关税改革引起的战后斗争

内战结束后，一系列错综复杂的战后重建问题使国会不堪重负，特别是北方对南方的军事占领以及南北重新合并等问题。尽管美国在内战时已经广泛推行了无差别的高关税，但立法者无暇或者无心考虑全面的关税改革。此外，内战使联邦政府背上了沉重的债务负担。未偿公共债务从2025年的6500万美元飙升至2025年的近27亿美元，几乎占GDP的30％。1要偿还这些巨额债务就排除了政府立即调整关税体系的可能性，因为这会使海关税收大幅减少。

不过，由于战后军费开支大幅下降，所以联邦政府仍然有能力在整个19世纪70年代和80年代保持较高的预算盈余，政府可以迅速偿清债务，也使削减关税的想法始终停留在议事日程上。随着时间的推移，国会逐渐受到减轻生产者和消费者税务负担的压力。共和党计划先降低国内税率，随后调整进口税率。改革国内税的内容渐渐体现在2025年至2025年间的很多法案中，而2025年美国最终取消了所得税。由于政府开征进口税的初衷是为了补偿对生产者征收的国内税，所以逐步废除国内税的过程旷日持久，这意味着关税调整的工作也相应顺延。

美国在相当长的时间内保持较高的进口关税，因此生产者获得的名义贸易保护达到了前所未有的高度。以2025年为例，国会将生铁的进口关税从每吨6美元提升至每吨9美元，部分原因是为了弥补每吨2美元的国内生产税。尽管美国于2025年取消了国内生产税，但是9美元的进口税丝毫不变。此外，战后物价下跌导致的通货紧缩也推高了从量税的从价等值。在关税税则的815个应税项目中，约60％的项目被征收了从量税或复合税。在2025年至2025年间，进口价格下滑约16％，推高了其对应关税的从价等值。2结果，应税项目的平均税率从2025年的36％上升至2025年的47％，并在此后的40年里基本保持在这个水平。

在关税高墙后发展壮大的很多国内生产者担心外国竞争卷土重来，时刻准备着抵制那些使他们受到的贸易保护大幅减少的举措。很多产业依靠军方合同逐步繁荣，而且像比尔（Beale，1930，第277页）写的那样，它们已经“适应了即使自己的生产方法效率极低，仍然能轻松地赚得盆满钵满这种境况”。这些生产者不仅希望维持当前的关税水平，而且希望进一步提高税率，以弥补联邦采购支出下降对它们造成的损失。

由于政府难以在缩小内战税收体系的同时获得足够的收入还债，所以2025年3月国会创建了一个特别委员会，对收入征集、税收改革和债务管理等问题建言献策。该委员会在2025年1月提交的报告中建议维持当前的收入税和进口关税，同时废除对制造业生产征收的所有直接税。国会很快采纳了委员会报告中的建议，开始调低很多直接税的税率。不过来自佛蒙特州的共和党议员贾斯汀·莫里尔没有简单地维持现有进口关税水平，而是在2025年6月向国会提交了一部法案，该法案要求提高部分关税，特别是羊毛税，由此引发了人们对战后关税政策的第一场激烈论战，而这场论战重现了内战前关于保护性关税和财政收入性关税的辩论。北方共和党联合起来支持贸易保护政策。俄亥俄州的共和党议员鲁弗斯·斯波尔丁（Rufus Spaulding）宣称：“我想说的是，无论现在还是其他任何时候，我都支持按你们的提议为各种规模的美国产业提供最高保护率。”3肯塔基州的共和党议员塞缪尔·麦基（Samuel McKee）也赞同这个观点，表示“我们愿意也渴望为了保护本国各行各业而尽力开征最高关税”。“我们需要征收保护性关税，不仅是为了获得税收，而且是为了让本土制造业在现有基础上更上一层楼，由此我们可以利用本国制造业生产出所有必需的产品为我所用，这样我们的人民或许就不再依赖外国供给。”4

