(一) 促进人力资本和“可行能力”发展的公共服务财政支出比重偏低，不利于产业结构升级

科技研发、金融、教育、文化等现代服务业的主要投入是人力资本，特别是制造业转型升级对人力资本的依赖度不断加大。教育财政支出和医疗卫生财政支出直接影响人力资本的形成和强化。与发达国家和中等收入国家的平均水平相比，我国在医疗、教育和社会保障等方面的财政支出比例仍然偏低。虽然目前我国有35%左右的财政收入投入社会保障、教育和医疗支出，但仍低于其他中等收入国家52%的平均水平。^[1]具体看，一是医疗卫生支出比重仍然较低，OECD国家的卫生总费用占GDP比重均在10%以上；卫生费用主要由政府承担，其中政府支出比重最高的是卢森堡，政府支出占卫生总费用的93%，大部分国家政府支出比重在70%以上，少于70%的有6个国家，最少的美国为45%。^[2]近十年来，我国卫生总费用占GDP的比重由4.28%上升到6.23%，但政府支出占卫生总费用的比重不到1/3，财政筹资水平仍然相对较低。二是教育财政支出的比重也还有提高的空间。我国15岁及以上人口平均受教育年限为9.3年，与美国13.3年、日本11.6年、德国12.2年、俄罗斯11.7年的水平相比，差距较大。^[3]与其他实施义务教育政策的国家相比，我国义务教育的年限并不高，发达国家教育财政支出占GDP的比重一般在5%—6%，2008年OECD国家平均达到5.2%，德国、日本、韩国和我国台湾地区财政性教育经费占GDP的比重分别达到了4.6%、3.5%、4.8%和4.2%，巴西、俄罗斯和南非也达到5.4%。从进一步提升我国劳动力教育水平看，我国教育财政支出的比重还需要进一步提高。

(二) 教育财政支出结构调整与产业结构升级的需求变化不相适应

教育是形成人力资本最主要的途径，也是促进社会流动的重要因素，对扩大中等收入群体有重要影响。当产业转型升级创造出中等收入岗位的就业需求时，中等收入就业需求能否转化为现实的中等收入就业率就取决于教育结构决定的劳动者技能结构能否快速适应需求变化。这些年我国教育财政投入快速增长，近10年与财政支出几乎保持同步增长，基础教育、中学教育、职业教育、高等教育的财政投入都有不同程度的增长。但在产业结构转型升级的背景下，劳动力供给结构和需求结构的矛盾仍然十分突出，反映出教育财政支出结构不适应产业转型升级趋势和需求的矛盾。我国每年有700多万高校毕业生需要就业，但调查发现高校毕业生工作与专业相关度为66%^[4]，反映了教育结构与产业转型升级趋势不相适应。到2025年我国要实现由制造业大国向制造业强国的跨越，需要大量高级技术工人，但目前我国产业工人中的高级技工占比仅为5%左右，作为制造业强国的德国和日本的比重则分别是50%和40%。^[5]这些都反映了教育结构与产业结构升级的趋势和需求不相适应的矛盾。

(三) 社会保障财政支出比重偏低不利于扩大中等收入就业(www.daowen.com)

社保支出占财政支出的比重仍然较低。我国社会保障中的社会救助、社会福利和优抚安置所需资金，基本是国家财政拨付的；社会保险资金，主要通过企业和个人缴费筹集，缺口由国家财政补助。根据国家统计局数据，2016年，我国财政社会保障和就业支出占一般公共预算支出的比重为11.5%，占GDP的比重为2.9%。如表7.1所示，无论是从社保支出占总财政支出比重还是从社保财政支出占GDP比重看，与发达国家甚至一些发展中国家相比，我国都属于较低水平，OECD国家平均社会公共支出占GDP比重为21.9%。2017年，我国社会保障支出占财政总支出的比重约为13.63%，远低于发达国家30%—50%的比例，也低于一些中等收入国家20%的比例。^[6]在当前影响服务业就业的问题上反映比较强烈的是，由于企业社会保障缴费率较高，服务业行业大多是劳动密集型或人力资本密集型，这导致服务业企业的综合人力成本和负担比制造业企业高，不利于服务业发展，从而不利于扩大中等收入就业。

表7.1　社保支出占比的国际比较

资料来源： OECD数据库。