第四章 关于宪法
当人们谈到宪法和政府时，他们指的显然是两种各不相同的东西；否则这两个名词的用法为什么各不相同呢？宪法并不是政府的法令，而是人民组成政府的法令；政府如果没有宪法就成了一种无权的权力了。
一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺。时光并不能改变二者的性质。
在考察这一问题时，美国的情景宛如在世界开创时期那样呈现在人们面前；我们对政府起源的考察也可以通过当代发生的事情找到一条捷径。我们无需到古时阴暗的角落里去寻找材料，也不必冒险去胡乱猜测。我们一下子就被带到能看清政府初创的地点，好像我们曾经生活在创始期一样。没有被阴谋诡计或传统的错误弄得残缺不全的真实书卷——不是历史的书卷而是事实的书卷——就直接摆在我们面前。
我想在这里简要地阐述一下美国宪法的起源：这样，宪法与政府之间的区别就可以看得很清楚了。
不妨提醒一下读者，美利坚合众国包括十三个州，在1776年7月4日宣布独立后，每一个州都成立了自己的政府。每一个州在组成自己的政府时都脱离其余各州独自行动；但是同一总的原则却全国通用。在许多州政府组成之后，就着手组织联邦政府，这个政府管理全国一切有关全体利益的事务，同时处理各州之间相互往来或对外事宜。我想先举一个州政府（宾夕法尼亚州政府）为例，然后再谈联邦政府。
宾夕法尼亚州虽然面积同英国差不多，当时却只分为十二个县。在刚同英国政府发生争执的时候，每一个县都已经选举出一个委员会；由于费城——它也没有自己的委员会——是情报最集中的地点，它于是成为同好几个县委员会联络的中心。等到有必要着手成立政府时，费城委员会就提议在该城召开各县委员会大会，这个大会于1776年7月底举行。
虽然这些县委员会当初是由人民选举的，但选举的目的并不是专门为了制定宪法，也不曾授予它们这样的权力；由于按照美国的权利观点，这些委员会不能擅自行使这样的权力，它们只能就此事进行协商，并开始一系列的工作。因此，与会者仅限于说明情况，并向各县建议，每县选举六名代表赴费城出席代表大会，这些代表有权起草宪法并将其提交公众讨论。
这次会议——本杰明·富兰克林担任会议主席——在讨论并一致通过一部宪法之后，就下令予以公布，不是作为已成事实，而是提供全体人民讨论，征求赞成或反对意见，然后休会到一定的时间。休会期满，又重新开会，由于这时民意已一致赞同宪法，这部宪法就根据人民的权力予以签署、盖章和公布，并将原本作为档案保藏起来。然后会议规定了普选组成政府的代表的日期和时间；在做完这些事情之后，会议就解散了，代表们各自回到他们的老家去干他们的本行。
这部宪法中首先制定了一项人权宣言；其次规定了政府应有的形式及其应有的权力——高等法院和陪审员的权力——选举的方式和代表与选民人数的比例——每届代表大会的期限，以一年为期——征税的方式与公款支出的核算——公务人员的委任等等。
政府要保证这部宪法实施，不得任意更改或违反其中任何一条。这部宪法对政府来说就是法律。但是由于排除经验的教益是不明智的，同时也是为了防止错上加错——如果发现任何错误的话——以及使政府随时与该州的形势协调一致，宪法规定每过七年应选举一次代表大会来修改宪法，如果有必要的话，将其中的条文加以更改、增订或废除。
这里我们可以看到一种有条不紊的程序——政府公布一部根据人民意愿制定的宪法；这部宪法不仅是一种权力，而且是一种对政府加以控制的法律。它是这个州的政治圣经。几乎每个家庭都有一本宪法。政府人员则人手一册；每当对一项法案的原则或对任何一种权力的应用范围有争论时，政府人员便从口袋里取出这本印就的宪法，把有关争议中的事情的章节念一遍，这是司空见惯的事。
在举出一个州为例后，我再来说明一下美国联邦宪法提出和形成的过程。
