散杂居民族政策的主要内容

一、散杂居民族政策的主要内容

经过孕育、形成和发展等阶段，我国的散杂居民族政策体系初步形成。散杂居民族政策体系，是指中国共产党和政府为了保障散杂居少数民族同主体民族（汉族）以及聚居少数民族处于同等的地位与享有平等权利，而形成的政治、经济、文化、社会生活等各个领域的政策体系。散杂居民族政策体系，主要包括政治、经济、文化教育、风俗习惯与宗教信仰等政策内容。

（一）散杂居民族政治权益保障政策

民族平等是马克思主义民族观的根本原则，是中国共产党和政府制定民族政策的一项总原则，也是散杂居民族政策的总原则。《共同纲领》和国家根本大法《宪法》都明确规定了民族平等权利。如《宪法》第四条第一款规定:“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”散杂居民族政治平等政策，主要包括以下三个方面。

1.散杂居少数民族与主体民族（汉族）享有平等权利

如《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》提出:“一切散居的少数民族成分的人民，均与当地汉族人民同样享有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰、游行示威的自由权，任何人不得加以歧视。”散杂居少数民族通过控告或寻求帮助等手段，保障平等权利不受到侵犯。“散居少数民族如遭受民族歧视、压迫或侮辱，有向人民政府控告的权利。各级人民政府对此种控告必须负责予以处理，对于歧视压迫或侮辱行为严重者，应依法予以惩治。”“散居的少数民族在享有民族平等权利遇到困难无法解决的，可提请当地人民政府予以适当帮助。”同时，少数民族的平等权利建立在充分尊重的基础上。“一切散居的少数民族成分，无论在社会上，在工厂、学校、团体、机关和部队，均有自由保持或改革其民族的生活方式、宗教信仰和风俗习惯的权利，别人不得干涉，并须加以尊重和照顾。”《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》明确了杂居、散居少数民族工作是整个民族工作的一个重要组成部分，并指出:“那种认为杂居、散居少数民族人口很少，而忽视、轻视的思想显然是错误的。”该报告还提出，必须认真做好五个方面的工作，其中，第一个方面就是“切实保障他们的平等权利”:对少数民族在地方各级人民代表大会中所占名额采取适当照顾的原则，明确少数民族干部的配备、选配与培养工作，并规定“在招工、征兵以及招收其他各种工作人员时，要坚持民族平等的原则，不得以任何借口歧视和排斥少数民族，并且要予以适当照顾”。此外，中国共产党尤其重视11个人口较少的散杂居民族平等政策的贯彻执行。如《关于民族工作几个重要问题的报告》提出:“重视未实行民族区域自治的赫哲、俄罗斯、德昂等11个少数民族的工作。这些民族人口很少，更要注意认真贯彻民族平等政策，搞好团结。在经济、教育文化事业上，给予更多的关心和照顾，使他们在民族大家庭中共同发展繁荣。”因此，坚持民族平等是我国处理散杂居民族问题的根本政策。

2.通过建立组织保障少数民族的平等权利

早在1952年，中央人民政府政务院发布的《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》就提出:在下列五类地方建立民族民主联合政府，即境内汉族人口占绝对多数，但少数民族人口达总人口数量百分之十以上的省（行署）、市、专区、县、区和乡（村）；少数民族人口不达境内总人口数量百分之十，但民族关系显著，对行政产生多方面影响的省（行署）、市、专区、县、区和乡（村）；两个以上少数民族杂居，但未实行联合自治的地区；民族自治区内汉族居民特别多的地区；其他因特殊情况，经大行政区人民政府或中央人民政府政务院认可有必要建立民族民主联合政府的地区。尤其是在少数民族人口总数达百分之十以上的乡（村）以及少数民族杂居地区建立民族民主联合政府的主张，保障了散杂居少数民族在地方政权中的平等权利。⁽³⁰⁾民主联合政府是时代的产物。随着社会的发展，党和政府继续寻求政权组织形式保障少数民族的平等权利，如1955年12月《关于建立民族乡若干问题的指示》，“这是中国关于如何建立民族乡，如何保障民族乡各少数民族人民平等权利的第一个规范性文件”⁽³¹⁾。至今，我国已有1　200多个民族乡基层政权组织形式，这从组织机构上保障了少数民族的平等权利。

3.《宪法》保障散杂居少数民族选举权

选举权利，是政治平等权利的基础。1953年颁布的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，以及1979年、1982年、1986年、1995年、2004年公布的《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》，对散杂居少数民族公民参加各级人民代表大会的选举都有明确规定，使散杂居少数民族公民享有参加各级人民代表大会的均等权利。如《中华人民共和国选举法》（以下简称《选举法》）规定:“一切散杂居的少数民族成分，均参加各级人民代表大会的选举，应选代表名额以人口比例为基础，其每一代表所代表的人口数得少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但一般不得少于二分之一。”现行《选举法》⁽³²⁾第二条第二款明确规定，“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举”；第三条规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权”；第九条规定，散居地区人民代表大会代表名额与聚居区相等，“自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五”；第十二条规定，“在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人”；第二十条规定，“散居的少数民族应选当地人民代表大会的代表，每一代表所代表的人口数可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数”。

