20世纪90年代中期以来，有两项社会变化对上述治理体系形成了重大冲击。

第一个变化是广泛发生的社会流动，在城市和乡村，离开“单位”的人数日增。1995年，国有和集体企业就业人数还能占到城镇就业人数的59.1%；到2008年，国有和集体企业就业人数，只占城镇就业人数的23.5%；而2013年，这一数字又降到18%。截至2012年，在机关行政事业单位就业的人数占城镇就业人数的4.5%^[17]。上述二者相加，也只有不到四分之一的城镇就业人口还处在较为典型的单位治理体制中。在2002—2009年间，仅文科法学门类高等教育毕业生中，进入行政机关、国有（企事业）单位、部队组织、金融机构，科研部门、高等学校和医疗单位的人数，就锐减了32.5万人，理科毕业生就业的基本趋势也相似^[18]。在乡村，2000—2010十年间，全国自然村由363万个减至271万个，有90多万个自然村销声匿迹^[19]。

第二个变化是工作组织的多元化发展，就业人数更多，产生于市场环境的新型组织在治理角色上与传统的单位相去甚远：它们较少或者基本没有“政府代理”的角色，对于员工的“责任”也更为单一。这些市场组织的特点在于，在利益和目标不同甚至是冲突对抗的，但地位（相对）自主、权利（相对）对等的角色之间，通过同意与交换展开合作。这不同于原本具有行政等级的单位组织架构，后者是在利益和目标一致（至少是非对抗的）、权属级别分明、地位不自主、权力亦非对等的行动体之间，通过指示和执行展开“合作”。两种组织重要的差别在于组织间的权属（权力与隶属）关系差异：在责任和使命方面，市场组织各自分立，相互竞争，他们不是一个整体，更不具有共同的利益和目标^[20]。在这些新组织中的就业者，很少能享有过去典型单位体制的连接、应责、协调、代表和庇护等责任和功能。(www.daowen.com)

这会出现什么样的治理问题呢？对很多人而言，制度唯一认可的不可替代的责任组织在他们身边消失了。当越来越多的人随着社会流动，离开原来的组织所属位置时，“单位治理”对他们就失去了意义，这意味着大量的社会成员失去了在公共体系中的身份，法律和公共制度给予他们的权益难以经由组织途径获得实现。这样，人们身边平衡利益的社会机制不再，很多矛盾自然找不到解决途径，不公正感在社会中逐渐积累。于是，人们对“公正”的需求，跨越单位的边界进入公共领域，他们通过上访和制造事件要求仲裁，意在引发国家干预解决问题。