国会在1774年9月和1775年5月召开的头两次会，不过是一些地方性的即后来的州的立法机关的代表会议；而且除经公认的和作为一个公共团体所必须具有的权力外，别无其他权力。一切有关美国内政的问题，国会只向地方议会提出建议，由它们任意取舍，国会一点都不强迫；然而，在这种情况下，国会比任何一个欧洲的政府受到更加真诚的爱戴和服从。这个例子像法国国民议会的例子一样足以表明，政府的力量并不在于它自身，而在于国民的爱戴以及人民觉得支持它是有好处的。如果不具备这个条件，政府就无异是儿童掌权，它虽然像法国的旧政府那样，可以鱼肉人民于一时，但最后只能促使自己倒台。
在《独立宣言》发表后，就可以规定和确立国会的权力了，因为这是符合代议制政府据以建立的原则的。至于这种权力应当比当时国会任意行使的权力大还是小，那是另一回事。这只不过是措施是否正确的问题。
为了这一目的，提出了叫做邦联条款的法案——这是一种不完善的联邦宪法——经过长时期的审议之后，于1781年通过。这项法案并不是国会的法案，因为它是同代议制政府关于一个团体不应赋予它自己以权力的原则相抵触的。国会先通知各州，它认为必须赋予邦联哪些权力，以便邦联能履行需要它履行的职责；各州彼此取得一致意见后，就将这些权力集中于国会。
不妨指出，在这两个例子里（一个是宾夕法尼亚的例子，另一个是美国的例子），并不存在以人民为一方和以政府为另一方之间的契约概念。人民之间相互产生并组成一个政府，这就是契约。认为任何政府都能作为同全体人民订立契约的一方，等于承认政府在能够取得存在的权利之前就已经存在了。人民与那些行使政府职权的人之间唯一能够发生契约关系，乃是在人民选中和雇用这些人并付给他们报酬之后。
政府不是任何人或任何一群人为了谋利就有权利去开设或经营的店铺，而完全是一种信托，人们给它这种信托，也可以随时收回。政府本身并不拥有权利，只负有义务。
在举出一部宪法最初形成的两个例子之后，我想说明一下自它们制定以来所发生的变化。
经验证明，由各州宪法授予各州政府的权力过大，而由邦联条款授予邦联政府的权力则过小。这个缺点不在于原则，而在于权力的分配。
许多小册子和报纸刊登了关于改组邦联政府的适当性和必要性的问题的文章。通过报刊和会谈进行了一段时间的公开讨论之后，弗吉尼亚州感到贸易方面有些不便，提议召开一次大陆会议；结果，由五六个州议会派出代表于1786年在马里兰州安纳波利斯市举行会议。这次会议鉴于本身不具备从事改革的充分权力，只就这一措施的适当性发表了一般的意见，并建议于次年召开一次由全国所有各州参加的大会。
这个大会于1787年5月在费城召开，华盛顿将军当选主席。他当时同任何州政府或国会都没有关系。独立战争一结束，他就解甲归田，过着平民的生活。
大会深入讨论了所有的问题；在进行了种种辩论和调查研究之后，就联邦宪法的各部分取得了一致意见，下一步就是如何批准和实施这部宪法了。
为了做到这一点，他们并不像一般廷臣那样去迎请一个荷兰省长或一个德国选侯；而是把整个事宜交给这个国家的民意和利益去决定。
他们首先指示应将这部拟定了的宪法公布。其次，他们指示各州选出一个会议来专门研讨这部宪法，加以批准或否决；并指示一经任何九个州认可与批准，这些州就应立即着手按比例选举他们的新联邦政府议员；这时新的联邦政府[4]应开始工作，旧联邦政府[5]就此结束。
据此，有几个州就着手选举它们的代表会议。其中有些会议以压倒多数批准了宪法，有两三个州则一致通过。其他几个州的代表会议发生了许多争论和意见分歧。在波士顿召开的马萨诸塞州的代表会议，大约三百人中，占多数的不过比半数多十九或二十人；但是代议制政府的特点正就是心平气和地按多数决定一切问题。在马萨诸塞州代表会议的辩论结束并付诸表决之后，那些投票反对的议员起立宣称：“虽然他们对宪法有过争议并投票反对，因为他们对宪法某些部分的看法与别的议员不同；然而，鉴于表决的结果赞成这个拟定了的宪法，他们就应该用实际行动支持宪法，就像投过赞成票一样。”
一经九个州一致同意（其余各州在选出州代表会议之后也接连表示同意），邦联政府的旧结构就被撤销，新联邦政府成立，由华盛顿将军任总统。在此我不禁要指出，这位先生的品德和贡献足以使所有这些叫做国王的人汗颜。当这些家伙从人们的血汗劳动中攫取同他们的能力和贡献毫不相称的巨额薪俸时，华盛顿将军却在尽其所能作出一切贡献，而不要任何金钱酬报。他担任总司令时不要酬报，担任总统时也不要。