4.制定了保障散杂居少数民族干部的政策

民族干部是党和政府联系少数民族群众的重要桥梁和纽带，是贯彻执行党的路线、方针、政策，保障散杂居少数民族政治权益的关键。早在民主革命时期，中国共产党就明确提出了培养少数民族干部的任务。1931年11月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》提出，“尽量引进当地民族的工农干部担任国家的管理工作”，并且委托中央临时政府特别注意“当地干部的培养与提拔”⁽³³⁾，这是中国共产党第一次正式明确提出培养和提拔少数民族干部的政策。此后，由于革命斗争扩大到少数民族聚居区，中国共产党进一步提出了一系列培养少数民族干部的方针、政策和具体措施，涉及了少数民族干部的提拔和培养、对少数民族干部进行阶级的与民族的教育、组织短期训练班、提高少数民族干部的文化政治水平等内容。抗日战争时期，培养少数民族干部主要以各民族团结抗战为目的。解放战争时期，“各方面要多多培养提拔人才。要有计划地训练一批迫切需要的技术人员，可以输出一批知识分子到各种专门技术学校学习”⁽³⁴⁾。新中国建立初期，少数民族干部主要包括党政干部、爱国知识分子、积极分子和领袖人物；改革开放后，少数民族干部队伍包括少数民族党政干部、企业、事业单位中的工作人员。少数民族干部政策内容，主要集中于现行根本大法《宪法》《民族区域自治法》以及党中央和政府相关部门颁布的各项政策、法规之中。一是“德才兼备”是培养和选拔干部的原则，“任人唯贤”是用人标准。干部培养要坚持干部队伍“四化”方针和“德才兼备”原则，以提高素质、改善结构为重点，加强教育培养，推进选拔使用，努力建设高素质的少数民族干部队伍。⁽³⁵⁾二是培养与选拔民族干部要“特殊点、优待点”。如1979年，中共中央批转的《乌兰夫同志在全国边防工作会议上的报告》中指出:有些少数民族城市人口很少，如苗、瑶、黎、佤等民族，甚至没有城市人口，脱产干部也非常少，要专门拨给从农村选拔脱产干部的指标，列入省、自治区、直辖市的劳动总指标内，不然他们本民族的干部特别是领导干部就很难成长起来。1993年12月，中央组织部、统战部、国家民委《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》具体提出:要进一步做好在编制定员和增干计划内，从少数民族优秀农牧民中聘用乡镇干部工作；对少数民族聚居的贫困县和边远地区，可根据实际情况，适当放宽少数民族干部录用条件。⁽³⁶⁾三是对散杂居少数民族干部的培养“适当照顾”、高度重视。《培养少数民族干部试行方案》《宪法》《国家民委党组关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》《城市民族工作条例》等法律法规，明确规定了少数民族干部培养的照顾政策。如《国家民委党组关于做好杂居散居少数民族工作的报告》对杂居、散居少数民族干部的培养与选拔有详实规定:“根据各民族一律平等的原则，在地方各级人民代表大会中，各有关少数民族都应当有适当名额的代表，对人口较少的民族，也应给以适当照顾。少数民族人口较多或民族关系显著的地方各级人民代表大会常务委员会中，有关少数民族应当有适当名额的委员。”散杂居少数民族干部的培养与选拔，是切实保障少数民族平等权利的重要措施。《民族乡行政工作条例》第四条、第十九条和《城市民族工作条例》第六、七、八条都对杂居、散居少数民族干部的培养与使用做了进一步的规定。如《城市民族工作条例》第八条规定:“城市人民政府应当重视少数民族干部的培养和选拔。城市人民政府有关部门应当重视少数民族专业技术人员的培养和使用。”散杂居少数民族地区重视少数民族干部的培养与选拔工作，如山东省。至2010年，山东省少数民族干部2　409人，其中，市厅级20人，占0.83%；县处级443人，占18.39%；乡科级1　946人，占80.78%。山东省6个少数民族5万人以上的市，已有4个市配备了市级少数民族领导干部，其中2个市在市级党政领导班子配备了少数民族干部；20个少数民族万人以上的县（市、区）中，已有19个县（市、区）的党政领导班子配备了少数民族领导干部；5个民族乡镇的乡镇长都由少数民族干部担任；少数民族2　000人以上的乡镇（街道办事处）领导班子中大都配备了少数民族领导干部。⁽³⁷⁾此外，有的城市街道、社区也拟定了培养少数民族干部的相关文件，如北京市牛街制定的《牛街街道关于培养选拔少数民族工作的意见》明确规定，在街道领导班子中、街道机关干部中、回族比较集中的社区干部中，少数民族干部占1/3以上，并通过岗位交流等形式不断提高民族干部的素质与能力。

（二）散杂居民族经济权益保障政策

经济权益保障，是指法律、法规保障散杂居少数民族经济利益与经济生活方面的权益。民族经济政策，主要指中国共产党和国家扶持民族经济的优惠照顾政策。我国实行民族经济优惠照顾政策，主要是为了实现国家一定的经济目标，促进民族地区经济的发展，实现我国各民族之间经济的共同繁荣发展。

1.重视少数民族经济发展问题

中国共产党从战略上高度重视少数民族经济发展问题，确立了帮助少数民族发展经济是散杂居民族工作的主要任务的重要思想。《共同纲领》第五十三条明确规定:“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”1952年，《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》第七条规定:“一切散居的少数民族成分，在享受民族平等权利遇有困难无法解决时，得提请当地人民政府予以适当帮助。”从1953年9月至1954年3月的半年多时间里，中共中央就批转了中央民委党组《关于回民生产生活问题的报告》、河北省民委《关于在过渡时期民族问题方面的任务和当前民族工作上存在的主要问题和具体解决办法的报告》、河南省委统战部《关于开封市回民自治区在粮食计划供应后情况的报告》、蒙绥分局统战部《关于回民就业失业情况的报告》共4个报告，不仅推动全国各地解决了散杂居少数民族生产生活方面的许多实际困难，而且把帮助发展经济、文化事业确定为散杂居民族工作的重要内容。《宪法》第四条明确规定:“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”根据这一原则，国家就散杂居少数民族的生产、生活问题专门发布了文件，采取了具体措施，帮助散杂居少数民族发展生产，摆脱贫困状态。扶持和帮助散杂居少数民族加速发展经济，妥善解决散杂居民族问题，落实党的民族政策，努力做好杂居、散居少数民族的工作，是摆在各级政府面前的一项重要任务。《国家民委关于做好杂居、散杂居少数民族工作的报告》规定，各级人民政府要积极帮助散杂居少数民族因地制宜地发展经济文化事业。“要从杂居、散居少数民族的实际出发，全面贯彻落实党的各项经济政策，充分调动少数民族人民的积极性，在国家的大力扶持下，发扬自力更生、艰苦奋斗的革命精神，加速发展各项生产。在生产方针上一定要因地制宜，注意他们的特点，发挥他们的特长，不要一般化。要鼓励社员在保证集体生产条件下，从事家庭副业，要积极扶持和发展少数民族的林、牧、渔业和传统的工艺品的生产，要坚决制止强迫回族等禁猪的少数民族养猪，要大力帮助和支持这些民族的社队和社员饲养羊和牛，并参照鼓励养猪的有关政策规定，制定鼓励禁猪的少数民族养羊养牛的政策。”⁽³⁸⁾1987年4月17日，中共中央、国务院批转《关于民族工作几个问题的报告》，其中，第二部分《切实把经济工作放在民族工作的首位》明确指出，“经济建设是全党的中心任务，也是民族工作的中心任务”；第五部分《做好杂居、散居少数民族的工作》规定，“散杂居地区的少数民族工作，是党的民族工作的重要组成部分，一定要认真做好”，并提出对散杂居地区在全面贯彻党和国家的民族政策时注意做好城市少数民族、民族乡以及未实行民族区域自治的赫哲、俄罗斯、德昂等11个少数民族的工作。1993年，由国务院批准、国家民委发布实施的《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，明确规定各级政府扶持和帮助城市和民族乡少数民族发展经济的政策，规定从财政、资金、信贷、税收、物资、开发利用自然资源等方面给予优惠照顾。2003年，胡锦涛同志在全国政协十届一次会议少数民族界委员联组讨论会上的讲话中第一次提出，“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，是新世纪新阶段民族工作的主题”。2005年，在中央民族工作会议上，胡锦涛同志进一步阐明了“两个共同”的科学内涵及辩证关系。2009年，党的十七届四中全会更加明确地指出，“发展是现阶段民族工作的主要任务”，加快少数民族和民族地区经济社会发展是解决民族问题的根本途径。

