一、研究背景

自1978年以来，经过40多年的改革开放，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，GDP总量世界排名由1978年的第11位上升至目前的第2位，成为世界第二大经济体。但是，随着40多年来经济年均近10%的持续高增长，工业化步伐的日益加快，城市化水平的不断提高，我国的生态环境持续恶化，生态环境危机日益加剧。正如经济合作与发展组织非成员国环境理事会主任布莱登·基尔斯贝所说的：“我们承认中国的进步，但是中国正面临非常严峻的环境问题，这是不争的事实。”20世纪90年代以后，尽管我国陆续启动了防治荒漠化工程、退耕还林工程、天然林保护工程、三北及长江中下游地区等重点防护林体系建设工程和野生动植物保护及自然保护区建设工程等一系列重大的生态治理项目，使生态环境得到了一定程度的局部改善和恢复，但资源枯竭与环境污染日趋严重的趋势尚未得到根本性扭转。对此，原环境保护部部长陈吉宁在2015年全国两会期间接受记者采访时就曾坦言：“我国污染物排放量仍然处在非常高的水平，已经接近或者说超过了环境容量，在一些地方和时间段超过还比较多，环境形势仍然十分严峻。”如大气污染方面，2014年全国开展空气质量新标准监测的161个地级及以上城市中，空气质量年均值达标的仅有16个城市，占比还不到10%，城市空气质量超标的城市却达145个之多，占比超过90%；水质污染方面，2014年，十大河流国控断面中劣Ⅴ类水质断面占9.0%，全国省界断面水质劣Ⅴ类水质断面占18.6%，全国62个重点湖泊（水库）中水质低于Ⅲ类的湖泊（水库）占38.7%，全国4896个地下水水质监测点中水质达到较差级和极差级的监测点占61.5%。土壤污染与流失方面，2013年国家发布的《第一次全国水利普查水土保持情况公报》指出，中国现有土壤侵蚀总面积294.91万平方千米，占普查范围总面积的31.12%。2014年国家发布的《全国土壤污染状况调查公报》指出，全国土壤总的点位超标率达16.1%。作为世界上人口最多的发展中国家，中国要实现中华民族伟大复兴的梦想，就必须在经济发展上继续保持良好势头。但是，经济的发展离不开环境和资源的支撑。新中国成立，尤其是改革开放以来的一段时间，我国粗放型的经济增长方式给生态环境造成了严重的破坏，生态环境状况日益恶化，资源承载力和生态自我修复能力已经接近极限，中国面临着生态环境保护与经济社会协调发展的矛盾问题。

为了扭转国内日益严峻的生态环境形势，在理念层面，党不断提升和强化生态文明建设在治国理政中的战略性地位。2007年党的十七大，第一次把“生态文明”写入了党代会报告，提出要建设生态文明。2012年党的十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出要把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。十八大报告不仅首次把生态文明建设写入党章并作出阐述，还把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，更首次明确提出我国生态文明建设的目标就是要建设“美丽中国”。2018年3月11日十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，生态文明又被首次写入宪法，党的主张成为国家意志。2018年5月18日至19日召开了全国生态环境保护大会，习近平总书记参加并发表重要讲话，强调生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题。大会正式确立了习近平生态文明思想在我国生态文明建设中的指导地位。在制度层面，党和政府加快了生态文明制度体系建设的力度，于2015年相继出台了两个权威性政策文本：《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》。这既是对习近平生态文明思想的贯彻落实，也是为推进生态文明建设采取的制度化措施。《生态文明体制改革总体方案》是完善生态文明制度体系建设的专门性文件，除了体制改革的总体要求及实施保障外，设计了生态文明建设“四梁八柱”的制度框架。与此同时，还制定和修订了《环境保护税法》《环境保护法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》和《水污染防治保护法》等生态文明法律法规。在行动层面，党和政府围绕老百姓最关心、最关切的水、空气、土壤等生态环境问题，打响了轰轰烈烈的污染防治攻坚战，开展了国土空间绿化，垃圾分类处理，城市黑臭水体治理，农业农村污染治理，长江、黄河等重点区域生态系统保护修复和固体废物污染防治等一系列生态文明建设专项行动。(https://www.daowen.com)

