供信息的，信息专员可以向法院申请搜查令，有权进入公共部门场所进行搜查并调取相关信息。信息专员对于公共部门作出的拒绝公开申请，可以作出公开信息通知书，责令公共部门限期向申请人公开相关政府信息。如果公共部门不予公开决定合法的，信息专员应当决定予以维持。对于公共部门拒绝执行的，信息专员可以发出强制执行通知书，责令公共部门限期采取整改措施，强制执行通知书只有在极特殊的情况下才会发出，因为公共部门一般都会遵守信息专员的信息公开决定。信息专员作出的信息公开决定，应当载明处理申请需要的信息、提供信息的时间、决定的依据以及提起上诉的权利。信息专员就特定申请作出的信息公开决定具有类似于法庭命令的效力，如果公共部门不履行该决定，信息专员可以将有关情况告知高等法院，高等法院经调查后认定情况属实的，相关公共部门构成藐视法庭罪，将被处以罚款或者监禁。
（三）向裁判所上诉
申请人或者公共部门对信息专员就某一案件作出的信息公开决定不服，可以向初审裁判所中的信息权裁判所上诉，这一上诉具有中止执行信息专员决定的法律效力。信息权裁判所前身是根据1984年《数据保护法》设立的数据保护裁判所，后改为信息裁判所。2007年《法院、裁判所和强制执行法》对原来分散的裁判所体制进行改革，设立了统一的两级制裁判所：初审裁判所和高等裁判所，每一级裁判所都设立若干裁判庭，高等裁判所还被授予了与高等法院相同的司法审查权。2010年1月17日，信息裁判所并入新设立的初审裁判所（普通规制分庭），改称为信息权裁判分庭，专门负责政府信息公开和数据保护类上诉案件的处理。初审裁判所合议庭通常由1名裁判所法官和2名外部委员3人组成，有权对案件的事实和法律问题进行全面审查，除可以撤销原决定之外，还有权作出替代性裁决。初审裁判所的裁决不具有先例的效力，只具有“说服性”效力，初审裁判所不必遵循以前作出的裁决，裁决书中可以把多数意见和少数意见都公布出来。
若申请人或者公共部门对初审裁判所的裁决不服，可以在取得初审裁判所或者高等裁判所的上诉许可后，就法律问题向高等裁判所上诉。高等裁判所的裁决具有先例效力，对初审裁判所和所有公共部门都有约束力。当事人如果对高等裁判所的裁决不服，可以向上诉法院进行上诉。此外，对于没有上诉权的特殊情形，当事人还可以直接向高等法院申请司法审查，司法审查主要审查程序问题，如决定作出的方式是否合法或者是否按照正确的程序作出决定，而不能审查决定本身正确还是错误。此外，法院不能代替行政机关作出决定，这意味着即使原决定被撤销后，公共部门仍可以按照正确的程序作出与原决定内容相同的决定。
（四）关于对信息专员公开信息决定的否决
对于信息专员作出的要求公共部门公开政府信息的决定或者强制执行决定，具备一定资格的公共部门负责人有权予以否决。但是这一否决权的行使具有严格的限制：一是只有对要求公开的信息负有责任的内阁部长才有权出具否决证明（如果涉及前任政府的文件，有权否决的负责人只能是检察总长，并要征求前任部长及反对党的意见）；二是否决权的行使必须征求内阁各部长的意见，只有在内阁部长集体同意的情况下，才能行使；三是否决权的行使只能限于极其特殊的情形，而不能经常性使用；四是内阁部长的否决证明，必须向国会两院提交副本。内阁部长的否决效力只能及于具体的个案申请，不排除其他申请人可以就相同信息继续申请公开。截至目前，内阁部长的否决权只行使过5次，均涉及对内阁会议记录或内阁委员会文件的公开问题，其主要理由是为了保障高层决策讨论的“安全空间”，避免高级文官不敢自由坦率地发表看法、提供意见，进而损害决策质量。内阁部长的否决证明必须通知申请人和信息专员，并说明理由。如果向申请人提供否决证明本身会导致披露免予公开的信息，则可以不向其提供。申请人对内阁部长就信息专员的信息公开决定作出的否决证明不服，可以向初审裁判所上诉。如果被诉的否决证明涉及安全机关，初审裁判所具有完全的审查权，发现与事实不符，可以裁决撤销其否决证明；如果否决证明涉及国家安全问题，则只能对否决证明的理由是否充分进行审查，只能以理由不充分为由撤销否决证明。这一内阁部长的否决权虽然威胁到信息专员裁决的独立性和权威性，但是信息专员可以将否决情况向议会提交专门报告，从而使之进入“政治”考量领域。