2.制定发展民族经济的优惠政策

中国共产党和政府制定发展民族经济的优惠政策，促进民族经济发展。民族经济优惠照顾政策，可从民族贸易优惠政策略见一斑。

（1）农牧土特产品收购政策、特需商品供应政策。1955年，《中共中央批转商业部、民族事务委员会党组关于几年来民族贸易工作基本情况和对今后工作意见的报告》明确提出，要“大力收购土特产，发掘新货源”，帮助当地群众发展土特产品的生产。1962年，在国民经济处于比较困难的时期，针对物资供应不足的情况，为了便于在商品分配上照顾民族地区的特殊需要，把少数民族地区供应的商品分为特需商品、照顾商品和一般商品三类。将棉布、棉毯、丝绸、茶叶、胶鞋、铝锅、铝壶、雨衣、提花毛巾等列为照顾商品，对照顾商品除了按计划分配外，还可以根据各民族的不同情况再给予照顾。农牧土特产品收购政策和商品供应政策，是中国共产党民族政策的具体体现和实践。1987年《关于民族工作几个问题的报告》提出:“对当前遇到困难甚至濒临倒闭的清真饮食企业和部分民族特需用品企业，要订出保护性措施，加以扶持，帮助他们改善经营管理，提高竞争能力，求得稳定发展。要适当增设清真食品网点和医疗、文化设施。”⁽³⁹⁾1997年，国家出台了新的优惠政策，设立专项贴息贷款，免除部分企业增值税，惠及全国1　760多家少数民族特需商品定点生产企业。2007年，国家设立用于扶持少数民族特需商品生产企业技术改造、推广、培训的“民族特需商品生产补助资金”。⁽⁴⁰⁾

（2）民族贸易的三项照顾政策。民族贸易企业“三项照顾”政策，是指国家在1963年开始对民族贸易企业实行的利润留成照顾、自有资金照顾、价格补贴照顾的政策。1963年8月，原商业部和财政部发出了《批复1963年边远山区、边远牧区民族贸易企业三项照顾问题的联合通知》，对被列为“三项照顾”地区的工业品实行最高限价，农特土特产品实行最低保护价，所形成的价格差额，国家给予补贴。该通知虽然没有严格区分是民族自治地方还是散杂居地区，但是，实行“三项照顾”地区的划定范围，主要是少数民族居住的边远山区、边远牧区的县，是民族特点显著、交通不便、经济比较落后、生产生活差别较大的县。而且，该通知所实行的“三项照顾”政策规定的具体管理原则，将照顾地区与省、自治区、自治州民族贸易公司区分开来。因而，这些少数民族地区包括散杂居民族地区的民族贸易企业，在资金、利润、价格补贴等方面给予照顾。1963年10月，原商业部和财政部根据1963年8月划分实行“三项照顾”政策地区的规定，鉴于各地国营商业的机构设置不尽相同（有的只设民族贸易公司，有的只设专业公司，有的则双设，这些公司都担负着民族贸易的一线任务），下发了《关于批准新疆、内蒙古、湖南、广东省（区）民族贸易企业实行三项照顾的地区和对三项照顾规定的修改补充的联合通知》，明确了只要是民族贸易企业，都应该给予同样的照顾的指示。⁽⁴¹⁾该补充通知进一步拓展了民族贸易企业的范畴，让更多散杂居地区民族贸易企业享受政策照顾。1981年，国务院批转了《全国民族贸易和民族用品生产工作会议纪要》，明确和重申了改革开放时期民族贸易和民族用品生产的发展方针和优惠政策。

（3）流动资金贷款利率优惠政策、税收优惠政策、专项贷款政策。随着社会转型，社会主义市场经济体制逐步确立，民族贸易“三项照顾”政策已不能适应少数民族地区经济社会发展形势的要求，部分政策甚至已经失去存在的体制环境。1991年3月，国务院批转了国家民委、原商业部、轻工业部、纺织部《关于加强民族贸易和民族用品生产供应工作的意见》⁽⁴²⁾，对民族贸易和民族用品生产供应（包括三项照顾）企业确定了相应的扶持政策和措施，其中，为了加强基层民族贸易网点建设和民族用品生产定点企业的技术改造，1992—1994年国家每年将安排4　000万元贴息贷款；各地城镇建设投资内，提取7%的商业网点建设资金，用于民族贸易网点建设。⁽⁴³⁾1997年，国务院发出《关于“九五”期间民族贸易和民族用品生产有关问题的批复》⁽⁴⁴⁾，明确了流动资金贷款利率优惠政策，对1998年1月1日以后发放的民族贸易企业正常流动资金贷款利率实行优惠政策，利差由人民银行补贴，再由中央财政相应扣减人民银行上缴收入。2006年8月7日，财政部、国家税务总局颁发了《关于继续对民族贸易企业销售的货物及国家定占企业生产和经销单位经销的边销茶实行增值税优惠政策的通知》⁽⁴⁵⁾规定:自2006年1月1日起至2008年12月31日止，对民族贸易县内县级和县以下的民族贸易企业和供销社企业销售货物、对国家定点企业生产的边销茶及经销单位销售的边销茶免征增值税。2006年8月28日，国家民委下达了《关于继续执行民族贸易和民族特需商品生产有关优惠政策的通知》，明确了“十一五”期间对民贸网点和民族特需商品定点生产企业继续实行流动资金贷款优惠利率、技改贷款贴息和税收优惠等政策。该通知规定:第一，“十一五”期间继续对民族贸易和民族特需商品定点生产企业的正常流动资金贷款利率实行月息低2.4厘的优惠政策。第二，“十一五”期间继续对民贸网点建设和民族特需商品定点生产企业技术改造予以支持。贴息贷款规模由“十五”期间的每年1亿元增加到每年5亿元，利息补贴由中央财政和省级财政各负担一半。第三，自2006年1月1日起至2008年12月31日止，对民族贸易县内县级和县以下的民族贸易企业和供销社企业销售货物（除石油、烟草外）免征增值税；对国家定点企业生产的边销茶及经销单位销售的边销茶免征增值税。⁽⁴⁶⁾如:中国人民银行《关于“十一五”期间民族贸易和民族用品生产贷款税率有关事宜的通知》⁽⁴⁷⁾，财政部、国家税务总局《关于继续对民族贸易企业销售的货物及国家定点企业生产和经销单位经销的边销茶实行增值税优惠政策的通知》⁽⁴⁸⁾，财政部、国家税务总局、国家民委《关于民族贸易企业销售货物增值税有关问题的通知》⁽⁴⁹⁾，等等。