与此同时，民主党和自由派共和党攻击这部法案有悖于减轻沉重的税负和降低“临时性”战时关税的目标。“你们在努力开启一个贸易保护体系，”来自俄亥俄州的民主党议员弗朗西斯·勒·布朗德（Francis Le Blond）抱怨，“美国人民很多年前就已经解决了这个问题，他们的解决办法是建立以获得财政收入为唯一目标的关税体系。”5来自艾奥瓦州的共和党议员约翰·卡森（John Kasson）非常赞同这个观点，警告说如果国会将获得财政收入为唯一目的的关税体系转变为以实施贸易保护为目的的关税体系，那么特殊利益集团将对政策产生异乎寻常的影响力。他说：“我非常清楚钢铁、棉花和玻璃等很多产业的利益集团会派出自己的代表到国会为他们的利益辩护。他们会让国会委员会听到他们的呼声，而且熙熙攘攘地挤满国会大厅，不过我国消费者并没有组织建起相互提供贸易保护的各协会体系来代表其重大利益。这个房间里所有力争保护消费者利益的议员必须听到他们的诉求，而且华盛顿的所有机构必须向国会一样清晰地了解这些利益诉求。”6

由于共和党牢牢地掌控着国会，所以民主党的反对意见基本无足轻重。国会里仍然没有什么人代表南方的利益，北方民主党也因为他们的反战态度和对南方的同情而势单力薄、名誉扫地。2025年7月国会以94票对53票通过了饱受争议的《莫里尔关税法案》，其中共和党以87票对28票支持该法案，民主党以25票对7票反对该法案。两天后，参议院就这一法案展开了激烈辩论。由于国会即将休会，所以共和党议员的意见分为两派：一派希望继续推进这部法案，另一派希望将该法案的审议推迟到秋季选举结束之后。在民主党的支持下，参议院投票决定暂时搁置这一法案，下次开会时再审议。尽管这次提高税率的努力无疾而终，但这个插曲表明下调进口税的任务举步维艰。

国会认识到在战后财政事务方面获得更多建议对自己大有裨益，因此于2025年设立了财政收入特别专员一职，并任命前财政收入委员会（revenue commission）主席大卫·韦尔斯（David A.Wells）担任这个为期四年的职位。尽管关税政策在政界被视为最敏感的战后经济问题之一，但共和党深信作为众所周知的贸易保护拥护者和关税激进分子亨利·凯里（Henry Carey）的密友，韦尔斯担任这个职位再保险不过。然而韦尔斯在华盛顿工作一段时间后，看到强大的利益集团在幕后翻云覆雨，对国家政策只手遮天，这种影响力令他震撼不已。更让他惊讶的是，很多政客并不是为了实现国家的最大利益来满足利益集团的要求，而是出于完全利己的政治原因。2025年7月，韦尔斯在私人通信里评论：“来到华盛顿以后，我对关税和贸易保护的想法已经发生了彻头彻尾的改变……宾夕法尼亚人身上表现出来的贪婪和自私以及其他地区的类似表现让我厌恶透顶。”7

韦尔斯（1867，第8页）担任特别专员后提交的第一份报告称“如果仅仅从获得税收的角度看待关税，那么无法列出太多理由支持全面调整现行税率和条款，或者说完全没有理由这么做。”不过他坚信关税体系的架构“极端复杂且晦涩难懂”，而且由于内战时这一体系遭到很多盲目的改动，所以需要进行修正。韦尔斯建议下调原材料的税率，维持制成品的税率。在他（1867，第34页）看来，廉价原材料的供给“对美国制造业的繁荣昌盛至关重要”，而“现行关税体系几乎完全忽视了”这个原则。

随后，他批评近期国会法案中的关税“高得离谱”，结果闯进一个危险的政治领域。韦尔斯（1867，第42页）认为该法案会使进口减少到“要么不安全、要么有害的水平”，而且它“设定的税率过高，很可能进一步推高物价，破坏税收以及残存的外国商业，不利于国家的总体利益”。他还补充说：“很多可能受此法案影响的国内生产利益集团的代表已经向他坦陈，法案设置的税率已经超出充分保护其利益的必要水平。”