新联邦宪法生效之后，宾夕法尼亚州感到它自己的宪法的某些地方需要修改，因而选出了一个州制宪会议。拟就的修改条文公布出来了，人民一致同意，这些条文就宣告生效。
在制定或修改这些宪法的过程中，很少或根本没有遇到什么麻烦。事情的正常进展并未受阻挠，得益却很大。对一国的绝大多数人民来说，事情错了把它纠正过来，总要比让它继续错下去来得好；而公共事务经过公开辩论和自由公断之后，是不会作出错误的决定的，除非决定得太仓促。
在修改宪法的两个例子中，当时的政府都没有参与。在关于宪法的形成或修改的原则或方式的辩论中，政府无权使自己作为辩论的一方。宪法（政府是由宪法产生的）并不是为了那些行使政府职权的人的利益而拟订的。对所有这些事情，有权作出决定和采取行动的是那些出钱的人而不是那些得钱的人。
宪法归一国国民所有，而不是执政者所有。美国所有的宪法都宣称建立在人民的权力之上。在法国，用国民而不用人民这个字眼；但就这两个国家而言，宪法总是居于政府之前，而且始终是同政府区别开的。
不难看出，在英国，除国家外凡事都有章程。每一个社会团体成立，先要对一些原始条例取得一致意见，然后整理成文，这就是该社团的章程。然后，它就按章程中所规定的职权委派一些办事人员，该社团的管理工作就开始了。这些办事人员不论其职称如何，都无权对原始条文加以增添、修改或删减。这种权力只属于章程制定者所有。
由于不懂得宪法与政府之间的区别，约翰逊博士以及所有像他这一类的作家总是把他们自己弄糊涂。他们当然知道在某个地方必然存在着一种管辖的权力。他们就把这种权力给予执政的人，而不是给予国民制定的宪法。如果把权力给予宪法，它就会受到国民的支持，自然的和政治上的管辖权也就合而为一。政府颁布的法令只能把人们作为个别的人来管辖，而国民通过宪法却可以管辖整个政府，而且天然有能力这样做。因此，最后的管辖权和最初的制宪权乃是同一种权力。
约翰逊博士当然不能在任何有宪法的国家里提出这样的立场；他本人就证明英国根本没有宪法。可是，有一个问题也许值得提出来研究一下：既然没有什么宪法，又怎么会普遍地认为是有宪法的呢。
要解答这个问题，必须从两方面来考虑宪法：——首先是从建立政府并赋予它以种种权力方面，其次是从调整和限制所赋予的权力方面。
倘若我们从诺曼底的威廉开始考察，我们就会发现，英国政府原本是一种靠侵略和征服这个国家而建立的暴政。承认了这一点，就可以看到，这个国家在不同时期为减轻暴政，使它不至于那么不堪忍受所作的努力，一向是归功于宪法的。
所谓的大宪章（它现在像一部同时代的年鉴），不过是迫使政府放弃它所掌握的一部分权力。它并不像宪法那样创立权力并把权力赋予政府；而至多是具有一种收复政权的性质，但并不是宪法；因为如果英国也像法国推翻专制主义那样彻底取消了篡夺来的权力，那它当时就会制定出一部宪法来。
爱德华王朝和亨利王朝，直至斯图亚特王朝开始的历史提供了数不清的在国民限制的范围内所能实行的暴政的例子。斯图亚特王朝曾力图超越这些限制，其命运是众所周知的。在所有这些例子中，我们看不到宪法，而只看到对篡夺的权力所施加的限制。[6]
此后，来自同一家族并自称血统相同的另一个威廉获得了王位；对詹姆士和威廉这两害，国民选取了他们认为较轻的一个；因为，根据当时情况，非接受一个不可。于是出现了叫做“权利法案”[7]的法案。这个法案不是政府各部门为了瓜分权力、利益和特权所作的交易又是什么？你可以到手这么多，其余的都归我；至于国民，这个法案说，你们可以有请愿权，这就是你们的一份。既然如此，“权利法案”还不如叫做邪恶法案和侮蔑法案更恰当些。至于所谓的自由议会，则是一种先自行成立，然后产生由它去行使的权力的东西。少数人集合在一起，并用那个名称来称呼自己。他们当中有许多人根本不是选举产生的，没有一个人是为此目的选举的。
