附《淮河中游洪涝问题与对策研究》的咨询意见
淮河中游的洪涝及其治理的建议——《淮河中游洪涝问题与对策研究》的咨询意见
（2009年11月12日）
淮河是我国著名的多灾河流。在地质历史上，淮河水系的形成和黄河下游冲积扇的形成和发育息息相关。近700多年来，自12世纪黄河夺淮，于1855年北徙至现行河道，又经1938年在花园口再次决黄入淮，1947年堵复花园口使黄河重归故道，淮河已形成的水系屡遭破坏；江苏段淮河下游失去单独的入海通道，堵塞成“南四湖”；泗水的支流沂河和沭河失去经泗水入淮的通道，洪水在鲁南和苏北的洼地漫流；淮北平原的排水体系遭受全面破坏。到新中国成立前夕，淮河流域的豫东、鲁南、苏北和皖北已成为全国的缺粮重灾区，尤以皖北最为严重。1949年新中国刚成立，皖北的淮北平原由于冬季雨雪，小麦五种五淹，“大雨大灾，小雨小灾，无雨旱灾”的苦难，使全国震惊。1950年淮河发生大洪水，皖北再次受灾惨重，促使中央做出在抗美援朝的同时，启动大规模治淮的决策。
经过近60年的持续治理，淮河流域的面貌已经发生重大变化：在河南的淮河支流，建设了控制洪水的水库和灌区，结合平原的引黄灌溉、机井建设以及相应的排水工程，建成了我国重要的粮食生产基地。在鲁南和苏北，开辟了新沂河和新沭河以及淮河入海水道，建成了洪泽湖和南四湖的控制工程和江水北调工程，初步形成了兼有防洪除涝、灌溉供水的新的水利体系，根本改变了历史上多灾低产的状况。在安徽，建成了以临淮岗水利枢纽和淮北大堤为主体的防洪体系，开辟了淮北平原的茨淮新河、怀洪新河、新汴河、内外分流等分洪排涝骨干河道，淮南山区丘陵区建成了支流水库和淠史杭灌区等工程，保障了经济社会的发展。
现在看来，治淮的各项措施总体上是有效的，在多个地区需要的是继续完善。但相对说来，在淮河中游地区，洪涝问题还不能说得到了根本性解决，对治理的思路和方案依然存在分歧意见，影响了治淮的进程，也影响了这一地区经济社会的更快发展。为比较彻底地解决这一历史性问题，在水利部的支持下，淮河水利委员会科学技术委员会联合有关大学和科研机构，以《淮河中游洪涝问题与对策研究》为课题，进行了系统的研究，取得了重要成果。我们作为顾问，参与了这项研究，同意他们提出的结论。当然，这次研究是在目前技术条件和对今后一个时期经济社会发展预测的条件下进行的；将来技术更进步，经济社会更发展，相应问题的研究还可以继续进行，但作为阶段性的结论，是可以指导当前和今后相当时期的治淮工作的。现综合阐述我们的意见和建议。
一、淮河中游当前的洪涝问题主要在行蓄洪区、易涝洼地和洪泽湖周边圩区
淮河的行蓄洪区原是淮河行洪滩地或滞蓄洪水的洼地，长期以来成为人与水争地的场所。20世纪50年代治淮时，正式设为不同标准的行洪和蓄洪区，发展至目前，中游淮河干流共有行、蓄洪区21处，总面积3148km2，内有耕地265万亩，人口134万人；如能充分运用，17个行洪区可排泄相应河段设计流量的20%～40%，4个蓄洪区有效库容63.1亿m3，调蓄正阳关50年一遇30天洪水总量的20%，是淮河防洪体系中不可或缺的组成部分。此外，在淮河的一些重要支流上还有5座蓄、滞洪区，也是各自防洪体系的重要组成。
