1.规制机构的比较

在规制机构的独立性和中立性方面，我国都显得比英美等国家更差，特别是和美国相比，存在着很大的差距。

首先是独立性。到目前为止，当人们谈到电信规制机构的“独立性”时，美国联邦通信委员会是首推的典范^[19]。政企不分的问题在美国是不存在的，这是与美国自然垄断产业长期的私有经营分不开的。美国实际上是由国家立法授权专门规制某一行业的规制机构，有专管权力。此外，美国的实践进一步表明，规制机构如FCC的独立性还体现在政治制衡结构中。无论是美国政府，还是美国国会都想通过FCC施加影响而体现各自的权力，或以之作为攻击对方的手段。但结果往往是FCC具有非常的稳定性或独立性，因为只有当某项修改提议同时得到政府（总统）和国会的认可时，或该提议对总统和国会的权力没有造成大的影响时，修改FCC规制行为的协议才会生效。

为了避免如美国那样规制权力分散、决策时间拖延过长等弊病，英国规制机构的设置突出了各产业规制机构负责人的个人权力。私有化以后，英国政府分别在各基础设施产业设立了政府规制办公室，由国务大臣任命一位产业规制总监，担任各产业政府规制机构的负责人，并以法规的形式确认总监具有相当大的权力。总监对被规制产业的规制活动和效率具有举足轻重的作用^[20]。这一体制的直接结果是：由于规制权力过分集中于个人手中，致使政府规制行为个性化，如总监成为特定被规制产业的规制决策的制定者，政府规制的风格和行为在很大程度上取决于总监个人的能力、好恶、风格。由于缺乏法律程序制约和大量权力集中于规制机构负责人手中等问题，产生了因规制者个性差异造成政府规制的不确定性的现象，以及因规制机构负责人变换造成政府规制的“政策多变”现象，使得被规制企业很难预料将来的规制方式，从而抑制了企业投资的积极性，影响产业的技术进步和生产率的提高。英国政府开始只为每个产业任命一个被称为“规制者”的管理人员，这很快被证明是难以胜任规制职能的，“开始时设想的‘小型规制’很快就发展成规模大得多的规制集团”^[21]。除了建立各种新的规制机构外，还包括垄断与兼并委员会和公平交易办公室这两个对所有产业都拥有规制权力的综合规制机构。而在整个政府规制运行过程中，各产业的政府规制总监与负责各产业的国务大臣发挥着关键性作用。

而在中国，目前中央政府的几个自然垄断产业的行业管理部门，如信息产业部、铁道部、民航总局、广电总局和综合管理部门如国家发展和改革委员会、商务部等，都不是相对独立的规制机构，都是国务院的一个主管部门，其权力、职责主要是国务院授予的，要对国务院负责。在中国的行政系统，国务院事实上是最大的规制机构和真正的规制机构。上述各部委局都是国务院的下属机构，国务院行使最后规制的决定权。

其次是中立性。由于电信规制机构的设置、职能、运作方式，直至具体事务的操作程序等都是由法律明确规定的，所以美国的FCC是一个中立和非常权威的规制机构。而在我国，现在主要的规制机构，也就是各行业的政府主管部门，具有行业协会和行业规制机构的双重身份，同时负有实现本行业利益最大化和限制行业追求垄断利益的相互矛盾的责任。这样，各行业主管部门在现存国有垄断企业与新进入的非国有企业竞争者之间、在垄断经营者和消费者之间，就很难保持公平和中立的立场。可以说，目前我国对自然垄断产业的政府规制，是在充分维护现有国有垄断经营者利益的前提下，才考虑其他目标的。规制机构的角色、地位、职责决定了偏袒其本行业及本行业的国有垄断经营企业是必然的。

除此之外，在我国，目前的规制机构几乎都同时拥有规制政策的制定权和执行权。政策制定与政策执行合一的结果是政策制定与执行之间丧失了应有的相互制约作用。另外，在我国的自然垄断产业，规制职权是相对分散的，实行的是由不同的部门行使不同规制职权的分管体制。大多数价格规制由国家发展和改革委员会主管或者协助监管，行业的准入、质量标准监管由行业主管部委负责。因此，在一个自然垄断行业中，一方面规制政策制定与规制执行集中在一个机构，另一方面这个自然垄断行业的全部规制政策的制定权和执行权却又分散在不同的政府部门里。这样，便出现了多头管理和各按自己规则、标准管理的问题，行政垄断广泛存在。(www.daowen.com)

2.规制法律

在英美国家，规制机构对自然垄断产业的规制受到司法的监督。法院介入对自然垄断产业的规制有相当的积极意义。当政府规制机构的规制行为遭到受规制企业的质疑时，法院的裁定才是最后的判决。规制机构的决定并不是最后的结果。规制机构受到司法裁判，不敢作出超出法律授权的规制行为。受规制企业在对规制行为不满时，也有申诉的机会。这样就可以减少规制不当的发生。

美国在建国初期，就确立了行政、立法、司法“三权分立”的议会政治，行政权力受到很大限制。政府规制体制的最大特点是强调法律程序，通常采取举行公开听证会，由司法部门对规制问题进行最后裁决的形式，这较好地体现美国一贯推崇的民主、公正、透明的精神。美国自然垄断产业的规制改革通常都是以修改、制定有关法律为先导的。如前文所述，1934年《电信法》经历了多次修订，对规制合同进行了修改。1996年通过的新《电信法》，进一步推动了美国电信市场改革。美国规制法律坚持规制标准中立、有固定的程序、正式的辩论和诉讼的公开原则。其政府规制行为注重法律程序，体现了无限制的法律诉讼的特点。

与美国相比，英国对自然垄断产业规制法律建设则较为落后，即使在1980年代私有化运动中，规制制度建设也明显滞后于市场健康发展的需要。1980年代，保守党政府出台了一系列法律法规，但目的主要是为私有化改革提供法律依据，而没有为规制提供具体的制度安排。如1984年颁布《电信法》，废除了英国电信公司在电信业的独家垄断经营权，允许民营化^[22]。在规制过程中没有采取类似美国的法律程序方法，也极少运用司法手段来解决规制者与被规制者的纠纷，规制者不需要提供制定规制决策的依据。正如丹尼尔·耶金（2000）指出的：英国在“从国家垄断转向私人公司过程所提出来的规制必要性被低估了”。

目前我国司法部门在电信规制中基本没有起作用，规制立法没有得到足够的尊重，行业主管部门可以根据自己的利益制定法规，也可以根据形势变化引起的部门利益变化改变法规，或使原来的法规处于无约束力状态。因此，抓紧制定并出台比较完善的《电信法》，是目前我国电信业规制制度建设的当务之急。