从威廉执政时起，一种类型的政府从这个联合权利法案产生出来了；而且由于汉诺威王室继位由沃尔波尔执政所带来的政治腐败，这种情况更是变本加厉，以致只能称之为专制立法。尽管各个部分可以互相掣肘，整个政权却不受任何约束；它唯一承认的权利是请愿权。那么，哪里还有什么授予或限制权力的宪法可言呢？
并不因为政府的一部分是由选举产生的就可以使它少专制一些，如果当选的人后来作为议会议员拥有无限权力的话。在这种情况下，选举便同代议制分开，候选人也就是专制主义的候选人了。
我不能相信，任何一国国民在考虑自身的权利时会想到把这些东西叫做宪法，如果宪法的叫喊声不是由政府发出的话。宪法这个词由于记录在议会的演说辞中，就像张贴在百叶窗和门柱上的“厌烦”和“嘲弄”等词语一样流行起来；但是，不论宪法在别的方面是什么东西，它却无疑是历来发明的最多产的收税机器。法国在新宪法下每人纳税不到十三先令[8]，而英国在所谓现在宪法下，每人（包括男人、女人和儿童）要纳税四十八先令六便士，总共将近一千七百万镑，为数达一百万以上的征税费用还不算在内。
在像英国这样一个国家里，全部民政工作由市和郡通过区长、市长、季度法庭、陪审团和巡回审判员执行，无需烦劳所谓的政府，除法官的薪俸外任何其他费用都无需从国库支付，因此，怎么能使用这样大量的税收，实在令人不解。甚至这个国家的内部防卫费用也不由国库支付。在各种情况下，不论是真是假，总是不断依赖新的同情和新的捐税。这就无怪乎要把一架对宫廷拥护者如此有利的政府机器捧上天了。无怪乎圣·詹姆斯或圣·斯蒂芬之流要同宪法的不断呼声起共鸣了！无怪乎法国革命要遭到非难，共和国要受到谴责了！英国的红皮书像法国的红皮书一样会说明其原因的。[9]
现在，作为消遣，我想对柏克先生提一两点意见，我要请他原谅我好久没有理睬他了。
他在关于加拿大宪法法案的演说中说道：“美国做梦也没有想到过像《人权论》这样荒谬的学说。”
柏克先生可真是一个勇于设想的人，他提出的论断和前提是如此缺乏判断力，以致不用我们费力去研究哲学或政治学的原则，仅仅这些话所得出的逻辑结论就是荒谬可笑的。例如：
按柏克先生的说法，倘若政府不是建立在人的权利上，而是建立在无论什么样的权利上，那么，政府结果就必须建立在某种不是人的东西的权利上。那么，这种东西又是什么呢？
总的说来，地球上除了人和野兽之外，再没有其他动物；在只有两种东西而必须采取其一的情况下，无论否定哪一种，也就等于肯定另一种；所以，柏克先生通过论证反对人的权利，证明他是赞成野兽的；从而也就证明政府是野兽；而且，由于难易有时是可以互相说明问题的，我们现在懂得了把野兽保养在伦敦塔中的原由；因为它们唯一的用处当然就在于展示政府的起源。它们处于宪法的地位。啊！约翰牛[10]，你因为不是野兽而丧失了多少荣誉呀。按照柏克先生的体制，你得一辈子待在伦敦塔里。
如果柏克先生提出的论据还不足以使人认真对待的话，那么，错处也多半在于他而不在于我；而且，由于我愿意因为出言不逊而向读者道歉，我希望柏克先生也因惹出这件事而表示歉意。
在向柏克先生致敬表示没有忘记他之后，我再回到本题上来。
由于缺乏一部宪法来限制与调节权力的疯狂冲动，英国的许多法律是蛮不讲理的，而且这些法律的实施也是含糊不清而又成问题的。
英格兰政府（我宁愿用这个名字而不愿称之为英国政府）的注意力，自从它同德国发生政治关系以来，似乎已完全醉心于对外事务和增税手段，好像它就是专门为这两个目的而存在似的。国内事务被忽视了；正式的法律就更谈不到了[11]。
现在几乎每件事都必须由某一先例来决定，不论这个先例是好是坏，也不论是否应用适当；这种做法如此普遍，叫人疑心它是否起因于一种比乍看起来更加深谋远虑的政策。