淮河中游的易涝洼地多分布在淮河两岸、支流河口和分洪河道的两侧，总面积约1.91万km2，耕地约1831万亩，人口约1472万人。其中沿淮约0.54万km2、淮北平原约1.3万km2，其余在淮河南岸支流的河口附近。
随着洪泽湖的演变和人口繁衍，湖周边地区形成“水落随人种，水涨随水淹” 的状态。20世纪50年代，为安置蓄水移民，进行了圈圩工程，之后逐步发展，现洪泽湖周边已有圈圩389个，加上未封闭圈圩的坡地，自蓄水位12.5m至校核洪水位17.0m之间区域，总面积1884km2，耕地155万亩，并有一些工矿企业，人口约105万人。洪泽湖周边圩区是法定的滞洪区，在洪泽湖设计水位16.0m时，滞洪库容41亿m3，是洪泽湖及其下游地区达到100年一遇防洪能力的重要组成部分。
在淮河中游，上述三类区域的洪涝最为频繁和严重。淮河干流行蓄洪区的标准很低、进洪频繁，由于区内人口众多，运用难以及时，常引发矛盾。洪泽湖周边圩区启用困难，内涝严重。中游淮北平原的易涝洼地更是淮河流域的重灾区，在历年洪涝灾害统计中，涝灾面积均占2/3以上，受涝历时长，成灾最为严重。
二、淮河中游洪涝致灾的成因
淮河的洪涝灾害，过去一般归咎于黄河夺淮后洪泽湖的形成。本项目经过全面分析，认为中游的洪涝灾害固然有洪泽湖的影响，但主要是由淮河流域特殊水文气象形成的暴雨洪水以及流域形态、河道特性、社会经济和水利工程状况的综合作用而造成。
淮河流域地处南北气候过渡带，气候温和，雨量相对丰富，“风调雨顺”时可以连年丰收，有“走千走万，不如淮河两岸”的美名。但气象极不稳定，灾害性天气发生的频率高，降水变率在诸大江河中是最大的，旱涝灾害都很频繁，其中洪涝灾害尤为严重。
在地貌形态上，淮河中游是由黄淮平原的排水系统与淮南大别山区的山洪系统共同组合而成的水系。干流的右岸紧临山区丘陵，左岸面对广阔的平原，形态极不对称，加上凤台县峡山口、怀远县荆山口和五河县浮山口等三个山口的约束，形成主槽狭窄弯曲（每10km有一弯道），辅以两岸众多行洪滩地和蓄洪洼地的河道形态。而两岸的筑堤，却围垦了几乎全部行、蓄洪的滩地、洼地。在此情况下，暴雨时山区洪峰汹涌而下，很快充满干流河床，抬高了水位，继而北部支流洪水源源而来，迫使行蓄洪区频繁使用；由于干流水位长时间高出地面，顶托支流及洼地的排水，形成“关门淹”的严重涝灾；随着洪水持续进入洪泽湖又不能及时下泄，导致周边的洪涝威胁，并在一定范围和一定程度上顶托了中游来水。
从社会经济的角度考察，造成淮河中游洪涝灾害的根本原因，是长期以来对淮北平原土地资源的无序开发。考察历史，淮北平原大规模的农业开发，始于1000多年前的魏、晋时期，当时以上游的淮北平原为其战争需粮的基地，有大规模的移民屯垦。到东晋末期，灾荒和战乱使人口大量死亡。隋唐时期，又发动新一轮更大规模的移民开荒，然后又经历了灾荒、旧的皇朝衰亡和战乱，人口大量死亡，新的皇朝兴起和再次移民垦荒。如此周而复始，淮北平原经历了宋、元、明、清的朝代更替，人口经过轮番减少和移民扩大，淮北平原的开发从上游逐步扩展到中游。据查考，蚌埠以上的淮北大堤在200年前开始局部修建，至1931年大水后基本形成现在的框架；而同一时期，淮河中游南岸堤防也相继修筑，随着大量堤防的修建，过去行洪、蓄洪的滩地和涝洼地区，都开辟为耕地，形成人水争地的格局。
