(一)自贸区继续升级改革,还是完成试验的使命?

上海自贸区设立以来,大部分改革事项已完成,未完成落地的改革事项多与改革事项本身有关,例如某些制造业开放措施在自贸区没有企业载体能落地实施,一些改革事项如资本项目开放需要等待恰当时机。因此,下一步自贸试验区深入改革面临如何推动的问题,例如对于负面清单制度,目前全国版和自贸区仅有3项特别管理措施不同,其中两项措施如石油和天然气开采、核燃料和核辐射加工业领域基本上不会在自贸区落地实施;其他一些具有自贸区标志性的改革事项如国际贸易单一窗口已在全国推出标准版,自贸区面临下一步改革何去何从的问题。这需要对自贸区的改革创新领域进行重新定位,在重新定位的背景下,地理区域划分也需要重新考虑。对于一些改革创新,若地方有权推进,那么率先在自贸区实施的必要性就大为降低;若中央相关部委要继续对新开放措施进行压力测试,那么自贸区就需要被赋予新的改革事项和任务。

(二)服务业政策集中于中央部委,影响地方政府积极性和能动性

在开放型经济新体制中,开放领域集中于服务业开放和金融开放,这些领域多受到严格行业监管,而行业监管权力基本上集中于中央各部委。因此,大部分改革事项需要得到部委同意,各类实施细则也需要中央各部委批准,地方政府推动制度创新的积极性和能动性受到影响。若改革方案有详细的任务列表,促使中央相关部委推进改革,则改革事项碎片化问题就会非常突出;若任务列表不够清晰或较为模糊,最后落地事项可能仅仅为其中一小部分内容。随着全国自贸区数量的增加和服务业开放任务的增加,地方费力“跑部”推动制度创新的积极性可能会受到更大影响,改革推进步骤可能会不如预期。

(三)一些改革事项不适合在小区域内实施

过去开发区模式的开放发展主要通过税收政策快速集中各类资源,包括行政资源、人力资源、投资资金,从而吸引企业。在新的开放经济下,我国各地产业已形成一定基础,大型城市的城市化进程已基本完成,人口聚集区域基本定型,在此背景下,无论是生产型还是生活型服务业都需要根据城市发展现状来确定其区位,因此局部地区暂时性试验政策的可行性将存在一定问题。同时,开放经济新体制下的许多改革事项,如人才开放政策、营商环境改善政策、对外投资服务政策没有必要在小区域内实施。

(四)地方政府改革的激励机制问题(www.daowen.com)

在过去投资驱动型的开发开放过程中,地方政府积极推动各项改革,其中一个动力在于,其建设的开发区和企业集聚是其政绩的外在体现。在开放经济新体制中,一些改革任务很难体现地方政府政绩,例如促进企业对外投资和国际化运营,企业业绩要若干年后才出现,甚至有可能出现本地对外投资企业雇用人数减少的情况;一些改革(特别是制度创新)要一定时间才能显现,无法立竿见影,例如医院、学校从投资设立、运营到产生效益需要相当长时间,许多改善营商环境的举措也需要一定时间。当前行政体制下,地方政府官员频繁换人,任期短期化,这一定程度可能限制地方政府官员在特定领域推进改革的动力和积极性。

(五)全方位开放下的区域协调和差异化发展问题

在新的经济发展水平上,中西部地区以及相对落后地区的开放发展不能也没有必要复制沿海地区的发展模式。一些区域适合重点发展旅游业、一些区域适合重点发展农业,各地应该因地制宜,制定其发展的路径。对一些产业而言,如农业、畜牧业、旅游业,最大市场是国内市场而非境外市场。因此,对中西部而言,对内开放可能比对外开放更重要,投资领域的开放比传统贸易领域的开放更重要。因此,单纯的产业承接转移和沿海发展模式复制并不合适,发展陆上丝绸经济带的贸易也并非必然选项。

(六)本国产业利益信息收集和对外经贸谈判主张的形成问题

由于长期以来,我国缺乏完善的行业监管政策,行业商会发展方面相对滞后,这使得我国在对外谈判中,行业性准入和监管政策的立场和主张较为模糊,对外谈判的立场和主张缺乏基础,不利于我国推进高标准自由贸易网络建设。