1.政府政策失衡

为了最大限度降低工业化和城镇化成本，实现快速发展，同时为了保障农民权利、维护社会稳定，我国政府长期进行着“保发展”与“保权利”的政策权衡。^[16]中华人民共和国成立以来，为了在短期内摆脱国外压力、国内落后与贫困的困境，我国政府实行以增长为核心的经济发展方式，确立了高度集中的计划经济政策。在此期间，我国工业，特别是重工业获得了高速发展，当然这种发展是以牺牲农村以及农民利益为代价的。^[17]改革开放后，我国政府实行以转轨为核心的经济发展方式，逐渐确立了市场在经济发展中的基础地位，高度集中的计划经济体制被打破，但城乡二元结构却仍存在，并且随着我国城镇化进程的不断加快，城乡两极分化问题越来越严重，农民土地权利更得不到保障。2004年至2017年中共中央虽然连续十四年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央1号文件，不断强调“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位，但不可否认的是，发展仍然是党执政兴国的第一要务，“保发展”仍然是我国政府在发展社会经济时所坚持的主旋律，“保权利”只是实现“保发展”的权宜之策。

况且我国农村劳动力文化程度构成为：文盲或半文盲占6.65%，小学文化程度占24.91%，初中文化程度占53.63%，高中文化程度占13.16%，大专以上文化程度占1.65%。^[18]根据以上数据我们可以看出，我国农民整体文化水平较低，这在一定程度上会导致其权利意识淡薄，农民并不清楚在土地经营权流转中自身都享有哪些具体的权利，哪些法律中对自身的合法权利作出了相关规定，这种薄弱的权利意识不足以为其维权行为提供足够的驱动力，进一步导致其维权能力也有限。在这种政策失衡、农民权利意识淡薄、维权能力不足的背景下，农民土地权益时常得不到保障。

2.政府职能定位不清

在政府职能从政治统治转化为社会管理的背景下，政府的角色不再是“掌舵”，而是“服务”，对于公务员来说重要的是利用基于共同价值的领导来帮助公民明确表达和满足他们的公共利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。^[19]在我国，中国共产党从第十六届中央委员会第六次全体会议以来，十分重视服务型政府建设。^[20]所谓服务型政府，就是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，并按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务的职能，并承担着服务责任的政府。^[21]政府行为在一定程度上会受到历史因素的影响，^[22]而中华人民共和国成立以来又长期实行计划经济制度，服务型政府的理念并未在各级政府得到贯彻，地方政府在潜意识上仍将自己当作“掌舵”者。(www.daowen.com)

此现象反映在市场经济领域，表现为地方政府往往把自己当作市场的主宰者，其他主体与政府不具有竞争性。土地经营权流转作为一种市场行为，而政府在此种惯性思维的支配下，往往利用其握有的政策解释权，制定与国家农地政策不一致的地方性政策法规，以保证其利益的实现，这样就会导致以保护农民利益为目的的国家农地政策得不到贯彻和落实，农民的土地权益无法得到保障。正如前文所述，某些地方政府为了追求政绩，完全违背服务型政府的宗旨，过多干预农业结构调整，实施强制性的种植计划安排，或强迫农民购买政府指定的农用生产物资，乃至规定农民按政府要求渠道出售农产品，严重违反了市场自由原则，给农民的土地权益造成巨大的损失。

3.政府的利己行为

公共选择学派认为，政府和自然人一样，也是经济人，在进行政府活动时也会追逐自身利益的最大化。著名的经济学家诺斯用“暴力潜能”论解释国家的存在，他指出“国家所提供的基本服务有两个目标：一个目标是规定竞争和合作的基本规则，以便为统治者的所得租金最大化提供一个产权结构（即规定要素和产品市场的所有权结构）；另一个目标是，在第一个目标的框架内，减少交易费用，以便促进社会产出的最大化，从而增加国家的税收”^[23]。从诺斯的国家理论中可以看出，他以国家作为“经济人”为假设，提出了政府的两种职能，一是追求自身利益的最大化，二是促进社会福利最大化，这也表明政府的利益是客观存在的。对于地方政府而言，其在追求地方福利的过程中不可避免地会产生其政府利益，而有些实权部门利用自己所掌握的权力，起草法律法规，从制度上使政府利益合法化，出现“公共权力部门化，部门利益法制化”的不正常现象。我国政府的考核标准主要通过单纯的经济指标来评价，特别是以地区生产总值增长为标准，我国政府官员的任用又实行任期制度，但是我国尚未形成严格、全面的官员离任时的审查制度，也没有建立相应的追偿制度，这使得有些地方政府官员在利益的驱动下不顾国家计划，利用职权违法操作。一旦地方政府追求自身利益的行为背离了自己所扮演的社会管理角色，并突破相应制度规范时，就会出现偏离公共利益的失职行为。

在土地经营权流转中，政府的利己行为主要表现为地方政府为了追求自身利益，不履行或者不按照相关法律法规的具体规定履行其土地职能，如擅自扩大征地范围、越权批地、未批先征、未批先用、零报整批、擅自改变土地用途、低价向企业供地以吸引投资等。再加上我国农村土地所有权主体虚化，土地经营权确权以及农地转让等法律制度的不完善，给地方政府的寻租行为提供了空间，也给地方政府侵权行为提供了条件，最终导致一些地方政府借招商引资和农业产业化之名，转让农民土地使用权给企业。在地方政府和投资企业共同追求不当利益时，土地的农业用途极易遭到改变。例如，有些地方发展观光农业园区、休闲农业园区，实则是进行房地产开发，绕过了国家土地管理法规，改变了土地的农业用途，给农民的土地权益造成不应有的损害。