总体看来，淮北平原由于战略地位适中、土地资源相对丰富而水文气象条件极不稳定，致使人口在灾害频繁和激烈变动中不断膨胀。截至现在，淮河流域每平方千米有623人，密度为中国各流域之最，沿淮河和淮北平原地区更是达到每平方千米800多人。因此，人口密度大，人与水无序争地，对洪涝灾害缺少调节的空间，是中游淮北平原至今多灾低产的主要原因。
面对中游淮北平原人水争地的突出矛盾，治淮工程的力度仍显不足：上游水库的蓄洪库容不足，中游河道的平槽泄量不足，下游的洪水出路不足，面上排水系统的除涝标准偏低等，是目前仍不能摆脱多灾低产的工程因素。
三、洪泽湖与淮河分离并不能从整体上解决淮河中游的洪涝问题；扩大河道泄量是必需的，但单一的扩挖河槽成本高昂，效果还难以确定
16世纪中后期，洪泽湖基本形成。一直有观点认为，根治淮河中游的关键在于洪泽湖，洪泽湖水位的顶托是淮河中游洪涝致灾的主要原因，利用溯源冲刷恢复淮河深水河床，可彻底解决淮河中游的洪涝问题。因此，河湖分离应该是治淮的主要和关键措施，可以“一招制胜”。质疑者则认为，淮河中游洪涝问题成因复杂，需要全面分析，洪泽湖水位顶托作用有限，淮河中游蚌埠以上的河道并没有受洪泽湖的影响，溯源冲刷无以“恢复”深水河道，对于可否在中游通过大规模挖河扩大泄量，解决洪涝问题，也有不同看法。
由于缺乏数据，各执不同理念的定性争论，难以得出令人信服的结论。为此，这次研究进行了定量的分析计算，并涵盖了历来提出的六种设想方案。分析计算的结果显示如下：
（1）淮河中上游来水流量大于河道平槽流量，河水位高于两岸地面，且历时长，是影响排涝最为主要的原因。
（2）降低洪泽湖水位，对于浮山以下河道水位有影响，但其影响至蚌埠河段已接近消失。淮河中游总长490km，其中蚌埠以下河长约200km，浮山以下河长仅约110km，而主要行蓄洪区及易涝洼地均在蚌埠以上。因此，河湖分离对降低淮河浮山以下河段水位有一定作用，但对蚌埠以上河段基本不起作用，遇中等以上洪水时，“关门淹”的问题仍很严重。
（3）溯源冲刷主要影响的河段约80km，对中游水位的影响也仅止于浮山附近。
（4）淮河中游干流河槽的狭窄弯曲，是其固有的天然形态，并非洪泽湖所造成。如开挖深大河槽，对于增加泄量，减少沿淮洼地“关门淹”历时是有效果的，但投资巨大、移民众多。由于改变了淮河的固有形态，河床能否稳定，淮北地区汇流条件将如何改变，对上下游的影响如何，都有大量不确定因素。
研究结果表明，仅围绕洪泽湖做文章，效果有限，不能从整体上解决淮河中游的洪涝问题；以扩挖河道为主要手段，代价巨大，效果难以确定。淮河中游的洪涝问题，其根本原因并非由于洪泽湖的形成或天然河道被淤积缩小，而是由于多年来低洼地区的无序开发和缺乏相应的水利等综合措施。自1991年以来的治理措施，经21世纪几场洪水的实测数据对比表明，同流量的水位有明显下降，同水位的流量明显增大，说明是有效的。因此，解决淮河中游的洪涝问题，还是要因地制宜，有针对性地采取综合措施。
四、因地制宜，综合治理，减少淮河中游的洪涝灾害
