法治是法治政府的核心，法治之政府即意味着法治在政府理念与行为上的现实化。而在很大程度上，西方法治观念的核心问题就是对公共权力的限制或控制，其要害在于，在承认权力的同时运用法律来限制权力。^[94]因而法治政府构建的关键环节也就在于处理好政府权力与公民权利间的关系，依法规制政府组织与政府行为。许多学者都尝试用法治理论来约束政府权力，英国行政法学家威廉·韦德便是其中之一。他认为“法治有许多不同的含义和推论”，其中的第一层含义是“政府行使权力的行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据，受到影响的人都可以诉诸法院”；第二层含义则在于“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”。^[95]这实质上就是用“法治”的含义解释了“法治政府”的基本内涵。可以说，法治政府观念就是由法治观念，尤其是其中的限权思想派生而来，法治政府的实践也是源于法治在实践中的发展，并逐渐剥离开来成为类型化的一种法治实践形式。

法治政府，亦是现代法治发展背景下，关于善政与善治的理性选择。申言之，善政与善治是法治政府的目标，法治政府是实现善政与善治的必然选择。英国大法官汤姆·宾汉姆将法治看作善政首要的品质，他直言:“是什么造成了善政和恶政的差异?我的回答并不新鲜，那就是法治。”^[96]联合国亚太经济社会委员会在其发布的《什么是善治?》中，提出了关于善治的八项标准，分别是共同参与、厉行法治、决策透明、及时回应、达成共识、平等和包容、实效和效率、问责。法治作为实现善治之标准的必要性也从中得以显现。善政是善治的前提或者说初阶形态，二者区别在于善政只对应政府本身的法治，而政府环节的善治则要求政府在同社会组织、个人等其他社会治理主体的关系上，也应符合法治原则。而两者的相通点便在于都对政府法治提出了要求，即善政与政府环节的善治，都要求政府应当在其内部建立起合乎法治且行之有效的组织架构以及行事规则，也就是形式意义和实质意义上法治政府的统合。此外，善治作为一种变革性的治理模式，主张在公共治理中更多协商、更少强制，更多参与、更少命令，强调规制方式的柔性化和非强制化，这包含了许多“实质主义法治”精神。^[97]在这种意义上，政府环节的善治也就对法治政府的外部性关系与内部关系提出了更多实质法治上的新要求。

在从法治到法治政府的演变中，法与政府的关系起到了指示性的作用。杨小军教授指出法律与政府主要存在两个维度的关系:一是政府与“上位”的关系，二是政府与社会公众的关系。在第一个关系中政府由法律统治，服从法律，执行法律，在第二个关系中政府依法而行政，依法而施政，两组关系分别推导出法律至上原则和依法行政原则，统合起来便是法治政府内涵的两个方面——法的统治与依法行政。^[98]以此为基础，我们得以更深入地把握法治政府的“法治”特质，主要涉及职权法授、程序法定、行为法限、责任法究这四个方面。

其一，职权法授。权自法出是法治的第一诫命，无法律授权即无行政权力。政府并不拥有天然的正当权力，法律是人民主权行使的产物，承载着民众意志，因而政府施政的权力必须由法律明确授予。一方面，职权法授以组织法定为当然前提，行政机构必须依法设立，其具体设置、人员编制、经费等事项须由事先制定的法予以规定，政府不得任意扩充或变更之；另一方面，职权法授适用于政府权力整体，不因行政行为目的是积极授益还是消极负担而变化。具言之，行政主体无论是作出影响相对人合法权益或增加其义务的行政行为，还是积极履职，都必须遵循职权法定的要求。^[99]以我国的行政行为为例，行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等都不是行政主体的当然权限，都需要法定；政府在公共利益需要时，主动积极履行职责也必须是依法进行的；即使是行政主体职权范围内的事项，也并不意味着其有权采取任何手段达成自己行政管理的目的。^[100]职权法定是政府组织法治的基本要求。(www.daowen.com)

其二，程序法定。政府权力的行使要符合法定程序，这是法治政府的当然特质之一。政府权力带有天然的扩张趋向且其职能内涵也日益丰富多样，除了纯行政性质的事务外，政府还承担着与立法、司法裁断等范畴交叉的职能，因而必须使其在程序规制之下，才能确保政府权力的有效有序行使。同时，政府事务更为日常、具体，故设置较为详细的程序规则，可以规范行政权力运行的条件、方式、步骤等，从而限制和防止政府行为的恣意和武断。

其三，行为法限。政府在法之下而非法上，因而其行为也必须时刻受法律控制，以法律为基本准则和行动指南。行为法限要求政府及其工作人员，要依法决策、依法履责、严格执法、严格按照法律确定的职权职责和法定程序办事，自觉运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的矛盾和问题，不断增强政府及其工作人员运用法律手段解决实际问题的能力。^[101]政府行为在法律规定的限度内是有限政府的具体要求。

其四，责任法究。政府应当对法律负责，承担自身行为所致的各种法律责任，这是政府权责一致原则的体现。一方面，权力与责任是相统一的，不存在无责任之行政权力，对于不当行使权力或滥用权力的情形，必须依据法律予以追究责任。另一方面，政府权力作为公权力的一种，本身就是政府所必须积极行使的职责，不得怠用或放弃，因而不作为或失职的行政行为也属于法律责任追究的对象。