从1937年2月至9月，中共中央派出周恩来、秦邦宪、叶剑英等为代表，到西安、杭州、庐山、南京等地，就苏区改制后的名称、辖区和行政长官人选等问题，与国民党的代表谈判，并要求国民政府发表公开文件承认更名后的陕甘宁边区的合法地位。1937年9月6日，中共中央遵照国共两党谈判的协议，决定将中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处改组为陕甘宁边区政府，宣告陕甘宁边区政府正式成立。林伯渠、张国焘分别任边区政府正副长官。

9月27日，中共中央书记处指示林伯渠、秦邦宪、叶剑英等，在谈判中向南京方面提出了中共的六项要求。其中第四项的内容是：特区范围包括宜川、富县、洛川、淳化、旬邑、正宁、宁县、合水、庆阳、西峰镇、镇原、豫旺、环县、盐池、定边、安边、靖边、横山南中部、安定（包括瓦窑堡）、米脂、绥德、清涧、佳县、吴堡、神府苏区、延川、延长在内。10月12日，国民政府行政院召开第333次会议，以通过任命的形式间接承认陕甘宁边区的存在，承认了边区政府是受国民党政府行政院直接管辖的省级行政机构。

1937年11月，国民政府将陕甘宁边区政府改称陕甘宁特区政府。1938年1月，复称陕甘宁边区政府。由此可见，陕甘宁边区政府是具有双重性质的政权：一是受国民政府管辖的一个地方政权组织，相当于省级建制；一个是由中国共产党直接领导的新民主主义性质的政权，它同国民党的其他地方政权组织具有性质上的差别。

早在建党初期和大革命时期，绥德警备区各县就有党的活动，创建有党的支部和特支。土地革命战争初期，分别建立有中共县委，部分地区建有县委下辖的区委。1935年初，遵照中共陕北特委的指示，各县相继创建了县、区苏维埃政府。中共组织在绥德南区河西绝大部分村庄开展了土地改革和土地分配。(www.daowen.com)

1937年12月，边区政府呈文国民政府，要求将陕北延安等23县为陕甘宁边区政府的管辖范围。但是，国民政府一直拖延未予答复，始终没有明确陕甘宁边区具体的管辖范围，造成边区境内不少地方在较长时间内，存在着由边区政府委派的县长、政府工作人员和由国民党省政府委派的县长、政府工作人员，从而形成两套政权机构的怪象。造成这种双重政权的历史原因，是由于原属陕北革命根据地的部分县区在1936年上半年红军出师东征开赴山西时，被国民党军队趁机侵占。全国抗战爆发后，国共双方达成合作抗日的协议，绥德警备区各县又被划归陕甘宁边区政府管辖，而国民党陕西省政府原先委派的县长和政府官员，仍然把持这些县区的政府管理机构。因此，在绥德警备区各县偏远山区既存在有中共领导的苏维埃政府，同时又有国民党陕西省政府委派的县、联、保等地方政权机构，县政府机关都设立在县城。同时，在国民党县政府机关驻地县城又有八路军部队驻守和中共领导的抗日救国会。在绥德警备区各县出现了两种政权机构并存的状态，呈现出非常复杂的局面，以致一个县同时存在国共两党政权。这种双重政权局面的存在，严重阻碍了绥德警备区的行政统一和政令统一。

抗战进入战略相持阶段后，国民党顽固派企图限制、束缚，以至打击瓦解中共及其领导的人民武装力量。采取各种形式搞摩擦，制造事端，从多方面打压中共领导的民主政权和地方武装力量的发展。绥德警备区域内存在的国民党地方政权，是警区各县统一战线矛盾和斗争产生的主要根源。国民党绥德专员公署专员何绍南是专事制造事端和摩擦的“专家”，他大力指使其部属制造谣言，攻击和污蔑中共和八路军，进行反共宣传活动，唆使逃离苏维埃区域的地主分子回乡进行反攻倒算。统一战线区的国民党地方政权还组织保安队、民团等反动地方武装，经常袭扰地方抗日民主政权机构，欺压残害人民群众，解散抗日救亡团体，甚至指使和纵容地方土匪破坏边区的社会治安。何绍南及其帮凶的反共行径，既违背了国共两党团结抗战的原则，又严重危害了警备区各县的政治稳定和社会经济的发展，严重影响了抗日大局。

中共中央和陕甘宁边区政府决定采取措施，把那些专事摩擦的国民党地方官员驱逐出边区，以保证边区的社会稳定，促进边区各项事业的发展。1940年2月15日，陕甘宁边区政府主席林伯渠和八路军后方留守处主任萧劲光，联名致电国民政府林森主席和军事委员会蒋委员长，呈请“惩办犯官何绍南，并委任王震为二区专员”。由于何绍南在罪行被揭露后已逃离绥德，边区政府随即任命王震为代理专员，绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧5县的国民党县长也先后离开绥德警备区各县，绥、米、佳、吴、清5县开始由陕甘宁边区政府管辖。2月19日，后方留守处主任萧劲光，再次致电国民党西安行营主任程潜，要求专令陕西省政府将所有原派在边区各县的县长立即全部自动撤走。致电指出：国共合作已历三年之久，边区行政尚未确定，一县而有两县长，只同意边区范围内12县（包括甘肃省）撤销所派之县长。3月14日林伯渠再次电呈程潜，要求明确边区范围，命令承认边区政府组织。电令指出：承示边区境内各县县长得由边区委派一节，足见拥护团结诚意，至佩贤劳，惟关于边区23县问题，如仅规定12县得以使行政职权则不仅边区问题始终未获合理解决，深恐摩擦纷扰将无已时，诚以边区政府由苏维埃政府改组，为两党共赴国难条件之一，早为委座及中央承认，今取消12县双县长制不过避免一部分纠纷，而基本关键实在确定23县之范围，承认边区政府之组织，以免时因边境争执及职权行使发生摩擦。随后，陕甘宁边区政府对边区境内所有国民党派任的县长采取了“护送”出境的措施；对个别坚持制造事端和摩擦的顽固分子实行逮捕法办；一般人员予以放行；对主张抗日又愿意留在边区的人员给予留任。与此同时，陕甘宁边区政府任命了一部分县长，而大部分县则由抗日民主政权区域的县政府主持全县行政。绥德警备区各县，自何绍南逃离绥德后，绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧5县全境获得解放。陕甘宁边区成立绥德分区专员公署，各县相继成立了政务委员会（后改称人民政府）。其中，绥德县于1940年3月，成立了绥德县政务委员会，原国民党县长杨瑞霆继任绥德县县长。至1942年春，吴堡、清涧、米脂、佳县也分别成立政务委员会、县人民政府、抗日民主政府。至此，绥德分区行政管理获得完全统一，结束了双重政权的畸形局面。