以上民族贸易优惠政策或政策性文件，充分体现了党中央、国务院对民族贸易工作的高度重视，对少数民族经济发展起了积极的促进作用。据国家民委经济发展司资料显示:“目前，全国有435个民族贸易县，占全国少数民族自治地方县（旗、市、市辖区）总数的62%。有少数民族特需商品定点生产企业1　855户，承担着10大类、500多个品种的‘少数民族特需商品’生产供应任务。‘十五’期间，国家对民族贸易和民族特需商品定点生产企业实行流动资金贷款优惠利率、技术改造贷款财政贴息和税收减免等‘民贸三项照顾政策’。在国家有关部门和各级政府的大力支持下，‘十五’期间民贸三项照顾政策得到了较好落实。据不完全统计，2001—2004年，全国民贸和民族商品生产企业共计享受流动资金贷款利率优惠约68亿元，享受减免税约45亿元，中央财政共计安排民贸和民族商品生产企业技改贷款贴息资金1　156万元。国家对民贸和民族商品生产企业优惠政策的实施，使企业加快了经营管理体制改革和技术改造步伐，降低了生产经营成本，增强了市场竞争能力，提高了为少数民族群众服务的能力和水平，促进了少数民族地区商品流通和市场繁荣，满足了各族群众生产生活中的特殊需求和日常供应，取得了良好的经济效益和社会效益。”⁽⁵⁰⁾

虽然目前对于散杂居民族地区企业的个数还没有权威的统计数字，但是，可以肯定的是:上述法规同样适应于散杂居民族地区，而且，上述民族贸易和民族特需商品定点生产企业中有大量的散杂居民族地区的企业。国家民委、财政部、人民银行发布的《关于确定“十一五”期间全国少数民族特需商品定点生产企业的通知》指出，少数民族特需商品定点生产企业既包括民族地区，也包括散杂居民族地区。⁽⁵¹⁾如延边朝鲜族自治州民贸民品企业⁽⁵²⁾共208家，定点企业66家，民贸企业142家；山东省定点生产企业61家，享受贷款利率优惠1亿多元，企业享受利率优惠300多万元；河南省定点生产企业59家，共享受人民银行利差补贴1.39亿元；黑龙江省定点生产企业34家，享受利率优惠360多万元。⁽⁵³⁾而且，根据国家民委、财政部和中国人民银行民委（经济）发〔2009〕359号文件精神，江苏省定点生产企业在原有的家基础上，2009年新增加6家企业，共有50家，这些企业生产的特需用品主要为清真食品、少数民族服装、民族工艺美术品等。

（三）散杂居民族文化教育权益保障政策

1.少数民族语言文字政策的主要内容

少数民族语言文字是少数民族文化的根本与载体，也是民族识别的重要标志。保护少数民族语言文字，是保持各民族文化多样性的重要举措。

（1）少数民族语言文字政策的总原则，是“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。这是《宪法》第四条第四款明确规定的内容。这一总原则根源于马克思列宁主义思想，如列宁曾说:“谁不承认和不坚持民族平等和语言平等，不同各种民族压迫和不平等作斗争，谁就不是马克思主义者。”⁽⁵⁴⁾这一总原则是毛泽东同志率先提出来的。1938年，在抗战初期的民族危难关头，毛泽东同志提出:“尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应强迫他们学汉文汉语，而且应赞助他们发展用各族自己语言文字的文化教育。”“纠正存在着的大汉族主义，提倡汉人用平等态度和各族接触，使日益亲善密切起来。同时禁止任何对他们带侮辱性和轻视性的言语、文字与行动。”⁽⁵⁵⁾

（2）少数民族语言文字政策主要包括四个方面的内容。一是各少数民族在政治生活中有使用本民族语言文字的权利。《选举法》与《全国人民代表大会组织法》（以下简称《组织法》）都有相关的规定。如《选举法》第二十二条规定:“自治区、自治州、自治县制定或者公布的选举文件、选民名单、选民证、代表候选人名单、代表当选证和选举委员会印章，都应当同时使用当地民族文字。”《组织法》第十九条规定:“全国人民代表大会举行会议的时候，应当为少数民族代表准备必要的翻译。”根据以上规定，中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会、中国人民政治协商会议召开的重要会议，都提供蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件或语言翻译。各级民族自治地方人民代表大会的代表选举，自治机关执行职务，都同时使用当地通用的民族语言文字。

二是各少数民族既有使用本民族语言文字接受教育的权利，也有使用普通话的权利。少数民族本民族语言是民族文化传承的载体。各民族少数民族学生都有使用本民族语言接受教育的权利。1952年8月，《实施纲要》第十六条规定:“各民族自治区自治机关得采用各民族自己的语言文字，以发展各民族的文化教育事业。”20世纪50年代，我国有的民族区域自治地方相当于现在的乡、城市民族区规模，以前虽属于民族区域自治地方，但这些地方现阶段属于散杂居民族地方的范畴，如我国的五个城市民族区。因此，在当时没有严格划分散杂居与聚居区的背景下，《实施纲要》的内容包括了散杂居民族地区。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定:“少数民族学生为主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。”2002年7月，国务院颁发的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》指出:“要尊重和保障少数民族使用本民族语文接受教育的权利，加强民族文字教材建设。”在使用本民族语言文字的基础上，党和国家积极推行双语教学。1992年11月2日，教民厅《关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》规定:“对要求学习本民族语言文字的少数民族学生，要积极创造条件进行双语教学。”⁽⁵⁶⁾2001年2月28日修订的《民族区域自治法》第三十七条规定:“招收少数民族学生为主的学校，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；小学高年级或者中学设汉文课程，推广全国通用的普通话。”(https://www.daowen.com)