自美国革命以来，尤其是自法国革命以来，这种宣扬按照引自那些事件发生之前的时代与环境的先例办事的学说已经成为英国政府的蓄意做法。大多数的先例是以适得其反的原则和见解为依据的；而且这些先例的时间越早就越不可靠。但如果把那些先例同对古物由迷信引起的敬畏联系起来，正如僧侣指着圣徒的遗物称之为神物，大多数人就会受骗堕入圈套。现在各国政府的所作所为好像是唯恐启发人动一点脑筋。它们悄悄地领着他走向先例的坟墓，以便麻木他的才智并将他的注意力从革命的场地引开。它们感到他迈向知识的速度比它们所希望的要快，而他们按先例办事的政策就是他们心怀恐惧的标志。这种政治上的教皇制，像古时候的教会教皇制一样，曾经盛极一时，现在正加速趋于灭亡。破烂的遗物和过时的先例，僧侣和君主，都将同归于尽。
按先例办事而不顾先例的原则如何的政府是一种坏透了的政府。在许多情况下，应当把先例作为殷鉴，而不应作为范例，要避免而不要仿效；但事实适得其反，先例被照单全收，并立即拿来当宪法和法律来使用。
按先例办事要么是一种使人处于愚昧状态的政策，要么就是实际上承认政府由于年老而智能退化，只能拄着先例的拐杖蹒跚而行。那些本应被认为比前人聪明而感到自豪的人，怎么看上去只不过是像一群丧失了头脑的幽灵呢？对待古代的态度是多么奇怪呀！为了某种目的，可以把古代说成是黑暗和愚昧的时代，可是为了达到其他目的，它又一跃而为光明睿智。
如果信奉按先例办事的学说，政府的费用就无需照旧。干吗要花那么多的钱给什么事也不做的人呢？如果一切可能发生的事情都已经有了先例，立法就没有必要了，先例像一部字典一样可以解决一切问题。因此，政府要么是已经年老昏聩，需要革新，要么就是发挥它的聪明才智的大好时机已经到来。(https://www.daowen.com)
现在，我们可以看到全欧洲特别是英国出现一种国民与政府背道而驰的怪现象——一个是向前看，另一个是向后看。如果政府继续按先例办事，国民则继续进行改革，它们最后必将趋于决裂；它们越快而且越文明地解决这个问题就越好[12]。
在一般地谈论了与实际政府不同的宪法之后，我们再进一步来研究宪法的各个组成部分。
对这个问题比对整个宪法问题意见更加分歧。一个国家照理应当有一部宪法来指导它的政府，这是一个除廷臣外所有的人都会同意的简单的问题。只是在宪法的组成方面，问题和意见才多了。
可是，这个困难像任何别的困难一样，只要加以正确理解就可以克服。
首先，一国国民具有制定宪法的权利。
一国国民是否一开始就能以最恰当的方式去行使这一权利，这完全是另一回事。它按照它的判断力来行使这一权利；而且只要一直这样做下去，一切错误到头来都会得到改正。
一旦这种权利在一个国家中确立了之后，就不怕它被利用来损害它自己。因为国民对错误是不感兴趣的。
尽管美国所有的宪法都是依据一个总的原则，但在它们的各个组成部分或在它们分配给现政府的权力方面，却没有两部宪法是完全相同的。有的宪法规定得多些，有的则简单些。
在制定宪法时，首先必须考虑成立政府的目的何在？其次，什么是实现那些目的的最好而又最省的方法？
政府不过是一个全国性的组织，其目的在于为全体国民——个人的和集体的——造福。每个人都希望和平而又安全地并以尽可能少的费用来从事他的工作，享受他的劳动果实和财产所得。这一点做到，成立政府的全部目的也就达到了。
通常总是把政府分为三大部门来加以探讨。这就是立法、行政和司法。
但是，如果我们的判断力不受名目繁多的术语的习惯牵制，我们就可以知道文官政府只由两部分权力组成，即立法或制定法律的权力和执行或实施法律的权力。因此，文官政府的一切事务都隶属于这两个部门中的一个或另一个。
至于执行法律即司法权，严格和确切地讲，乃是每个国家的行政权。任何人都必须诉诸这种权，也就是这种权使法律得以执行；此外我们对法律的正式执行再没有其他明确的概念。在英国，同样也在美国和法国，这种权力由地方行政官开始行使，一直上溯到司法机关所属一切法院。
把君主政体叫做行政权究竟用意何在，这一点我想让廷臣们去解释。这不过是政府用来推行其法令的一个名义；再没有其他任何名义适合这个目的。在这方面，法律并没有多少权力。法律必须靠原则的公正以及国民对它感兴趣才能获得支持；如果法律另有所求，那就表明政府的制度有毛病。凡是难以执行的法律，一般都不是好的法律。