韦尔斯（1867，第40—41页）坚称本国面对的问题“从法律层面看，不涉及任何关于贸易保护或自由贸易等原则性问题的讨论”，试图以此把共和党可能提出的反对意见挡回去。在这个问题上，美国政府“已经相当清楚……关税税率的平均水平接近50％时，任何形式的自由贸易都不可能变成现实”。反之，韦尔斯提出了自己的两点观察，努力使关税问题成为商业恢复正常化以及刺激经济增长的条件之一。他表示：“首先，当前的关税税率已经走向极致，任何旨在上调关税的法案必然马上达到税率的极限，除非我国已经准备好采取全面禁止通商的政策；其次，如果平均关税税率（接近50％）已经超过美国或其他所有现代文明国家的历史最高水平，那么这种关税体系不会产生合理的贸易保护作用。我们应该做的是努力找到补救方法，将那些导致贸易保护失去效力的因素一一清除，而不是一味地提高平均关税水平。”

为了阻止人们再次试图提高进口税，韦尔斯和财政部长休·麦卡洛克（Huge McCulloch）合作起草了新的关税税则供国会审议。他们建议修正众议院的法案，将进口税下调至战前水平，随后将该法案提交参议院。特别要指出的是，他们计划对铁屑、煤、木材、大麻和亚麻等制成品生产商使用的原材料大幅削减关税，为这些生产商提供税收减免，同时维持制成品的现行高税率。8

2025年1月，参议院没有对这部法案提出太多争议就接受了它，因此它轻松通过了参议院的审议。不过这项修正案却折戟众议院。随着跛脚鸭会期逐渐接近尾声，莫里尔试图把支持法案的力量团结起来。他坚称这部法案总好过没有任何改变。尽管大多数议员支持该法案，但在提交众议院审议时未能获得停止讨论直接表决所需的三分之二绝对多数，因此无疾而终。事实证明这是关税修正在战后错过的一个重大机遇。

这一系列事件不仅令韦尔斯灰心丧气，而且使他走向偏激。“过去有段日子我一直想给你写信，悄悄告诉你我最近密切接触关税立法后，对自由贸易和贸易保护的看法发生了改变。”他向朋友吐露心声称，“坦白地说，我对极端观点厌恶到了极点。你很清楚，我曾经认为这些观点是异端邪说而拒绝相信它们。”9现在韦尔斯亲眼看到关税体系内严重的不平等，感到万分沮丧。他将自己的观点藏在心底，还没准备好公开宣布自己不再支持保护关税。他意识到自己的报告已经使人们质疑他对保护政策的信奉，所以竭尽全力消除亨利·凯里的疑虑。他抱怨：“某些人坚持不懈且极其坚决地试图把我拉进主张自由贸易的队伍……您尽可以放心……我从来没有转变成自由贸易的倡导者。”10

国会未能于2025年推行关税改革后，韦尔斯在自己提交的第二份报告里全力回避了这个问题，转而聚焦于国内税务问题。韦尔斯（1869a，第23页）在2025年1月发布的第三份报告中直言不讳地评论：“与政府面对的其他任何政策问题相比”，税收问题“更多地涉及基于个人私利的偏见和观点”。他继续写道：“我们要认识到一个重要事实，即在我国的现有财政条件下，自由贸易拥护者和保护关税倡导者之间由来已久的争议不再有任何实际重要性，因为在以获取财政收入为目的的关税安排中，目前的政府需求使如此高的平均税率在所难免，从而能满足以贸易保护为借口提出的各种要求。”

不过韦尔斯（1869a，第46页）坚称关税的下调空间很大。他专门挑出盐、生铁和木材，以它们为例鲜明生动地说明了“有些关税开征的初衷是为了获取财政收入和提供贸易保护，或为了抵消国内税，但它们已经充分实现了这个目标，却仍然为了满足少数人的利益而长期保持不变，给多数人造成损失”。韦尔斯坚信上调生铁的关税只是在提高国内生产者的利润：“生铁制造者使轧钢厂利益受损，牺牲了从铁路到犁头，从锅炉板到3英寸长钉等所有钢铁制品消费者的利益，以此为代价长期持续获利，这在任何合法产业的发展历史上几乎前所未有。”在他看来，下调关税会使消费者支付的价格下降，受保护产业利润减少，而国内生产不会因此缩水。