三是各少数民族在司法诉讼中都有使用本民族语言文字的权利。《宪法》第一百三十四条规定:各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，应当用当地通用的语言进行审理；起诉书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字。根据《宪法》精神，1979年7月颁布的《刑事诉讼法》⁽⁵⁷⁾、1984年颁布的《民族区域自治法》⁽⁵⁸⁾、2001年2月28日修订的《民族区域自治法》⁽⁵⁹⁾对此都做了明确规定，保障了少数民族使用本民族语言文字进行诉讼的权利。

四是各少数民族群众在日常生活中有使用与推广本民族语言文字的权利。日常生活中语言的使用，既包括广播电视和少数民族的报纸，还包括语言文化的信息化水平的提高。新中国成立揭开了我国历史的新篇章，开辟了我国新闻事业的新纪元。1950年3月，全国新闻工作会议决定，中央人民广播电台增办少数民族语言广播。此后，用少数民族语言摄制和译制的电影得到了较大发展。“在50年代，已形成了从中央到地方的多层次的党报系统，其中我国少数民族文字报纸已有21种。”⁽⁶⁰⁾1954年7月17日中央政治局通过的《中共中央关于改进报纸工作的决议》中强调指出:“少数民族地区的报纸，应注意宣传党的民族政策，宣传爱国主义和民族团结，并按照当地的特点适当地进行关于党在过渡时期的总路线的宣传。各少数民族地区，凡有条件的就应创办民族文字报纸。”⁽⁶¹⁾1986年11月，中宣部、国家民委转发《全国少数民族文字报纸经验交流会议纪要》，提出了少数民族文字报纸改革和发展的意见。据2009年统计，“民族出版社从1978年的17家发展到目前的38家，分布在北京等14个省（自治区、直辖市），出版的少数民族文字种类由5种发展到26种，2008年出版少数民族文字图书5　561种、6　444万册，分别比1978年增长6.41倍和6.37倍”⁽⁶²⁾。

此外，为提高少数民族文字信息化水平，国家先后制定了有关少数民族文字的字符集、键盘和字模的国家标准，并于20世纪90年代初陆续推出了蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮、柯尔克孜和锡伯等民族的文字处理系统，其中部分少数民族文字软件已实现Windows系统上的运行和激光照排。这些措施，保证了少数民族在信息化时代也能使用本民族的语言文字，并通过信息化手段发展了自己的语言文字。“据国家民族事务委员会介绍，目前我国几乎所有的少数民族文字都能在Windows系统上运行，其中蒙古族、藏族、维吾尔族等少数民族网民可以用本民族文字上网聊天。”⁽⁶³⁾

我国各民族都有着悠久的历史与灿烂的文化，有些少数民族有自己的语言和文字。在我国55个少数民族中，除回族通用汉语、满族基本上通用汉语外，其余53个少数民族都有自己的语言，有的少数民族内部使用两种或两种以上的语言。我国少数民族语言种类总数达到80种以上。⁽⁶⁴⁾少数民族语言“使用人口为6　000多万，约占少数民族总人口的60%；有22个少数民族使用着28种本民族文字（不包含民间局部使用的约40种未规范文字），使用人口近3　000万，约占少数民族总人口的30%”⁽⁶⁵⁾。

2.散杂居民族教育权益保障政策的主要内容

（1）保障少数民族享有平等的教育机会是民族教育政策的总原则。教育公平是社会公平的基础。民族平等，是社会主义时期教育公平的前提条件，是实行民族教育政策的基础。现阶段，我国少数民族享有平等的教育机会，源于1949年颁布的《共同纲领》对“中华人民共和国境内各民族一律平等”的规定。“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。”1952年颁布了《实施纲要》和《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，保证少数民族享有与汉族同等的平等权利，自然包括了受教育的权利。1986年，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，其中，第四条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”自新中国成立以来，少数民族享有平等的受教育机会一直得到重视与贯彻执行。

（2）重视民族教育，设置专项补助经费，减免少数民族学生的学费，发放助学贷款。新中国成立之后，党和政府重视民族教育。1950年11月，中央人民政府政务院第60次政务会议批准颁布了《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院的试行方案》，其中《培养少数民族干部试行方案》规定:“为了鼓励与帮助少数民族学生受各种高等教育，凡考入高等学校的少数民族学生一律公费待遇。”从1950起，国家就专门设置了少数民族教育补助费，用来解决少数民族教育经费问题。1951年，中央人民政府政务院颁布了《关于民族事务的几项规定》；同年9月，中央人民政府教育部在北京召开了第一次全国民族教育会议，讨论并确定了发展我国少数民族教育的总方针及有关措施；同年11月，政务院批准的《关于第一次全国民族教育会议的报告》进一步明确了我国发展民族教育的方针和各项政策，如各地人民政府除按一般开支标准拨给教育经费外，并应按各民族地区的经济情况及教育工作另拨专款，帮助解决民族学校的设备、教师待遇、学生生活等方面的特殊困难。该会议修订通过了《关于加强少数民族教育工作的指示》《关于建立少数民族教育行政机构的决定》《培养少数民族师资试行方案》和《少数民族学生待遇暂行办法》共4个文件，⁽⁶⁶⁾这些文件说明了新中国成立初期中国共产党和政府对民族教育的高度重视。1983年9月实行人民助学金与人民奖学金并存的办法后，民族学院的学生仍享受100%人民助学金。困难补助费，少数民族学生每人每月可另加4元。1986年，国务院办公厅转发的国家教委等部门《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》中规定；“少数民族地区、贫困、边远地区等，已实行免收杂费的，仍按原省规定执行”。1992年，《关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》中也规定，“各类学校招生，凡属义务教育阶段，要认真组织少数民族子女入学，对生活有特殊困难的学生可减、免杂费”。2002年，《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》⁽⁶⁷⁾明确了“十五”期间及至2010年民族教育发展的目标任务，“确保少数民族散杂居地区民族教育优先或与当地教育同步发展”；“深化改革，加快发展民族教育的政策措施，“少数民族散杂居地区的各级政府要设立民族教育专项资金，制定和落实有关优惠政策，扶持散杂居地区民族教育的发展”。