至于行使立法权的机构，不同国家采取不同方式。美国一般系由两院组成。法国则只有一个院，但是两个国家推行的全是代议制。
问题在于，人类由于受到僭取的权力的长期残暴统治，很少有机会对政府的各种模式与原则做必要的试验以找出其中最好的一种，以致直到今天人们对政府才开始有所认识，但对于许多细节仍缺乏经验去加以确定。
对两院制提出的反对理由是：第一，整个立法机构的各部分缺乏一致性，因为在对某一问题通过投票作出最后决定时，该问题对该整体来说，这时还在进行审议中，结果就很容易接受新的解释。
第二，两院作为独立的机构各自投票表决，这就总是有可能出现少数支配多数的情况（实际上也往往如此），在某些情况下甚至达到非常不合理的程度。
第三，两院任意相互进行制约或控制也是不合理的；因为无法根据公正的代议制原则，来证明一个院比另一个院要高明些。它们可能制约得对，也可能制约得不对——因此把权力交付给我们不能同时给以智慧去运用这种权力而且也不能保证权力得到正确运用的机构。这就至少是等于提出了危险的预告[13]。
对一院制的反对理由是，它常常会过快地做出有碍自己声誉之事。但是也应当记住，如果有一部宪法来规定权力并制定出几条立法机构据以行事的原则，那就已经有了一种制约办法，比任何其他制约办法都更有效，实行起来也更为有力。例如：
如果有一项类似英国议会在乔治一世即位时通过成为法令的议案——该议案要求延长议会集会期限——提到任何一个美国立法机构面前，美国宪法中就有条文加以限制，意为：到此为止，勿再超过。
为了消除对一院制的反对——其理由是行动过于匆促鲁莽——同时又避免两院制造成的不合理现象甚至荒唐事情，特提出下述方案作为对二者的改进。
第一，全体代表不分院。
第二，通过抽签把全体代表分为两三个组。
第三，对每一个提出的议案先依次在这些组里进行辩论，让它们各自旁听，但不投票表决。此后，全体代表聚会进行总的辩论并投票决定。
为了使代表经常更新，这个改进方案还增加一项：每个国家三分之一的代表在任期满一年之后就要离职，通过选举产生新的代表，另外三分之一的代表于次年任期满后也以同样方式予以更换，每三年举行一次普选[14]。
但是，不论宪法的各个部分是如何安排的，都有一个区分自由与奴役的总原则，这就是：所有统治一国人民的世袭政府乃是对人民的奴役，而代议制政府则是自由。
按政府应作为“全国性社团”加以考虑的这一唯一标准去考虑，它就应当这样地组织，不致因各部分发生意外事件而引起混乱；因此，不应把足以产生这种恶果的特殊权力交给任何个人去掌握。政府中任何一个人的死亡、生病、缺席或失职，对于这个国家来说，都不应比英国议会或法国国民议会一个议员发生同样情况造成更大的影响。
再没有什么事情比因个人遭遇或行动而使国家陷入混乱更可以暴露出国家的高尚精神趋于退化了；而且其荒谬程度往往由于造成这种局面的那个人的天生卑劣而更加严重。如果一个政府是这样组成的，在上院除非有一个雌鹅或雄鹅[15]出席它就不能继续工作下去，那么，一旦这个雌鹅或雄鹅飞走或生病，它所造成的困难就像鹅被叫做国王一样地严重而又现实。我们往往嘲笑那些自找苦吃的人，却没有看到最荒唐可笑的事情都是政府干的[16]。
美国的所有宪法都根据这样一种计划，排除了君主制国家中发生的种种麻烦。不论发生什么情况，政府都不能片刻停止行使职务。代议制为一切事情作好了准备，它是唯一能使国家和政府总是能够表现其特征的制度。
正如不应把特殊的权力交给任何个人去掌握一样，也不应拨给任何个人以超出他对国家所做贡献的价值的公款。无论一个人叫做总统、国王、皇帝、参议员或者任何其他起得恰当或不恰当或傲慢自矜的名字，这并不说明什么，而只不过表示他在国内所能做的某种贡献；而在日常职务中——不论这种职务叫做君主的、总统的、参议院的或别的什么名字或称号——任何人所作贡献的价值都不可能超过一年一万镑。世界上所有伟大的贡献都是由不计报酬的人自动作出的；但是日常职务总是调整到这样一种普遍的能力标准，每个国家都有足够的人可以胜任，因此不能给予过高的报酬。斯威夫特说，政府工作是一种简而易行的工作，许多人都能胜任。
