理论教育 跟踪调查:全国大量农用地处于闲置状态的原因及对策

跟踪调查:全国大量农用地处于闲置状态的原因及对策

时间:2023-05-28 理论教育 版权反馈
【摘要】:一项对全国29个省、262个县市进行的跟踪调查显示,2011年和2013年分别有13.5%和15%的农用地处于闲置状态[8]。对中国山区县撂荒规模进行抽样调查发现,2014—2015年全国山区县耕地撂荒率为14.32%[9]。近年来各地政府积极推进的“三权分置”,是通过产权的三权分离实现了创新的地权配置,经营权的确立能够进一步释放多元化经营模式的活力,激发大户流转经营、农村合作社经营以及涉农企业经营的积极性。

跟踪调查:全国大量农用地处于闲置状态的原因及对策

采用遥感手段以及土地利用调查等方式的结果显示,自20世纪后半叶以来,耕地撂荒现象在全球范围内有扩张趋势[1,2]。虽然目前没有较为全面的全球撂荒数据,各国相关的官方统计数据也很缺乏,但根据已有研究,目前耕地撂荒现象主要集中在发达国家和地区,例如欧洲、美国、澳大利亚、日本等国耕地撂荒都比较广泛[3],其次就是中国山区[4]拉美[5]、东南亚[6]等也存在大面积的耕地撂荒现象。2012年官方数据显示,我国每年撂荒的耕地面积近3000万亩[7]。一项对全国29个省、262个县市进行的跟踪调查显示,2011年和2013年分别有13.5%和15%的农用地处于闲置状态[8]。对中国山区县撂荒规模进行抽样调查发现,2014—2015年全国山区县耕地撂荒率为14.32%[9]。虽然“实际撂荒面积”由于耕地撂荒的类型多样性、原因复杂性、不稳定性和空间分布零散等原因而难以获取,但被学者们广泛认可的是,我国的耕地撂荒现象正在变得普遍。耕地撂荒改变了农村的土地利用状况[10]和乡村农业景观,同时也反映出农民就业性质和生计水平的转变[11],并且带来了巨大的生态环境影响[12](如森林恢复和植被演替)和社会经济影响[13],因此耕地撂荒也成为LUCC(Land Use and Land Cover Change)的重要研究方向。

国内学者围绕撂荒的驱动因素和机理机制展开了研究,例如不少学者认为撂荒是耕地边际化[1]的极端表现[14],在城市化和工业化持续推进的过程中,工农业产品价格长期以来存在剪刀差,虽然近年来国家提高了粮价,但农业生产资料价格的涨幅却远超过粮价涨幅[15],耕地利用的净收益在不断减少,从而导致边际土地发生大规模的撂荒现象。从机会成本的角度来看,土地耕种的机会成本(opportunity cost)越高,意味着耕种的效益相对就越低,农民作为“理性经济人”,在选择时自然选择既不减少自身利益又能有效代替耕田种地行当的职业[16],撂荒由此形成。研究表明,务农机会成本的变化是丘陵山区尤其是中低山地区农户弃耕撂荒的重要原因[17]。对耕地撂荒原因的解释目前有各个角度的看法:从社会学的角度分析,耕地撂荒是农村人口大量外流、农村劳动力匮乏产生的结果[18-19];从经济学的角度来看,农业生产成本(包括种子、农具、化肥等价格)偏高导致农民种粮比较效益低是导致农民弃耕撂荒的主要原因[20]。追求富裕的心理和追求更高的社会阶层和需求层次等社会心理因素进一步地加剧撂荒[21]。如果农民在城市的生存能力(如就业、城市融入等)增强,农民对土地的经济依赖将会减弱,促使农民将土地撂荒或者流转[22]。可见,撂荒行为的原因剖析不是单方面的,事实上,人类任何土地利用活动的发生都可以将其置于自然、经济和体制系统三重相互联系和作用的框架[23]。就撂荒而言,自然条件[17]、经济因素、社会因素等宏观因素确定了经营目标,而家庭特征[24]、文化素质、资源约束等微观因素则决定着农民收入,宏观因素和微观因素共同影响着农户的耕地利用行为决策[25]。从农户个人资本视角的撂荒影响因素研究发现,农民的物质资本、社会资本人力资本对农田撂荒有显著的正向影响,农民的心理资本对农田撂荒有显著的负向影响[26]。此外,农地流转不通畅,规模化配置难度高也会导致撂荒耕地无人接手[20,27,28];相反地,政府出台的支持农业发展政策、新型农业技术发展、能源作物推广种植等因素能够减缓耕地边际化和遏制撂荒的蔓延[29-31]。在分析耕地撂荒原因的基础上,众多学者对撂荒的治理也提出了不少对策,主要包括以下方面:(1)产权制度完善,关注农村土地产权界定不明晰、土地产权关系不清、土地承包经营权权能残缺等问题,赋予广大农民最真实的土地产权[25,32];(2)经济效益方面,例如适当提高粮价[33],提高粮食补贴的力度[34],增加农业投入,健全农业基础设施、改善农业生产条件,等等[35];(3)推进土地流转,目前土地流转仍然不顺畅,农地流转交易成本过高,应考虑发展“土地银行”、成立和推广农地流转中介机构、村级基层组织积极介入等措施缓解农村耕地大面积撂荒的现象[27]。近年来各地政府积极推进的“三权分置”,是通过产权的三权分离实现了创新的地权配置,经营权的确立能够进一步释放多元化经营模式的活力,激发大户流转经营、农村合作社经营以及涉农企业经营的积极性。(www.daowen.com)

从宏观尺度(自然、社会、经济)、中观尺度(郊区、村镇)、微观尺度(农户)对撂荒原因和治理对策进行的有益探讨已经很多,其中不乏真知灼见,但仍然存在以下不足:首先,对撂荒的根本原因并没有准确把握,主要停留在农业效益低、农村土地制度缺陷、土地流转制度不成熟等方面泛泛而谈;其次,农户作为耕地利用行为的基本决策单元,无疑是撂荒机理研究的重要视角,这方面的研究成果仍然比较缺乏;最后,目前仍缺乏系统性的撂荒治理制度框架,对于破解耕地撂荒困局需要更加全面深刻的认识。

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