（3）成立了教育行政机构，创办民族学校，确保教育政策的实施。1952年4月，中央人民政府政务院发出《关于建立民族教育行政机构的决定》，明确规定:中央人民政府教育部内部设民族教育司；各大行政区教育部或文教部应视工作需要设民族教育处（科）或在有关（科）内设专职人员；各有关省、市、专署、县人民政府教育厅、局、科，应根据该地区少数民族人口的多寡、民族教育工作的繁简，分别设适当的行政机构或专职人员。同时，创办民族中学、民族小学、民族专科学校和民族学院。1955年，教育部印发《全国民族教育行政领导问题的意见》，要求继续充实和健全民族教育行政机构，并对其职责和工作范围做了规定。1956年，中共中央转发的《民族事务委员会党组关于少数民族语文工作中几个问题的报告》指出:帮助少数民族创立和改革文字，是目前我党迫切需要解决的一项重要问题。教育部在北京召开了第二次全国民族教育会议，会议讨论了1956—1967年全国民族教育事业规划纲要。1957年，教育部制定印发《关于解决各地民族学院师资问题的意见》。1975年，国务院批准教育部《关于边疆和少数民族地区普及小学五年制教育问题的请示报告》。1978年，国家民委恢复教育司。1980年1月，教育部恢复民族教育司。同年10月，中共中央、国务院批准国家民委和教育部《关于加强民族教育工作的意见》，明确要求“恢复民族教育行政机构”。1980年，卫生部、国家民委、教育部印发《关于加强少数民族地区医学教育工作的意见》。1981年，教育部、国家民委在北京召开第三次全国民族教育工作会议，肯定了民族教育工作的成绩，总结了民族教育的历史经验，确定了民族教育事业在调查时期的方针任务。1984年，教育部国家民委印发《关于加强和领导进一步办好高等院校少数民族班的意见》，对民族班的招生、毕业生分配、教学和管理都做了明确规定，使这种办学形式逐步正规化和制度化。

（4）对少数民族实行加分或优先录取的照顾政策。1962年，教育部印发的《关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》规定:少数民族报考全国重点高等学校和其他一般高等学校，仍旧恢复过去“同等成绩，优先录取”的办法，当他们的考试成绩与其他考生相同时，可以优先录取；少数民族学生报考本自治区所属的高等学校，可以给予更多的照顾，当他们的成绩达到教育部规定的一般高等学校录取的最低标准时，就可以优先录取。此后，一直沿用了与此大致相同的“适当降分”的录取办法。1987年4月，《国家教育委员会普通高等学校招生暂行条例》第三十七条规定:“对散居于汉族地区的少数民族考生，在与汉族考生同等条件下，优先录取。少数民族班招生，从参加当年高考的边疆、山区、牧区等少数民族聚居地区的少数民族考生中，适当降低分数，择优录取。”1990年，国家教委共发布教育规章21项，省市自治区发布地方教育立法共计24项。⁽⁶⁸⁾1992年11月2日，为了进一步提高散杂居少数民族思想道德和科学文化技术素质，促进各民族的共同繁荣，国家教委颁布了《关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》，提出了如下六点意见:一是提高认识，加强领导，把散杂居地区的少数民族教育列入议事日程，尽快缩小与当地其他民族在教育发展程度上的差距。二是采取有效措施，为少数民族子女入学创造有利条件，如“各类学校招生，凡属义务教育阶段，要认真组织少数民族子女入学，对生活有特殊困难的学生可减、免杂费；中等以上学校可根据当地情况，必要时对少数民族子女可适当降低分数线”。三是重视和加强少数民族的职业技术教育和实用技术培训，如“各类职业学校可附设民族职业培训班，形式灵活多样，学制可长可短”。四是加强少数民族师资队伍建设，如“各级师范院校招生时，可划出一定指标定向招收散杂地区少数民族学生入学”，“要把培训散杂居地区少数民族教师作为一项重要任务”。五是多渠道集资，发展民族教育，如“多渠道筹措教育经费、捐资助学”。六是加强民族政策和民族团结的教育，如“在多民族杂居地区，要教育师生相互尊重民族风俗习惯，树立各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系观念”。

（5）加强民族团结教育。1994年，教育部发布了《关于天津市中小学开展民族常识教育试点的通知》:从1994—1995学年开始，在天津市有条件的中小学进行第一批试点工作，开展民族常识教育，以国家教委、国家民委编写的《民族常识》为教材，每周安排1—2课时。同时，还要利用团、队活动和班会等形式，组织开展“民族知识竞赛”、“民族知识演讲会”、“民族歌舞比赛”等丰富多彩的民族常识教育活动，让中小学生全面了解我国多民族大家庭的情况。2002年，《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》明确规定:“要高举民族团结进步的伟大旗帜，在各级各类学校教育中，有重点、分层次、有针对性地加强民族团结教育。”2008年11月26日，教育部办公厅和国家民委办公厅颁布的《学校民族团结教育指导纲要（试行）》提出:“民族团结教育的主要任务是全面贯彻党的教育方针、民族政策，按照素质教育的基本要求，重视中华历史文化和爱国主义教育，加深师生对民族团结必要性和重要性的认识。”2009年7月16日，根据教育部、国家民委印发的《全国中小学民族团结教育工作部署视频会议纪要》，我国将把民族团结教育纳入小学阶段考查和中、高考及中职毕业考试范围，试题分值不低于政治科目分数的15%。⁽⁶⁹⁾