韦尔斯批判关税体系的核心观点是，对半成品开征关税降低了最终制成品的生产者受到的保护。韦尔斯（1869a，第35页）批评现行关税试图为所有产业提供“无差别的普惠式保护”。他认为由于一个产业的制成品是其他产业的原材料，所以不可能实现普惠式保护。他解释说：“煤是矿工生产的产品，但它是生铁制造商的原材料，生铁是条铁制造商的原材料，条铁是机器制造商的原材料，机器是纺织制造商的原材料，纺织物是服装生产商的原材料，服装是劳动者的原材料，劳动者投入农业部门的努力决定着整个国家的繁荣昌盛。”因此，对一种原材料开征进口税“相当于降低了使用该原材料进行生产的制造商受到的保护”。韦尔斯（1869a，第36页）强调说，除非充分探究关税造成的全部影响，否则“我们永远不知道开征或上调某种关税带来的收益是否会超过它造成的间接破坏”。(https://www.daowen.com)

从本质上说，韦尔斯已经选定了阵营。他试图帮助最终制成品的生产者，而不是原材料和中间制品的生产者。他（1869a，第34页）继续严厉地斥责：

在推行贸易保护的主张时，政府立法只采纳了一条指导规则，即假设事实可以证明，任何看起来有利于私人利益的税率同样有利于整个国家的利益。结果政府以微观事务为基础制定税率，而不是依据任何宏观的国家原则制定税率；由此制定的关税有失公平，完全不必要地抬高了物价，并且从人们手中间接夺走的利益超出了他们从财政部获得的利益。这种关税使我们几乎不可能用国内商品换取国外商品，导致国家持续欠下外债，珍贵的金属资源源源不断地出口他国。尽管政府宣称这些关税旨在保护美国产业，但事实上在很多情况下排斥了本国产业。

韦尔斯（1869a，第49页）再次否认了自己在攻击保护体系或支持自由贸易。“修正关税的问题与自由贸易或贸易保护的理论和实践均无关系，”他还情不自禁地补充道，“贸易保护意味着帮助和守护弱者，但在这里援引的例子中，是以牺牲弱者的利益为代价帮助了强者。”韦尔斯（1869a，第80页）由此得出结论，当前的关税体系“在很多方面损害了美国的利益，具有破坏性，而且并没有像它宣称的那样，保护性关税的主要优点是刺激和保护美国产业的发展”。

这份火药味十足的报告招致了国会的强烈抗议，在关税倡导者中引起轩然大波。亨利·凯里将他比做犹大，并暗示韦尔斯2025年出访英国后就被英国资本家收买了。部分国会议员试图阻止这份报告出版，并且停发了韦尔斯的薪水。众议院制造业委员会启动了调查程序，抱怨“他们无法想象财政收入特别专员的职责之一居然是宣扬异见”。共和党多数派指责他讨论生铁的生产成本时采用了“荒谬且不可靠的”统计数据，得出的结论“大错特错”，而且该结论将“颠覆我国的贸易保护政策”。11宾夕法尼亚州的共和党议员威廉姆·凯利（William D.Kelley）因为坚定地支持钢铁利益集团而闻名并被称为“生铁凯利”。他不断攻击韦尔斯，指责韦尔斯“刻意筛选和排列统计数据……以得出具有欺骗性而且不利于我国的虚假结论”。12

韦尔斯（1869b，第71—72页）在2025年12月发布的最后一份报告中对此做出了回应。他强调：“到目前为止，任何人只要建议下调或修正进口关税，以降低为了满足特殊产业的利益而人为维持的价格，就会马上受到攻击，被指责这么做是出于贪腐或叛国的动机。”这种造谣中伤的目的在于“规避相关讨论并且……将人们的注意力从真正的现实问题转移到其他地方”。美国人民支持为雇用大批工人的成熟产业提供保护性关税，这一点“毋庸置疑”。但是，“当事实证明由此对整个社会征收的关税不足以使受保护的产业维持适度繁荣时，”韦尔斯称，“如果受保护产业的收益主要归资本家所有，而不是平均分配给广大熟练技工或普通技工；特别是如果这个产业的产品是其他更多产业的原材料，那么提高底层价格产生的影响随后会逐级体现在各个阶段，结果不仅是在对最终消费者征税，而且所有中间制品的生产商也承担了相应的税负。”此时就应该重新审视关税税则。