每年从一个国家的公共税款中提取一百万镑来供养一个人，而千百万被迫贡奉的人则因缺吃少穿而形容枯槁，在苦难中挣扎，这是不人道的。政府并不存在于监狱与宫殿、贫穷与富贵的对比中；政府的建立不是为了去掠夺穷苦人仅有的一点东西，使苦人更苦。但这方面的问题，我以后再说，现在只以政治上的考察为限。
一旦将特殊的权力和特殊的报酬给了政府中的任何一个人，他就会变成各种腐败现象在其周围发生和形成的中心。给一个人每年一百万镑，再给他设立和分配各种其费用由国家负担的职位的权力，那么，那个国家的自由就不再有保障了。所谓帝王宝座的辉煌壮丽不过是国家的腐化堕落。这种现象是由一帮靠公众交纳的税款过着奢侈淫逸生活的寄生虫所造成的。
这样一种罪恶的制度一旦建立，就会成为一切弊风陋习的守卫者和保护者。那个每年接受一百万镑的人是最不愿意提倡革新精神的，生怕到头来引火烧身。保卫弊风陋习始终是他的利益所在，正如用许多外围工事来保护一座城堡；对于这种政治上的要塞，各个部分都共同依赖。永远别指望它们会相互攻击[17]。
如果君主制不曾保护种种弊病，它就不会在这个世界上存在这么多年代。它是头号骗子，庇护着所有其他的骗子。它通过允许分到一份赃物而交了许多朋友；如果它不这样做下去，它就不再是廷臣崇拜的偶像了。
由于目前宪法据以制定的原则摒弃一切对政府的世袭继承权，它也就摒弃通称特权的种种臆说。
倘若有哪个政府显然很放心地把特权交给任何个人的话，那就是美国联邦政府。美利坚合众国总统的任期仅为四年。他不但在一般的意义上负有总统的责任，宪法中还规定了一项特定方式来考验他。不满三十五岁不得当选为总统；而且还必须是本国人。
把这些情况同英国政府相比，后者就显得荒唐透顶。在英国，那个行使特权的人往往是个外国人；总是个半外国人，而且总是同外国人结婚。他同这个国家向来没有充分的自然的或政治上的联系，不对任何事情负责，并且十八岁就成人；然而，就是这样一个人，却允许他在国民甚至都不知道的情况下同外国签订同盟条约，并且不经国民同意就可以宣战和媾和。
但问题还不止于此。尽管这样一个人不能像立遗嘱者那样处置政府，他却可以指定婚姻关系，这实际上也就达到了大部分同一目的。他不能把半个政府直接赠与普鲁士，但他却能撮合一种几乎能够产生同样效果的婚姻合伙关系。在这种情况下，幸而英国不位于欧洲大陆，不然它也可能像荷兰那样沦为普鲁士的专政对象。荷兰通过婚姻关系，已完全为普鲁士统治，就仿佛是通过遗嘱奉送政府这种强制手段所做到的。
在美国，总统的职位（或者，有时叫做行政官）是唯一不让外国人担任的公职，而在英国，它却是唯一可以让外国人担任的公职。一个外国人不能当国会议员，却可以当所谓的国王。如果有什么理由要排除外国人的话，那就应当从那些最容易干坏事，并且通过联合各种利益和情感最能保证履行职守的职位中把外国人排除出去。但当国民进行制定宪法这件大事时，他们是会对那个叫做行政机构的部门的性质和任务更加认真地加以审查的。每个人都知道立法和司法部门是怎么一回事；但是，在欧洲，区别于立法与司法而称为行政的部门，不是政治上的多余品，就是一种叫不出名堂的乱七八糟的东西。
唯一需要的就是设立一个办理公务的部门，这个部门接收全国各地和国外的报告，再提交国民代表；但把这个部门叫做行政部门是不合理的；而且也只能把它看作是比立法部门低一级的部门。任何国家最高的权是制定法律的权，其他都是公务部门。
对宪法几部分的原则与组织作了安排之后，接下来就是受国民委托行使宪法权力的那些人的待遇问题。
国家可以在任何部门中雇用或委任任何一个人，但无权免费占有他的时间与劳务；也没有任何理由供养政府某一部门的人而不供养另一部门的人。
即使荣任政府职务本身就可以认为是一种足够的报酬，那也应该对每一个人都一视同仁。如果某一国家立法机构的成员自费供职，那么，无论是叫做君主制的或任何其他名称的行政机构也应同样如此。给一个部门钱，另一部门却让他们白干，这是不合理的。