（6）实行民族班、少数民族预科等特殊教育形式。民族班、民族预科班，是指针对当年参加普通高等学校招生全国统一考试、适当降分、择优录取的少数民族学生而设立的高等教育特殊办学形式。为了适应我国边远、少数民族地区经济建设和社会发展的需要，培养更多合格的少数民族专门人才，从1980年以来，我国在部分高等院校举办民族班，如北京大学、清华大学、北京师范大学等10所学校每年共招收少数民族学生570名。2000年，中央部委所属高等学校少数民族预科班招生人数扩大到3　000人左右，⁽⁷⁰⁾办学重点是逐步提高办班的层次与质量，招生学校扩大至76所学校。民族班，也包括了招收非西藏生源定向培养和内地西藏班、新疆高中班学生。2005年，《教育部关于印发〈普通高等学校少数民族预科班、民族班管理办法（试行）〉的通知》明确指出:“普通高等学校举办少数民族预科班、民族班是党和国家加快培养少数民族地区人才的特殊政策措施，是高等学校应尽的责任和义务。”⁽⁷¹⁾该办法对办学机构、招生录取、学制与教育管理、学生管理、收费、教师和管理人员、办学经费和办学条件、教育教学评估等方面做了详细具体的规定。民族班、少数民族预科等特殊教育形式的招生范围，主要为边远农村、高寒地区、山区和牧区，虽然这些地区大都是民族自治地方，但也包括了散杂居少数民族，而且，普通高等学校或内地新疆班、西藏班主要分布在内地城市，多数属于散杂居地区。此外，近年来，高招少数民族考生优惠政策明确规定，要适量招收散杂居地区的少数民族。如2007年高招少数民族考生优惠政策:预科班、民族班生源限定为当年参加普通高等学校招生全国统一考试的少数民族考生，重点招收边远农村、高寒地区、山区、牧区的考生，并适量招收散杂居地区的少数民族考生。⁽⁷²⁾

（四）散杂居民族风俗习惯与宗教信仰自由权益保障政策

1.尊重少数民族风俗习惯与宗教信仰自由是我国的基本政策

早在1938年，毛泽东在中国共产党六届六中会上指出:“要尊重各少数民族的文化、宗教、习惯。”1945年，毛泽东在《论联合政府》第九条《少数民族问题》中进一步指出:少数民族的“言语、文字、风俗、习惯和宗教信仰，应被尊重”。“根据信教自由的原则，中国解放区容许各派宗教存在。不论是基督教、天主教、回教、佛教及其他宗教，只要教徒们遵守人民政府法律，人民政府就给以保护。信教的和不信教的各有他们的自由，不许加以强迫和歧视。”⁽⁷³⁾1949年《共同纲领》以及历届《宪法》都明确规定，各少数民族均有保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。如《宪法》第三十六条明确规定:“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或不信仰宗教，不得歧视信仰宗教和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”

2.制定法律政策尊重与慎重对待民族风俗习惯与宗教信仰

（1）1999年，民政部、国家民委、卫生部《关于国务院〈殡葬管理条例〉中尊重少数民族的丧葬习俗规定的解释》提出:“在殡葬管理中要尊重少数民族保持或者改革自己丧葬习俗的自由。”在火葬区，对信仰伊斯兰教的10个少数民族的土葬习俗应予以尊重，但对于自愿实行火葬的，他人不得干涉。对于风俗习惯，国家民委多次下发尊重风俗习惯的有关文件，如《关于慎重对待少数民族风俗习惯问题的通知》《关于宣传报道和文艺创作要正确对待少数民族风俗习惯问题的通知》等。在社会转型期，中国共产党和国家充分尊重少数民族的风俗习惯。如在饮食习惯方面，为了保障我国回族、维吾尔族等10个少数民族的清真饮食习惯，有关政府“在北京、江苏、新疆等16个省（自治区、直辖市）以及广州、昆明、成都等多个中心城市，都有专门立法保障清真食品的供应和管理，其他地方在综合性的法规中也对清真食品的管理进行了规范”⁽⁷⁴⁾。

（2）为了贯彻《宪法》原则，我国的法律、行政法规及部门性规章或政策性文件中，都有宗教信仰的相关规定。如:1982年中共中央下发的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，1991年中共中央、国务院下发的《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，1994年国务院发布的《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》，1998年国家宗教事务局、国家外国专家局、公安部颁发的《宗教院校聘请外籍专业人员办法》，2000年国家宗教事务局发布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》，2004年国务院常务会议通过并公布，自2005年3月1日起施行的《宗教事务条例》，2005年国家宗教事务局颁布的《宗教活动场所设立审批和登记办法》。⁽⁷⁵⁾2000年，国家宗教事务局在《穆斯林散居区伊斯兰教工作座谈会纪要》中提出了进一步做好穆斯林散居区伊斯兰教工作的任务和要求。目前，散杂居民族地区民族宗教工作主要依据的法律条文，是2004年7月7日国务院第57次常务会议通过、自2005年3月1日起施行的《宗教事务条例》。此条例坚持“宗教信仰自由政策”总则，并对宗教团体、宗教活动场所、宗教财产等内容做了具体明确的规定，同时也规定了相应的法律责任。

3.对于风俗习惯与宗教信仰，尊重而不容侵犯

1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过、1997年第八届全国人民代表大会第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》，第二百五十一条规定，“国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役”，从法律上保障了各民族的风俗习惯与宗教信仰不受侵犯。

4.尊重、引导与保护相结合

首先，积极引导宗教与社会主义社会相适应。1993年，江泽民同志在全国统战工作会议上发表了《高度重视民族工作和宗教工作》的讲话，他在宗教问题上强调:“一是全面、正确地贯彻执行党的宗教政策，二是依法加强对宗教事务的管理，三是积极引导宗教与社会主义社会相适应。”其次，散杂居民族地区民族宗教往往与民族特性相联系，有的成为民族特征的一部分。再次，社会转型期，散杂居民族宗教政策主要表现为尊重和保护散杂居民族地区宗教信仰自由、依法管理宗教事务、积极引导宗教与社会主义相适应、充分发挥爱国宗教团体的作用、依法加强对宗教活动场所的管理等内容，尤其侧重于风俗习惯与宗教信仰联系的“入寺”、“入口”、“入土”的问题，即清真寺、清真食品、土葬习俗的“三入”问题。最后，对开斋节、古尔邦节等民族宗教节日的慰问，以及对流动少数民族的妥善处理，也是尊重风俗习惯与宗教信仰自由政策的具体表现。

此外，在我国民族政策中，地方性法规、规章是根据地方的实际情况由各地相关部门制定的解决民族问题的具体法规或规章，直接指导地方的民族工作，对地方民族政策的贯彻执行有着重要的指导意义与现实意义。我国绝大多数省（自治区、直辖市）、地市（自治州）以及县级行政区划制定了有关民族政策的地方性法规。由于篇幅有限，本书无法对每个行政地方的散杂居民族政策、法规进行详细的梳理与研究。基于中部散杂居地区是研究重点之一，本书以湖北省散杂居民族政策为例进行梳理，试图通过一个省份政策分析说明散杂居民族地区地方性法规因地制宜，实事求是，与国家《宪法》、法律法规共同构成民族政策体系，并成为政策体系中不可缺少的重要内容。