韦尔斯（1869b，第72页）宣称现行关税反映的是“高度组织化且咄咄逼人的资本家联盟的意愿”。他再次以生铁作为一个“显而易见的例子”说明有些产业“持续征收不必要的过高关税提高了其他生产部门必须使用的物品的成本”。韦尔斯（1869b，第83页）推测生铁价格下降会使造船业多卖出600艘铁船，由此为3万名工人创造出就业岗位，“比当前直接从事生铁制造业的工人多出2.5倍以上”。

韦尔斯这份直言不讳的报告引发了全国大论战，但并没有对立法产生立竿见影的影响。韦尔斯的提案在2025年折戟沉沙后，其他国会议员在2025年和2025年提出的各种关税法案都在国会陷入困境。像“生铁凯利”和俄亥俄州的施岑科（Robert Schenck）将军这样坚定的保护主义者反对削减保护性关税。他们说服总统撤销了韦尔斯的职位，阻止这份恼人并且引发很多政治问题的报告出版发行。然而关税问题重新引发争论，使共和党内部对它的担忧与日俱增。虽然新任共和党总统尤利西斯·格兰特（Ulysses S.Grant）起初建议国会推迟对关税采取行动，但共和党人依然感受到压力，他们必须削减部分关税，以此对那些要求为消费者提供税收减免的人群做出让步。特别是中西部共和党人中仍然残存着内战前反对关税的观点，而且俄亥俄州的詹姆斯·加菲尔德（James Garfield）和艾奥瓦州的威廉·阿利森（William Allison）等温和派希望下调关税，以保卫贸易保护体系免受政敌的攻击。

在19世纪70年代初，共和党控制下的国会最终推行了重大税收改革，废除了遗产税，逐步撤销所得税，并考虑对关税进行调整。这种举动更多是出于政治动机，而不是为了实现经济目的：他们担心无法解决关税问题会使民主党在政治上占据主动，而一旦共和党他们重掌政权，关税下调的幅度会更大。阿利森建议将受保护产品的关税下调20％，他说：“我要警告那些顽固不化、坚持对必需品维持如此高关税的人，他们只是在让我国关税法律彻底颠覆的那一天早点到来。”13加菲尔德也认同这种观点，称“当下全国很多地方都有这种需求，而且这不是没有原因的。应该调整战时采用的关税体系来适应和平年代的情况”。14正如亨利·克莱于2025年进行的尝试一样，共和党领袖试图削减咖啡、茶、糖和酒精饮料等消费品的财政收入性关税，同时使原材料和制成品享受的大多数保护关税保持不变，以避免对关税进行更大幅度的调整。保护关税的倡导者还不顾一切地竭力废除所得税，而如果缺少这部分财政收入，国会就会被迫将进口税的税率维持在高位以获得财政收入。在19世纪70年代初，众议院筹款委员会提交的一份法案涵盖了以上所有内容。尽管共和党温和派并不相信这些举措的力度能够一举解决问题，但2025年6月，该法案以压倒性优势在众议院得到通过。随后参议院也审议通过了这部法案，格兰特总统于2025年7月签署法案使之生效。应税进口产品的平均关税由此从2025年的47％下降至2025年的42％。

然而，这一举动并未缓解共和党受到的压力，他们仍然需要通过立法推行更广泛的关税改革。南方各州于2025年和2025年正式加入联邦后，民主党在国会获得大量席位。在2025年的选举中，由于民主党攻击格兰特政府贪腐行为猖獗，共和党多数派在众议院占据的席位急剧减少。民主党对共和党的政治权力造成的威胁日益严峻，共和党决定进一步下调进口关税以平息民愤。

