竞争客户主义在采矿行业治理中的挑战

大多数加纳学者认为，采矿对广义发展的影响较为有限，原因是缺乏指导有效利用矿物租金的长期计划。有人认为，政策改革几乎完全侧重于从采矿中创造收入，但“没有长期投资的政策”（阿伊等人，2025年：36）。矿物租金的支出往往“没有认识到有必要将矿物收入转化为长期实物和人力资本”（加纳矿业商会和国际采矿与金属理事会，2025年：51）。此外，正如一位受访者所指出的，政府经常以现金方式（收取）特许权费用……并把它（花）在下一个预算里。22这使得采矿行业成为一个“经济飞地”（阿喀巴扎，2025年：51；布洛赫和欧乌苏，2025年）。这些动态表明了一个竞争客户主义解决方案的必要性，这一方案有助于解释加纳长期以来的自然资源治理问题。

精英们在长期发展中投资矿产财富的决心取决于执政联盟的稳定性/脆弱性（波特埃，2025年）。在竞争客户主义的解决方案中，执政的政治精英们认为，他们不太可能长期掌权来从累积的投资中获益，因此他们的动机是利用矿物租金来获取短期政治利益。正如利维（2025年：35）提醒我们的那样，竞争客户主义政治解决方案是建立在一个可接受的权力更迭前景之上的，即“无论哪个派别掌权，他们都可能只有一个短期的时间范围。”加纳政治已发展成为一种高度竞争性和对抗性的游戏，在每一轮选举中，两个占主导地位的政党之一“会被横向排除在权力之外”。因此，执政联盟往往面临被排除在权力之外的强大精英集团的高度横向对立。这种政治环境激励着政治精英们专注于提高其短期政治生存前景的相关举措。

惠特菲尔德（见惠特菲尔德等人，2025年；惠特菲尔德，2025年a；2025年b；2025年）表明，这种形式的政治是如何使加纳在过去几十年中难以实现结构转型的。她指出，政治生存战略包括分配和消费驱动的支出，旨在向执政联盟的高层和下层人员提供资源和经济机会，以及向尽可能多的民众提供有形商品和服务，以“左右”选民的方向。惠特菲尔德指出，这些支出耗尽了国家的财富，却没有用于再生产，更不用说扩大财富了。她还认为，这些行动的一个后果是缺乏对发展经济生产行业的持续政治承诺，而这些行业对于结构转型和广泛发展至关重要。

这些动态在没有长期发展计划的情况下尤为明显，无论是在采矿行业，还是在整个经济中。为本项目接受采访的一位关键行业观察员指出：

我们对整个国家有长远的愿景吗？没有。……在我们的政治中，“赢者通吃”的因素使得每个人都有必要考虑短期的政治利益——即他的政治生存、政党和他自身的利益——因此，他们的眼光不会超过竞选时期。

土地和自然资源部的另一位受访者解释了加纳由矿业主导的发展所面临的挑战，即与“政府关于采矿的短期观点与长期观点”有关的差异。他阐述了以下要点：

你有一座矿山，可能要运营20至50年……你有潜力确保它与经济的其他部门相结合，并创造出一种比矿山本身大得多的经济活动……然而，你选出的政府的任期最长为4至8年。如果你负责那个政府，你会怎么做？你正在寻找利益，以帮助管理你的政府；你并不是要为你的对手创造条件，让他们来获取政权和利益。

因此，虽然2025年起草了完整的国家采矿政策，但直到2025年才实际出台。受访者指出，精英阶层显然缺乏对采矿业长期发展愿景的承诺，这意味着行业内的监管框架很少伴随有指导日常实施的政策出台：(https://www.daowen.com)

当你拥有自然资源时，你的长远愿景是很重要的。一旦你有了你的长期愿景，你现在就会看看将你带入长期愿景的政策。你的政策将有具体的目标。这些目标将由你们制定的法律来实现。然后，你就有了一些条例，详细说明了法律中的各项规定是如何解释和适用的。但实际情况是这样的：在采矿业，我们在2025年通过了一项《矿物和采矿法》。到了2025年，我们才有一个采矿政策草案。因此，在考虑政策之前，我们已先把这一法案付诸实施。那么，在这段时间里，法律一直追求的是什么政策目标呢？

