公元960年，后周大将赵匡胤在陈桥黄袍加身，建立宋朝，定都开封，但当时国家经济发展的重心开始南移，东南地区成为国家财政收入的重要来源，《宋史》记载“国家根本，仰给东南”。在这样的背景下，连接南北的漕运重要性自然突显，特别是沟通黄河和淮河的汴河漕运。宋代张方平在《论汴河利害事》中记载：“国依兵而立，兵以食为命，食以漕运为本，漕运以河渠为主……故国家于漕事，至急至重。京，大也；师，众也。大众所聚，故谓之京师。有食则京师可立，汴河废则大众不可聚，汴河之于京城，乃是建国之本，非可与区区沟洫水利同言也。”张方平的论述充分说明了汴河的重要作用及其和宋王朝的密切关系，汴河漕运某种意义上可视为宋王朝的建国之本和立国之基。图7-1《清明上河图》中所展现的就是汴河漕运卸货场景。

北宋时期，漕运管理机构已相当成熟完善，形成了较为完备的航运管理体系。宋时地方行政设置为路、州（府、军、监）、县三级。宋初承唐制，置道以治，后改“道”为“路”，宋代的“路”有多种，其中重要的有漕司路，即转运使（司）路和帅司路。帅司路是因军事而设，其设置时间各地差别较大，所以一般常说的路即为转运使路。转运使是一路长官，主要掌管一路地方财赋，并有监察地方官吏的权力。开宝、太平兴国年间（968—984），国内渐平，遂在各地普设转运职官，皆称转运使，负责财赋、漕运、治安、巡察等诸多行政事务。都转运使是转运使的特殊形式，两省五品以上官任转运使者称都转运使。北宋政府置都转运使主要出于如下考量：一是在重要的路设置都转运使以重其任；二是数路转运使之上设置都转运使以便协调统御。除转运使、都转运使外，北宋还设有“权”“权发遣”转运使以及随军转运使。宋代转运使需是曾任知州、军，且有政绩的朝官以上文臣差充。资序不及者任转运使，下一等者带“权”，下二等者为“权发遣”。南宋沿袭北宋，在各地区设置转运机构，转运使之上设安抚使［6］。

图7-1　《清明上河图》中汴河漕运卸货的场景

两宋时期，中国与海外市舶贸易发展迅速，针对海上贸易商舶管理日益重要，市舶机构与管理制度在唐朝的基础之上不断健全完善。宋时市舶司下辖市舶务、市舶场、市舶库等机构，一般中小港口只设市舶务或市舶场。市舶司中的官员有市舶使（又可称“市舶提举”）、市舶判官（又可称“监舶务”）、干办公事等不同级别。宋朝初期，市舶司承唐代之制，并建立了一套官吏系统，由“州郡兼领”，后改为“漕臣兼领”。总体来看，宋代市舶官制的变化相对比较频繁。北宋前期，市舶司由所在地的行政长官和负责地方财政的转运使共同领导，而由中央政府派人管理具体事务。元丰三年（1080年），免除地方行政长官的市舶兼职，而由转运使直接负责市舶司事务，后又专设提举官。南宋时，各处市舶司曾一度并归转运司，或由提点刑狱司、提举茶事司兼管，但为时不长。两浙路各处市舶务的“抽解职事”由地方官负责。福建、广南东路的市舶司仍设“提举市舶”一职。(www.daowen.com)

尽管《宋史》^[6]中记载市舶司“掌蕃货、海舶、征榷、贸易之事，以来远人，通远物”，但宋代实际上对于市舶司的职责没有统一完整的规定。市舶司的职责主要包括：根据商人所申报的货物、船上人员及航行目的地，发给公凭，即出海许可证；派人上船“点检”，防止夹带兵器、铜钱、女口、逃亡军人等；“阅实”回港船舶；对进出口的货物实行抽分制度，即将货物分成粗细两色，官府按一定比例抽取若干份，这实际上是一种实物形式的市舶税；所抽货物要解赴都城（即“抽解”）；按规定价格收买船舶运来的某些货物（即“博买”）；经过抽分、抽解、博买后所剩的货物仍要按市舶司的标准，发给公凭，才许运销他处。两宋时期，朝廷设置市舶司（务）的地方远远超过唐朝，分布于东南沿海和长江下游多地。宋朝也因此成为中国古代市舶司（务）设置最为兴盛的时代［7］。

元朝定都大都（今北京），对南方粮食等物资有着强劲的需求，传统的内河漕运已无法满足需要。加之当时造船业已有较大发展，元朝在河漕的基础之上大力发展海漕，并最终形成以海运为主、河海并行的漕运新格局。明代丘濬在《大学衍义补》^[7]中论述：“终元之世，海运不废。”海漕逐渐取代河漕，成为当时漕粮运输的重要形式。对于元代的海漕，魏源在《元史新编》^[8]中曾说：“元有天下，其疆域之袤，海漕之富，兵力物力之雄廓，过于汉唐。”

就漕运的管理而言，元朝分设了海运和河运管理机构。沿大运河设立内河漕运机构，中统二年（1261年），初设军储所，后改为漕储所。至元五年（1268年）改为漕运司，至元十二年（1275年）又改为都漕运司。后来，对漕运内河实行分段管理，分设南、北两漕运，即江淮都漕运司和京畿都漕运司。在海漕管理方面，最高管理机构是中书省，海道都漕运万户府（海道运粮万户府）作为南方管理机构，都漕运使司与京畿都漕运使司作为北方管理机构来具体负责海漕管理事务［8］。

元朝重视海外贸易，在市舶管理方面沿袭前朝，并在其基础上进一步发展。元朝市舶司的名称、隶属屡次变化，但在元朝行省制度下，市舶司由行省直接管辖的基本体制直到元末也未发生过大的变动。特别值得一提的是，至元三十年（1293年）和延祐元年（1314年），《市舶法则》^[9]作为元代海外贸易的管理条例，先后两次颁布，主要内容有舶商出海手续、检查办法、抽分抽税比例、禁止出口的货物种类、外籍船舶和外商来元的处置办法等。前后两次颁布的法则大体相同，但前一次规定7处港口设立市舶司，后一次减为3处，并把抽分比例提高一倍。再次值得提及的是，元朝的《市舶法则》是我国古代最完备的一部包含海运管理在内的税关法规［2］。