五、英国政府信息公开法律制度的实施情况
（一）实施准备工作
自2000年11月30日《信息自由法》正式生效到2005年1月1日全部实施，这4年多的实施准备期间，英国政府各部门积极做好各项实施准备工作。同时，英国议会下议院及其专门委员会还对公共部门的实施情况进行专门审查和监督，有力地推动了信息公开法律制度的实施。
1.宪法事务部国务秘书根据《信息自由法》第45条、第46条关于制定《工作守则》的授权规定，制定了2个可操作性强的细化规定，由各公共部门统一遵循。同时，司法大臣还就信息公开收费事项制定单行法规，解决了信息公开如何收费问题。
2.宪法事务部负责中央政府约20个工作部门和20多个直属机构的信息公开实施工作。宪法事务部设立了信息公开申请处理交换中心，统一处理中央政府部门收到的疑难、敏感以及跨部门的政府信息公开申请，确保法律的统一实施。同时，建立中央政府部门信息公开数据定期报送和公布制度。
3.宪法事务部和信息专员对《信息自由法》具体条文如何实施发布指导意见，供各部门参考。同时，还组织清理修改有关妨碍信息公开的法律法规，要求各部门设立或者指定专门负责信息公开工作的部门或者人员，对公共部门信息公开工作人员进行培训教育，对各部门提出的疑难问题进行解答等。
4.信息专员对各公共部门主动公开目录进行批准，并对主动公开情况进行监督、指导。
2004年年底，英国下议院宪法事务专门委员会对《信息自由法》的实施情况进行了专门审议，尖锐地批评了宪法事务部在制定授权法规和发布适用意见等方面的拖延；2006年，又对《信息自由法》实施一年来的情况进行检查审议，对存在信息专员处理上诉案件不及时的突出问题，明确建议宪法事务部加大对信息专员办公室的资源（经费）支持，以解决案件积压问题。
（二）信息专员
《信息自由法》规定，信息专员负责监督和推动《信息自由法》（包括国务秘书就此颁布的《工作守则》）和《环境信息条例》的实施。其工作目标是确保公共部门公开、负责，帮助公众更好地理解公共部门如何履行职责、作出决策的理由以及公共资金是如何支出的。此外，其还负责监督和推动《数据保护法》《隐私与电子通信条例》等涉及个人隐私保护的法律法规的实施。
信息专员的前身是1998年《数据保护法》规定的数据保护注册处，《信息自由法》通过后，更名为信息专员。信息专员由司法部选任，议会司法专门委员会审议，最后由女王根据首相的建议任命。信息专员下设办公室，负责具体工作。信息专员每年都要向议会提交工作报告，并可以就法律实施中的具体问题进行专门报告。在与司法部的关系上，司法部是信息专员的赞助部门，由司法部负责信息专员办公室的经费拨付，但是根据两者2011年签订的《框架协议》和2012年通过的《自由保护法》的规定，目前信息专员在经费使用权、雇员人事任命权以及培训、会议和举办活动收费权方面得到极大扩充。比如，信息专员的任期由5年延长至7年，信息专员无须国务秘书的批准就可以对会议、培训和举办活动进行收费；允许国务秘书在征求信息专员意见的基础上，发布命令扩大信息专员收费范围；限制国务秘书对信息专员办公室人员和工资安排的干预权，人员晋升由信息专员根据工作业绩实行公正、竞争性选拔。
信息专员既负责指导、监督、推动除中央政府40个部门以外的其他所有公共部门信息公开法律制度的实施，同时还负责所有针对公共部门的上诉案件的处理，具有很强的独立性和专业性。《信息自由法》赋予了信息专员广泛的执法权。比如：批准各部门主动公开目录、制定主动公开信息目录范本、对各公共部门守法情况进行检查评估、为处理信息公开上诉案件向公共部门制发政府信息公开决定书、对故意销毁公共记录的公共部门工作人员提起刑事诉讼等。其中，最重要的是向公共部门制发政府信息公开决定书的权力，具体包括：（1）提供政府信息通知书。通常是为了裁决案件的需要，要求公共部门在规定时间内向信息专员提供特定信息。（2）公开政府信息通知书。