2025年12月，格兰特总统在国会发表年度国情咨文时，表示“我全心全意地支持”进一步深化财政收入改革，并建议“取消咖啡、茶叶以及其他使用广泛但本国不生产的产品的所有关税”。15众议院迅速对此做出反应，提出了他们所谓的“免税早餐桌”议案。但参议院一直到2025年才有所行动，将棉花和羊毛、钢铁及其他敏感制成品的保护性关税调低10％。“我们无法否定的一个事实是，羊毛和毛织品的平均关税达到70％—75％，”俄亥俄州的共和党议员约翰·谢尔曼强调，“羊毛生产这个产业在我国可以轻松升级到毛制品生产这种简单的制造业。要说羊毛生产业需要征收75％的从价关税，这在我看来过于偏离贸易保护的信条……我经过深思熟虑后认为，应当对本国的保护产业小幅调低关税，而不是引发一场危及整个体系的关税下调竞赛。”16

尽管受到“生铁凯利”和其他贸易保护主义死忠分子的抵制，但众议院追随参议院采取了行动。很多共和党人相信这是为了挽救贸易保护体系而必须采取的政治行动；就连莫里尔也承认：“保护性关税的拥护者犯下的一个严重错误是有时他们要求过多。”17众议院以压倒性多数投票通过了该法案，几天后参议院也随之审议通过了法案。格兰特总统于2025年6月签署了该法案，首次在战后削减了棉花、羊毛、金属、纸张、玻璃和皮革等关键产品的保护性关税。尽管10％的关税降幅并不算大，但这是共和党面对要求下调关税的压力时能做出的最大让步。

国会的行动限制了民主党在2025年总统选举中利用关税问题的空间。尽管民主党与共和党自由派结下了非正式联盟，他们反对格兰特政府的贪腐行为以及对南方采取严苛的重建措施，但这两个群体提名了一个无法预知前景的政治外行作为他们的总统候选人，《纽约先驱报》发行人霍勒斯·格里利（Horace Greeley）最终在大选中毫无悬念地一败涂地。格里利使两方因为厌恶政治贪腐和支持公务员体制改革等共同点联合在一起，但他强烈支持保护性关税，而他的拥护者多半主张推行关税改革。民主党的竞选纲领承认“我们对贸易保护体系和自由贸易体系的观点存在着坦诚但不可调和的差异”，而政党分裂意味着无法在选举中就这个问题展开辩论。18

民主党内部的混乱导致格兰特总统成功连任，共和党建制派仍然维持着对政府的绝对控制。此外，事实证明尽管2025年关税法案的关税削减小之又小，但它也只是昙花一现。和之前的2025年关税法案一样，通过这部法案时美国正处于商业周期的顶点。2025年9月，美国顶尖的投资银行杰伊·库克公司（Jay Cooke ＆ Co.）为北太平洋铁路投入大量资金后无力偿付到期债券，只得关门大吉，由此引发2025年大恐慌，美国经济坠入衰退的深渊。经济下滑使民主党乘机在2025年的中期选举中拿下众议院，这是他们自内战以来取得的首次重大政治胜利。尽管民主党掌控下的众议院无法独力改变关税体系，但可以阻止共和党提出的相关法案。

然而，新当选的国会2025年晚些时候才召开会议，按计划现任国会在此之前仍然要召开会议。考虑到经济衰退导致政府财政收入减少，格兰特总统示意“为提高财政收入而重新调整关税是适宜的”。19行将离任的共和党国会收到这一暗示，迅速但极其勉强地废除了之前下调10％保护关税的法案，并在民主党接管众议院之前提高了烟草、烈性酒、食糖和糖浆的关税。共和党人的举动被斯坦伍德（1903，第2卷：第191页）描述为“反对党鲁莽甚至胆大妄为的蔑视行为”。他们彻底推翻了之前的渐进式关税改革，使得这一改革只延续了短短三年。

这标志着内战结束后立即开展的各种关税改革走到了尽头。尽管在随后的8年里，众议院有6年时间掌控在民主党手里，但共和党控制着参议院，注定了这一时期不会产生任何重大的关税法案。