淮河的行蓄洪区是历史形成的。当前的问题在于频繁的行蓄洪与区内人口安居乐业之间的关系如何平衡，以及行蓄洪区建设滞后与行蓄洪区有效使用之间的矛盾如何解决。过去的一些时期，为以较小的代价尽快解决紧迫的淮河洪水问题，更多地强调小局服从大局，以行蓄洪区人民牺牲部分利益来保证淮河流域总体的安全和发展，这是当时的条件和形势决定的，是一种阶段性选择。在经济社会条件已发生很大变化并继续在发生变化的当前和今后，有必要调整思路，照顾行蓄洪区人民的生存和发展要求，在行蓄洪区运用与其建设之间寻求新的平衡。为此，可以从四个方面着手，研究相关措施并加以实施。
（一）对行蓄洪区适当调整。结合河道整治，扩大行洪能力，减少行洪区的数量并提高行洪区的使用标准。这次研究中提出的，在洪泽湖设计洪水位从16.0m降低至14.5m的情况下，使中游河道分段形成7000～8000～10500m3/s的洪水通道，将淮河中游现有17个行洪区改造为有闸控制的6个行洪区和2个蓄洪区，其余或还河，或改为防洪保护区的布局，总体上是可行的。今后还可研究在一定标准洪水时，如何适当控制沿程水位。
（二）在新的格局下，进行行蓄洪区的工程建设。
（三）加快移民迁建和安全设施建设。
（四）加强非工程措施并有效管理。
对于支流的蓄滞洪区，也应采取相应措施。
经过多年的建设，淮河流域包括中游，已经初步形成防洪减灾体系，中游低洼地区的治涝，应在防洪体系的基础上，区别不同情况，有针对性地采取综合措施加以推进。工程措施方面，对于沿淮沿湖洼地，重点是建设一批泵站，提高抽排能力；对于淮北平原洼地，主要是治理骨干河道增加排水能力，疏通面上排水沟洫，形成比较完善的分区排涝体系；对于淮南支流洼地，重点是加固圩区堤防，配套涵闸和排涝站，并在岗畈高地分流，实现高水高排。治理的标准，过去由于经济力量的限制，许多地方的除涝标准不足3年一遇，这次研究提出：淮北支流河道以除涝5年一遇、防洪20年一遇，泵站抽排5～10年一遇，圩堤10～20年一遇作为规划的目标。在加强排涝工程的同时，应考虑有条件的湖洼增加蓄水；调整产业结构和农业内部的结构；结合城镇化进程和新农村建设，引导和帮助洼地人口向集镇转移。(https://www.daowen.com)
洪泽湖周边圩区问题与行蓄洪区相似，但由于缺少规划且多年未有运用，区内情况更为复杂，需要结合扩大洪泽湖的洪水出路，统筹治理措施。对于高程12.5m以下圩区，应退田还湖。通过实施入海水道二期工程和三河越闸工程，使洪泽湖遇100年一遇或更大洪水时水位控制不超过14.5m，使圩区在设计条件下少进洪甚至不进洪，同时减少对中游河道洪水位的影响。
研究表明，按以上思路制定的方案，目标明确，框架清晰，效果明显，投入适中，便于实施，是必要和可行的。
五、实施引江济淮，结合洪涝治理，提高当地水资源利用的效率和效益，根本改变淮河中游地区水资源和水环境条件
淮河流域的水患，不仅是洪涝，还有干旱，统计资料显示，近60年间，较重洪涝级和大旱级的年份各占8年，一年之内洪涝与干旱之间急转的情况也经常出现。
淮河流域的苏北和皖北，历史上都是水患多发地区，经济社会发展水平相差不多。但从20世纪80年代以来的情况看，苏北地区水旱灾情明显减轻，发展水平也有领先，除其他因素之外，江苏省内提引长江水北调工程的建设和不断扩展，起了决定性作用。低洼地区改种水稻，有明显的滞涝作用并能获取高产，问题是种稻需要水资源的稳定。淮河流域的特点是年际和年内洪涝和干旱交替发生，水源不足且不稳定，特别是育秧栽种时高峰用水难以保障。苏北的湖泊蓄水结合梯级泵站建设，使当地水源充分利用并不断扩大外来水源补充，输水河道扩挖和泵站建设还可提高排水除涝标准，并可向城市工业供水及发展航运，使苏北地区的水资源利用和水环境状况得以根本改变。皖北沿淮的有些地区，也曾试行过稻改，但因水源不足尤其是水源不稳定，未能坚持下来，也从另一方面提供了教训。