油气部门的情况也类似。事实上，《石油收入管理法》（PRMA）要求石油收入的支出必须遵循与长期国家发展计划相一致的中期框架。然而，在七年的商业石油生产之后，这样的计划仍然没有出台，而是允许执政的政治精英继续随意使用石油收入。国家发展规划委员会（NDPC）最近和目前正在进行的发起具有法律约束力的四十年发展计划的尝试，最初遭到了两个主要政党的强烈反对，理由是这样的计划会限制他们履行政党宣言的能力。时任国家发展规划委员会主席的奎西·博奇韦回忆道，一份政府白皮书“试图搁置对长期发展规划的呼吁”，而马哈马总统随后坚称，任何这样的“长期发展计划……都必须具有适应政治和意识形态取向的灵活性”（欢乐在线，2025年）。

加纳政治家倾向于高度酌处权，这在采矿协定的谈判和采矿许可证的分配方面也很明显。根据加纳的采矿法，部长有权“谈判、授予、撤销、暂停或恢复矿业权”（2025年《矿产和采矿法》第5［1］节）。矿物许可证“将以部长确定的形式和条件”发给公司（同上，第6［3］节），部长也有权与矿业公司签订稳定协定。这类稳定协定的持有者将不受随后与支付关税或其他进口税、特许权使用费、税收、费用和其他财政进口有关的变化以及与外汇管制、资本转移和股息汇款有关的法律的影响，期限最长可达15年（同上，第48节）。

这些权力使这样的部长得以与矿业公司达成一些令人高度怀疑的协议，比如21世纪初与加纳纽蒙特公司和盎格鲁黄金阿散蒂公司签署的财政稳定协议，这两家公司（他们合计占黄金总产量的五分之二：博阿基耶等人，2025年：12）受到了税收优惠的保护。因此，尽管《采矿法》将特许权使用费的支付固定在3%～6%的浮动比例上，但纽蒙特公司的稳定协议将其黄金生产的总特许权使用费定为3.0%的最低允许费率。23没有稳定协议的公司，其公司税率为35%，而纽蒙特公司与政府的协议规定的最高税率为32.5%。该公司还免缴其所有进口物品的增值税，以及所有外国和当地购买的服务和供应品的增值税，只要这些服务和用品与业务有关。此外，与《采矿法》规定的加纳政府至少拥有10%的国家股权相反，加纳政府在纽蒙特公司的业务中没有任何股份。

现有证据还表明，此类保密稳定协定的签署往往发生在选举期间或选举之前。石油业的另一个例子是2025年与宇宙能源公司（Kosmos Energy）达成的“令人震惊的慷慨”交易（菲利普斯等人，2025年：30），许多人认为这是为了给库福尔领导的加纳新爱国党执政联盟的盟友带来回扣。行业分析人士估计，宇宙能源公司的合同将使政府在“西开普省三点”石油区块的使用期内损失38亿美元的税收收入，与塔洛石油公司对毗邻的深水塔洛区块的条款形成了对比（伍德·麦肯齐，2025年，引用自菲利普斯等人，2025年）。阿伊等人（2025年）还认为，给予一些矿业公司过大的特许权可能是“作为政治支持和财政回扣的奖励”（第21页）。这些情况需要在加纳竞争激烈的“赞助人——客户选举政治”的背景下才能理解，在加纳，“大的商业利益似乎特别强大，其影响力来自于个人关系和政治运动的资助”（世界银行，2025年：28）。

国家机构与矿业公司之间关系的客户主义性质的最后一个迹象来自一个由阿基拉普卡·索耶教授主持的采矿审查委员会。由于一些矿业公司（特别是那些有稳定协议的公司）反对政府提高矿业税收的决定，政府成立了一个七人委员会。该委员会的任务是审查和重新谈判国家与矿业公司之间的稳定协议的任何部分，重新设计现有或起草的协议，以确保它们为国家带来更好的社会和经济回报。

2025年，索耶暗示，由于所涉国家和矿业公司之间关系的性质，该委员会正面临重大困难。他指出，“委员会认识到，政府有时从一些矿业公司筹集资源”，这些关系“影响了他们的谈判”（《每日快报》，2025年）。这些情况证实了一些人的怀疑，即竞争客户主义意味着，政治领导人为了达成政治上理想的决定而绕过矿物资源合同进程中官僚机构的趋势，以及执政党议员匆忙通过重大矿产资源协定的倾向，已成为采矿和石油行业的“规范做法”（第三世界网络−非洲，2025年：2；另见希基等人，2025年；莫汉和阿散蒂，2025年）。因此，虽然加纳采矿业普遍“令人失望”的影响有时被归咎于诸如议会等监管机构的能力薄弱（阿伊等人，2025年：6；另见阿塔−奎森，2025年），但我们认为，这些弱点是执政党议员和行政部门相互利益权衡的直接结果。加纳议会的监督作用薄弱，与其说是技术性的，不如说是政治性的，这意味着这些弱点不太可能仅仅通过技术能力建设得到有效的解决。