毋庸置疑，党的十八大以来，在党和国家的高度重视下，我国生态文明建设取得长足的进展，生态环境质量得到了较大改善，但生态环境形势依然非常严峻，资源枯竭与环境污染的总体状况仍没有得到根本性改变。从某种意义上说，传统的单中心生态治理模式是造成我国生态环境保护和治理成效不佳、生态环境持续恶化的重要因素。在传统的单中心生态治理模式下，政府始终处于绝对的主导地位，政府主要依靠其行政强制性治理手段和运动式、应急式治理方式进行管理，政府几乎包揽了生态环境治理的规划者、决策者、执行者和监督者等全部重要角色。毋庸置疑，传统的单中心生态治理模式在我国改革开放40多年来的生态环境治理实践中发挥了一定作用，也取得了一定的成效。但是，它也暴露出了非常严重的内在缺陷：一是政府失灵问题凸显。在单中心治理模式下，政府被视为生态环境治理的唯一合法主体，治理权力高度集中，自上而下地从政府部门单向流入公民社会，发挥生态环境保护的功能。但是，由于政府自身存在的有限理性、能力不足和效率低下等弊端无法克服，再加上缺乏其他主体的监管和决策的广泛参与，最终往往导致生态环境治理中出现政府失灵的现象。二是助长了市场失灵。在单中心生态治理模式下，政府对市场的管制是极其严格的。有时为了追求短期政绩，政府甚至会直接进入市场进行干预。这种过度的政府干预往往会挫伤市场自发调节的积极性，助长生态环境治理过程中市场失灵现象的发生。三是抑制了社会自组织效能发挥。在单中心生态治理模式下，政府往往依赖行政权力，习惯于采用强制性的行政命令、行政干预、行政制约和行政调节等手段实现生态环境的保护和治理。这样的生态环境保护和治理工作往往缺乏公开性和透明度，法治化程度也会比较低。政府这种大包大揽的治理方式，使社会大众产生一种错觉，即自身是生态环境治理的局外人，只有政府才是唯一的主体。这种错觉将直接影响公众对于生态环境保护和治理的参与热情，制约了社会力量的发挥。

生态文明建设人人有责，绿色美丽家园共建共享。打赢污染防治攻坚战，实现美丽中国梦想，不应该是政府部门的自说自话，唱独角戏，而应该是由政府、企业、非政府组织和公民共同组成的多元主体系统，各子系统各司其职、功能互补，实现生态文明政府治理、市场治理和社会治理的叠加效应。假如各级政府能够善尽其责，所有企业能够勇于履行社会责任，广大非政府组织能够大力发挥生态公益正能量，全体公民能够积极参与并形成科学、文明、健康的生活方式，那么生态文明建设的相关法律、法规和制度就能得到有效的贯彻和落实，生态文明体制改革就能取得突破性进展。生态文明建设事关国家生态安全和可持续发展全局，是一项极其复杂的社会系统工程，仅靠政府的力量是不够的，还需要努力发挥市场和社会的功能作用，一个完善的生态治理模式应当同时包含这三种机制或三种力量。生态文明建设行动能否成功，能否达到预期的理想效果，不仅取决于政府、市场和社会自身功能发挥的状况，更取决于它们之间的相互作用关系。比较理想的状态是，在充分发挥它们各自功能作用的基础上，建立一种政府、市场与社会之间积极的、交流的新型相互作用机制，构建充满竞争和活力的“三位一体”生态文明建设协同治理模式，寻求政府、市场和社会在生态文明建设中的互动合作，最终实现生态公共利益的最大化。由此可见，构建生态文明建设多元主体功能的良性互动机制，实现多元主体在生态文明建设中密切配合、通力合作，对新时代深入推进生态文明，建设美丽中国具有重大意义。