在美国，政府每一个部门都得到相当不错的待遇；但是没有一个人收入过高。国会和州议会每位议员的收入都足够他们开支。而在英国则是：政府的一个部门待遇特别优厚，另一个部门却一无所得，结果是一个部门贪污腐化有行贿的手段而另一部门则处于受贿的地位。像在美国所实行的那样，只要从这笔开支中提取不到四分之一，就可以革除大部分的贪污受贿行为了。
美国宪法的另一项改革是取消一切对个人效忠的誓言。在美国只对国家宣誓效忠。把个人奉为国家的形象是不妥的。国民的幸福是最高目标，因此，宣誓的目的绝不可被任何个人的形象或名义抹杀。法国称为公民宣誓的誓言，即对“国民、法律与国王”宣誓，是不妥的。要宣誓，就应当像美国那样，只对国民宣誓。法律可能好，也可能不好；但在此处它的含义只在于增进国民的福利，因而可以包括在内。誓言余下一部分之所以不当，是因为一切对个人的宣誓都应当废除。它们乃是暴政为一方和奴役为另一方的残余；“造物主”的名字不应当拿来作为他的创造物堕落的见证；或如果像上面已经提到的，拿它当作国家的象征来宣誓，在这里就是多余的。对于政府初建时的誓言不管怎样分辩，以后绝不许再搞什么宣誓。如果一个政府需要誓言的支持，这就表明它不配受到支持，因而也不应受到支持。只要政府做它应做的事，它就能自己支持自己。
关于这个问题这一部分的最后一句话：——为使宪法规定的自由得到永久保障和进步而作出的最大改进之一，乃是新的宪法规定要经常修正、更改和补充。
柏克先生据以构成他的政治信条的原则，即“永远约束和控制子孙后代，并永远否定和放弃子孙后代的权利”，现在已如此令人憎恶，不配再拿它当作辩论的题目；因此，除了揭露它一下之外，我就略而不提了。
人们到现在才开始对政府有所认识。过去，它光是行使权力，不许过问它是否有权利，而是大权独揽。当自由之敌充当裁判时，它在原则上的进步必然是微小的。
美国宪法，还有法国宪法，不是附有加以修正的期限，就是规定了据以改进的模式。要制定一部使原则同各种意见与实践相结合的宪法，而且经过多年形势变化始终保持不变也不产生矛盾，这也许是不可能的；因此，为了防止不利因素累积起来，以至于有碍改革或引起革命，最好规定一些办法在这些因素发生时就加以控制。人权乃是世世代代的人享有的权利，不能为任何人所垄断。凡是值得遵循的事都是因为它本身具有价值而受到遵循的，它之所以有保障，原因即在于此，而不在于任何会使它受到阻碍的条件。当一个人把财产遗留给他的继承人时，他是不会以他们必须接受它作为条件的。那么，在宪法方面，我们为什么要反其道而行之呢？
现在能设计出的符合目前情况的最好的宪法，也许再过几年就会大大失去其优越性。在政府问题上，人们正在产生前所未有的新的想法。在现存旧政府的野蛮状态消逝后，国与国之间的道德标准就会改变。人将不会受到把自己的同类视为仇敌那种野蛮思想的培育，因为出生的偶然性使得人们生活在名称各异的国家里；而且由于宪法总是同国外和国内形势有某种关系，每种宪法都应设法从国内外形势的变化得益。
我们已经看到英法之间相互的民族感情有了改变，只要我们回顾一下几年前的情况，这本身就是一场革命。谁能预见或谁能相信法国国民议会竟然会在英国受到普遍的祝贺，或者这两个国家的友好同盟竟然会成为共同的愿望呢？这就表明，如果不受政府的干扰，人和人天然是朋友，人性本身也并不是恶的。两国政府因为要达到征税目的而挑起的忌妒和残暴心理，现在正转而服从理性、利益和人道的支配。宫廷做的交易正开始为人们识破，而神秘的伪装以及它们强加于人类的一切妖术也都在衰退。它受到了致命伤；尽管还可以苟延残喘一段时间，但终归是要消灭的。
像人间一切事物一样，政府本来也应该随时加以改进，可是世世代代以来，它却一直为最愚昧最坏的人所垄断。关于他们的弊政，除了各国国民不胜负担的沉重借款和赋税以及这帮人把世界投入种种争端之中以外，难道还需要提出任何其他证据吗？
政府刚刚从这样一种野蛮状态中挣脱出来，要断定它可以改进到什么程度还为时过早。我们所能预见的是，整个欧洲也许会组成一个大规模的共和国，而所有的人都将获得自由。