湖北省散杂居民族政策，根据国家规定的《宪法》、法律或行政法规、部门规章，制定了一系列解决散杂居民族问题的相关措施。

政治权益保障政策方面。2003年4月2日颁布的《湖北省实施〈民族区域自治法〉若干规定》提出:“民族自治地方的自治机关要照顾散居在本地方的其他少数民族的特点和需要，在处理涉及本地方各民族特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”⁽⁷⁶⁾2007年9月29日修正的《湖北省散居少数民族工作条例》⁽⁷⁷⁾，分为总则、保障散居少数民族平等权利、发展散居少数民族经济、发展散居少数民族科技教育文化卫生等社会事业、培养散居少数民族人才、尊重散居少数民族风俗习惯、罚则、附则共8个方面的内容，是保障湖北散杂居少数民族权益的最为完备的地方性法规。⁽⁷⁸⁾《湖北省实施〈关于中国公民确定民族成分的规定〉办法》⁽⁷⁹⁾与《湖北省民宗委关于改进和完善民族成分更改工作的通知》⁽⁸⁰⁾，对民族成分的确定与更改进行了明确的规定。

民族经济政策方面。在党和国家对散杂居民族经济权益保障有关规定的基础上，湖北省各级各部门认真贯彻执行党中央、国务院有关散杂居民族经济的一系列方针、政策，并做了大量工作。如1996年6月23日颁布的《中共湖北省委、湖北省人民政府关于合力加强特困县市扶贫开发工作的决定》⁽⁸¹⁾，确定郧西、宣恩、五峰、咸丰、竹山、巴东、鹤峰、竹溪、房县、通山、秭归、利川共12个县市作为特困县市，进行重点帮扶。这12个县市包括了散杂居地区。1996年9月21日通过的《湖北省散居少数民族工作条例》第三章“发展散居少数民族经济”，从第二十条至二十六条，对散居少数民族财政、转移支付、资金、贷款、少数民族企业优惠政策都有明确规定，维护散居少数民族的合法权益。2005年，湖北省财政厅、省民族宗教事务委员会制定的《湖北省少数民族专项资金管理暂行办法》⁽⁸²⁾，在帮助少数民族种养植业项目、实用科技推广项目、基础设施建设、涉及民生的小型项目上起了积极的扶持作用，促进了散居少数民族地区的发展。⁽⁸³⁾2006年《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的若干意见》明确规定:“辖有民族乡（镇）的市、州、县政府，要制定相应政策，扶持民族乡（镇）加快发展。”⁽⁸⁴⁾在加强城市和散居地区民族工作中，明确规定:“省散居少数民族发展资金按每个民族乡（镇）每年20万元的标准设立并纳入财政预算。各级各部门要采取特殊政策措施，加大帮扶力度，支持民族乡（镇）、村加快发展。”⁽⁸⁵⁾2007年9月30日，湖北《省民族宗教事务委员会关于开展对民族乡（镇）实施“1＋1”对口帮扶行动方案》，其工作目标是:“通过5年左右的帮扶，使民族乡（镇）经济发展明显加快，基本达到当地中等或以上水平；基础设施建设不断加强，群众生产生活条件明显改善；民族群众思想道德素质、科学文化素质和健康素质全面提高，贫困农户逐步减少；社会事业全面进步，少数民族群众上学难、就医难、饮水难等问题得到有效解决。再经过一段时间的努力，使民族乡（镇）经济社会发展达到或超过全省平均水平。”⁽⁸⁶⁾2006年，《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的若干意见》⁽⁸⁷⁾明确提出“辖有民族乡（镇）的市、州、县政府，要制定相应政策，扶持民族乡（镇）加快发展”；为切实解决少数民族群众在生产生活方面的特殊困难，省少数民族补助款按全省少数民族总人口人平2元的标准设立。按照中央《决定》和国务院《若干规定》的要求，从2006年起，设立省级少数民族发展资金1　000万元，由省财政列入财政预算，今后视省财政状况逐年适当增加。辖有民族自治县的市和辖有民族乡（镇）的县（市），也要设立本级少数民族发展资金。《省委办公厅、省政府办公厅关于在民族县（市）实施“616”工程的通知》提出:“对民族地区10个县（市）实施对口支援，每个县（市）由1名省委、省政府领导同志负责，省直6个单位（4个省直部门、1个大中型企业、1所大专院校或科研单位）开展对口支援，每年至少为对口支援的县（市）办6件实事。”⁽⁸⁸⁾这些政策，对进一步推动散杂居地区经济发展起了积极作用。

民族宗教政策方面。1992年12月3日，颁布了《湖北省宗教事务管理暂行规定》。2001年4月1日，实施了《湖北省宗教事务管理条例》。2003年4月2日，在修订的《湖北省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉的若干规定》第三十一条中补充了如下规定:“民族自治地方的自治机关要照顾散居在本地方的其他少数民族的特点和需要，在处理涉及本地方各民族特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”2004年2月26日颁发了《湖北省人民政府办公厅关于转发湖北省民族宗教事务委员会兼职委员单位及其职责和湖北省民族宗教事务委员会兼职委员名单的通知》⁽⁸⁹⁾规定:省民族宗教事务委员会要定期不定期召开兼职委员会议，听取兼职委员单位对做好民族工作的建议和意见，交流民族工作情况，研究并协调民族工作的重大问题，将会议情况和反映的重大问题及时报告省政府。2007年湖北省民政厅、湖北省民族宗教事务委员会联合出台了《关于生活困难宗教教职人员享受城市居民最低生活保障有关事项的通知》，明确提出:“妥善解决宗教教职人员生活困难问题，对于团结宗教界人士、稳定宗教教职人员队伍、维护宗教领域的稳定和谐具有重要意义。”⁽⁹⁰⁾2007年颁布了《湖北省民政厅、湖北省民族宗教事务委员会关于生活困难宗教教职人员享受城市居民最低生活保障有关事项的通知》⁽⁹¹⁾。以上宗教政策，依法管理宗教事务，保护公民宗教信仰自由，维护社会稳定。

从以上内容可以看出，地方性法规是民族宗教政策体系的重要内容，湖北省形成了比较完备的民族宗教政策体系，为处理散杂民族宗教问题夯实了基础。