对公共部门处理某一特定政府信息公开申请是否合法进行调查并作出裁决，如公共部门是否未依法确认是否持有信息，是否无正当理由不公开申请的信息，是否未以申请人要求的形式提供信息，是否超过法定期限答复申请人等。（3）强制执行通知书。针对公共部门拒不执行信息公开法律规定的行为，强制相关部门采取（或者禁止采取）特定措施以符合法律规定。（4）行为建议书。对于公共部门虽然不构成违法但是违反国务秘书发布的《工作守则》的情形，向公共部门发出执法建议书，督促其采取措施以符合《工作守则》的规定。但是，行为建议书不具有强制执行的效力。（5）任务承诺书。对于公共部门在遵守法律方面存在的突出问题采取的专门治理措施，以提高法律遵从水平。目前主要是针对公共部门超期答复申请问题采取监督措施。比如，对于6个月内收到6起有关超期不答复投诉的公共部门或者按时答复率低于85%的公共部门，采取专门监督措施，又如，信息专员2011年对33个超期答复的公共部门点名通报并责令3个月内整改，其中26个部门按期进行了整改。
此外，公共部门工作人员以阻止申请的信息公开为目的，销毁或者伪造申请人请求的信息，将触犯刑法，构成刑事责任，信息专员可以对其进行罚款，也可以自行为发生之日起6个月内依法进行公诉。
（三）实施效果
2012年，下议院司法专门委员会对《信息自由法》实施6年来的情况进行了全面的立法后评估，审议认为《信息自由法》的主要目标都得到了实现，虽然个别地方仍存有不足，但是没有必要对该法进行大的修改。总体来看，英国《信息自由法》的实施是比较成功的，这也可以从有关统计数据中得到印证。
1.关于信息公开申请情况。根据司法部统计，2005—2010年，中央政府部门收到的信息公开申请数量分别是：38108件，33688件，32978件，34950件，40467件，43796件。对于中央政府以外的其他公共部门信息公开情况，法律没有强制统计要求，但是，根据伦敦大学学院的研究报告，地方政府2005—2009年收到的申请数量分别是：60000件，72000件，80000件，118000件，165000件；英国议会2005—2009年收到的申请数量分别是：259件，191件，249件，421件，910件。申请人中60%是公民，20%是企业，10%是记者。目前，英国每年大约收到信息公开申请20多万件，其中向中央政府提出的4万多件，向地方政府提出的16万件左右。中央政府信息公开的完全公开率从2005年的66%下降到2010年的57%，完全拒绝公开率则从2005年的18%上升到2010年的25%；地方政府的完全公开率呈上升趋势，完全拒绝公开比率最高值是2006年的10.5%。总体来看，政府信息公开申请数量呈不断增长趋势，但是政府信息公开率则呈现中央和地方政府一降一升的不同趋势。
2.关于信息公开申请内部审查和上诉情况。据统计，在中央政府，2005年至2010年共收到7400件内部审查申请，占全部申请223987件的4.4%；地方政府收到11336件内部审查申请，占全部申请693650件的1.6%。从处理结果来看，中央政府全部维持的占76%，部分维持的占15%，被撤销的只有9%。考虑到内部审查申请不收费，且提出内部审查申请的比率仍较低的事实，这表明多数申请人对政府信息公开工作是满意的。据统计，2005年至2010年，申请人对中央政府部门内部审查申请决定不服，向信息专员上诉的案件有1320起，占提起审查申请案件的17.8%，其中信息专员全部维持中央政府部门审查决定的64%，部分维持的占19%，被撤销的只有16%。另外，2005年至2011年，信息专员共作出2667起信息公开决定书，进一步向信息裁判所上诉的685起，占全部决定的25.6%。其中，申请人提起上诉的情形较多，上诉人的胜诉率不到30%。这也表明无论是公共部门的内部审查还是信息专员、信息权裁判所的上诉，都很好地发挥了救济作用。
六、对英国政府信息公开制度及其实施情况的几点思考
英国从长期固守政府保密传统，排斥政府信息公开法律制度，到最终借鉴其他发达国家经验制定专门的信息公开法律，并跃居世界上信息最公开的国家之列，经历了漫长的过程。我国自2008年《政府信息公开条例》实施以来，政府信息公开成绩巨大，但是也存在法律规定相对简单、实施效果有待提高等问题。英国的政府信息公开立法及其实施过程，对我们有以下几点启示。