因此，结合洪涝治理，在湖洼增加蓄水，同时引江济淮，洪涝旱兼治，可以从根本上改善淮河中游地区缺水状况和水环境，保障和促进这一地区的发展。
六、几点建议
（一）以解决淮河中游洪涝问题为重点，进一步推进淮河的治理
近代以来的导淮治淮一直是社会各个方面关注的大事；新中国建立以后，淮河又是首先进行全面治理的大河。治淮总体上已取得巨大成就，但就淮河中游而言，洪涝灾害仍经常发生，严重影响着当地的安定和发展，应加快推进治理，从根本上改变淮河中游的面貌。
这次研究对一些历史性的争议给出了结论，使治淮的方向和重大措施更为明确。近年来，针对相关问题，已形成了一些规划阶段的成果，建议在这些工作的基础上，将淮河中游综合治理列为国家重大项目，以结合河道整治、对行蓄洪区进行调整和建设，低洼易涝地区治理以及扩大洪泽湖下游出路为重点，进一步推进淮河的治理。
（二）将洪泽湖设计洪水位降低至14.5m，并使洪泽湖具有提前腾空库容的能力
解决洪泽湖周边圩区问题，尽量减少洪泽湖对中游洪涝一定程度的不利影响，都需要考虑将洪泽湖设计洪水位由16.0m降低至14.5m（1954年洪水蒋坝水位15.23m），并结合预报尽早腾空库容，主要措施应该是扩大下游洪水出路。
（三）实现引江济淮，统筹解决淮河中游的洪涝和干旱缺水问题
淮河中游洪涝问题的解决，仍需蓄泄结合，兼顾解决干旱缺水问题，引江济淮是关键措施之一，建议在已有工作基础上推进和完善相关规划，尽早开展建设。
（四）加快治污步伐，实现淮河治污目标
淮河污染防治是我国重点治污项目，已经取得重要进展，尤其是东线南水北调工程沿线，治理效果明显，应该加快治理步伐，全面实施流域治理目标。
（五）发挥有关部门的作用，合力治淮
当前形势下进一步治理淮河，已不是单纯的水利工程建设问题，涉及国土资源利用、产业布局、农业结构调整、城乡发展安排等多个方面，需要有关部门发挥作用，形成合力，共同推进淮河治理。
（六）召开治淮工作会议
经验表明，治理淮河需要中央的领导和统筹，过去治淮工作的每一次阶段性推进，都是国务院召开治淮会议发动和部署的。建议国务院在今年召开治淮会议，部署进一步治理淮河的工作。
（七）整理、发表和宣传本次研究的成果
对于淮河中游洪涝问题及其对策的研究，这次工作是系统和深入的，其成果有利于解决一些历史性争议，为淮河中游的治理提供科学基础。建议水利部和淮河水利委员会对相关成果进行整理和完善，给予发表，使治理淮河进一步形成共识，并指导实际工作。
【注释】
[1]数据来源2016年《淮河片水资源公告》。
顾问组名单
组长：钱正英 （中国工程院院士、全国政协原副主席）
成员：宁 远 （国务院南水北调工程建设委员会办公室副主任）
刘 宁 （水利部总工程师）
徐乾清 （中国工程院院士、水利部原总工程师）
姚榜义 （水利部原南水北调办公室主任）
何孝俅 （水利部水利水电规划设计总院原副总工程师）
周魁一 （中国水利学会水利史研究会会长）
