实施永久基本农田，优化耕地动态平衡转型（24字）

《2025年中国国土资源公报》显示，2025年全国耕地面积为18.26亿亩；而《2025年中国国土资源公报》采用第二次全国土地调查成果数据显示，截至2025年年底，全国耕地面积为20.27亿亩。在此背景下，18亿亩耕地保护红线的提法理应淡化，同时耕地保护红线应当转移到15.46亿亩的永久基本农田。

土地质量是有好坏之分的，我国两千多年前就有表述“上田，夫食九人。下田，夫食五人”。可见，优质耕地的保护尤为重要，而“永久基本农田”就是当前优质耕地保护的抓手。2025年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就明确提出了“永久基本农田”，但工作的实质性推进是2025年国土资源部与农业部两部委的联合发文《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》。为了配合该项工作，从2025年开始，国土资源部全面开展耕地质量等别年度更新评价工作。2025年发布了全国耕地质量等别更新评价主要数据成果。2025年《全国土地利用总体规划纲要(2006—2025年)调整方案》将原先的全国15.60亿亩基本农田调整为15.46亿亩，要求保护任务落实到用途管制分区，落实到图斑地块。从政策上而言，永久基本农田无疑是对基本农田概念的一种强化，其划定要求更加严格，监管措施更加严厉。换个角度来说，永久基本农田政策是基本农田政策失效之后的一种“亡羊补牢”的手段。基本农田是耕地中质量较高的耕地，占到耕地数量的80%及以上。而永久基本农田是必须保障不变更用途的耕地。如果永久基本农田能够保障不变动，那么大部分的粮食可以得到保障，剩下的粮食可以交给市场配置。因此，永久基本农田必须确保其稳定性，划入管制区中的禁止建设区，真正作为一种保护性规划落地。

从规划的理论来说，区域空间规划模式可分为两类，即发展规划模式与控制规划模式。发展规划就是要把一个区域发展起来，从而安排哪些空间要被开发，设定被开发的类型、强度、时序；而控制规划则是规定哪些空间不能被开发，设定其被保护的类型、等级、年限。永久基本农田划定显然属于控制规划编制(郭珍，2017)。而事实上此前的基本农田保护并没有执行得非常好。因为如果基本农田是长期的(在规定的规划年限内)，根据控制规划理论，保护的空间是固定的，所谓的基本农田就是“永久基本农田”，但是由于实践中基本农田保护出现了偏差，没有按照控制规划来落实，优质耕地并没有得以有效保护，才用字面强调“永久”。(https://www.daowen.com)

耕地总量动态平衡转型的一种务实做法是，对于永久基本农田与一般农田采用不同的保护方式。对于永久性基本农田，在空间治理体系中采用控制性规划，中央政府提高监督强度，并利用激励机制激发地方政府在规划期内严格进行用途管制，不得更改用途，即“无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作他用的基本农田”，保障划定的永久性基本农田既具有良好的耕地自然质量条件，又具有协调的立地环境条件，避免被频繁调整和占用等风险(郭珍，2017；钱凤魁，2013)。具体实施中可将城市化地区的优质耕地划入永久基本农田保护区进行永久保护，并对永久基本农田保护区进行动态监控。对一般农田，占用采用审批制度，同时必须由占用人提供经济补偿。这部分经济补偿不再用于耕地数量的开发，而是用于提升永久基本农田区的耕地质量，使得粮食生产能力不减少，具体的经济补偿标准由农业部和国土资源部共同协商，可下设耕地生态补偿小组，同时对落实未来的补偿与提升永久基本农田质量制定相应方案和监管，响应《全国国土规划纲要(2016—2025年)》中提出的推进高标准农田建设。2025年3月3日，国土资源部印发《关于严格核定土地整治和高标准农田建设项目新增耕地的通知》，跟进提出了规范新增耕地管理，确保新增耕地数量真实、质量可靠的严格要求。

上文的转型是强调到2025年，这不仅是因为与《全国国土规划纲要(2016—2025年)》时间吻合，更是因为根据我国的人口年龄结构与生育观念，预计到2025年我国人口数量将达到最高峰。人口数量最高峰也就是我国粮食安全的最关键时期。同时，2025年常住人口城镇化率将达到70%。在此背景下，更应更新耕地保护理念，加强耕地保护政策转型，实现城镇化发展与耕地保护双赢。