1.制定体系健全、内容协调的政府信息公开法律体系，是政府信息公开制度有效运行的法律基础。英国形成了以《信息自由法》为基础、《环境信息条例》为补充、政府《工作守则》相配套、主管部门指导意见为参考等多层次的法律规范，为信息公开制度的有效实施奠定了坚实的法律基础。同时，政府信息公开法律制度与其他相关的法律制度，如《数据保护法》《公共记录法》《官方保密法》等衔接顺畅、相互协调，较好地平衡了信息公开与隐私保护、国家秘密保护、档案利用等制度之间的关系，各种制度相辅相成，相互促进。
2.必须维持保护公众知情权、维护公共部门正常工作秩序以及个人信息之间的适度平衡。英国通过立法赋予了社会公众对公共部门持有信息的普遍知情权，但是这一权利并不是绝对的。为了避免公众知情权被滥用，除了立法明确规定免予公开的政府信息范围从而赋予公共部门信息公开的裁量权之外，英国还设计了内阁部长否决权、政府信息公开申请收费制度、滋扰性申请和重复申请拒绝处理等制度，对依申请公开进行规范，避免政府信息公开制度被滥用，干扰公共部门正常工作秩序，不当增加公共部门负担。同时，对于涉及个人隐私的信息公开比较慎重，严格遵守《数据保护法》的规定，使涉及个人隐私的信息成为政府不予公开信息适用最多的豁免理由。
3.设立专业、高效、相对独立的信息专员负责指导、监督和推动信息公开法律制度的实施，并赋予其针对公共部门的较大执法权，是英国信息公开法律制度有效实施的重要保障。信息专员虽然属于政府序列（受司法部领导），但是其要向议会报告工作，并且得到议会专门委员会的有力支持，对其他公共部门也具有较大的执法权，保障了其独立、有效地履行职责。此外，英国信息专员统一负责实施政府信息公开和数据保护两项内在矛盾的法律规范，表面上看可能存在利益冲突，但是实际上减少了不同部门执法可能产生的摩擦和内耗，在欧洲各国中反而是比较成功的执法模式。因此，要实现政府信息有效公开，必须有一套科学有效的保障机制，包括执行、监督和救济等机制。
4.科学界定免予公开的信息范围，妥善处理“公开与保密”之间的关系，是政府信息公开立法的关键和核心问题。政府信息公开范围的确定，应当遵循利益平衡原则，兼顾公民与国家、企业与社会的利益，并结合国家的实际情况和需要，既要有利于政府信息充分发挥效益，又不能影响或者损害国家安全和公共利益。英国《信息自由法》立法过程中，各方力量对于免予公开的信息范围争议最大，最后以23个法律条文进行规定，占全部法律条款的1/4。虽然社会公众仍批评免予公开的信息范围过于宽泛，但是由于对免予公开的信息范围进行了明确列举，有效地避免或者减少了后续的执法争议。因此，英国政府信息公开制度虽然适用范围最为广泛，涵盖司法机关和情报安全机关之外的所有公共部门，10万多个公共部门平均每年处理20多万起信息公开申请，但是信息公开方面的争议相对比较少，即使发生复议、诉讼，公共部门胜诉率也较高，这也与立法时就对免予公开的信息范围明确规定分不开。
5.政府信息公开法律制度的实施，必须结合本国政治、经济和文化传统等实际国情，稳步推进。在西方发达资本主义国家中，英国属于较晚制定政府信息公开法律制度的国家。鉴于英国政府和公务员中根深蒂固的保密传统，英国利用4年多的时间做好法律实施的准备工作，出台细化规定，配备和培训工作人员，充分保障执法经费等。同时，英国特别注重政府信息的主动公开，对于政府的工作、公款的花费、教育、医疗和犯罪率等大事小情都要主动公开，而且将政府信息视为一种公共财产，为方便社会公众利用，在公开方式上要求采取可再利用方式，尽可能地在网上进行公开。随着信息技术的进步，为回应社会关注，逐步稳妥地扩大主动公开的政府信息范围，如将中央和地方政府的支出情况以及高级官员的工资收入等纳入主动公开范围，逐步做到公共决策公开、公共资金支出公开，满足公众对透明政府、责任政府的新期待。此外，英国议会也对法律实施情况进行监督，并适时组织立法后评估，及时发现问题，提出完善建议，促进了法律的有效实施。