六、税款征收中国家、农民与集体关系的重建

如果税费归并及其机构精简和财政体制的变革更多的是集中于利益的分配和再分配的话，那么，更重要的问题还在于如何能获得这些利益。换言之，这一切都取决于政府是否能以最经济的方式获取法定的税收。从税费改革最初的动机来看，也是因为原有的税费制度的运行成本过于高昂，必须寻求新的税费制度来替代。

对任何政府来说，要以最低的成本获取税收并不是一件轻易的事。尤其是面对农村、农民千家万户和众多的纳税人，征税也就更加困难。有效的税费征缴不仅取决于相应的组织和技术，也取决于纳税人的合作。否则，人们的不合作和抵制不仅加大了税费征缴的成本，也增大了政治风险。从京山县的税费改革来看，归并和精简税费，减轻农民负担无疑是换取人们的合作的重要举措。从理论上说，农民负担减轻之后，也会乐于上缴国家的税款，从而也会降低税费征缴的成本。而不少县乡村干部也的确曾乐观地认为，费改税之后，收税成为国家的行为，可以更容易地收税。这不仅是因为农民负担减轻了，农民会主动合作，另一方面也是因为“抗税是犯法的行为，对不缴税的可以合法地采取法律行为和强制手段”，农民也会因惧怕而合作。

然而，从实践来看，税费改革之后，农民的纳税行为并没有根本的转变，不合作及拖欠和抗税行为依然大量存在。同其他乡村一样，京山县的农村税收征收通常也是在春秋两季上缴入库。如按正常进度，2001年全县1～4月份应完成各项收入8988万元，达到年预算的33.3%。但实际只完成了4659万元，占预算26990万元的17.3%，掉收4329万元，掉进度16个百分点，相当于掉收两个月，低于全省平均进度13.7%，全市平均进度2.7%个百分点，在所属的荆门市三县一区中排名倒数第二。尤其是涉农税收大幅度下降。1～4月，全县农业“四税”共完成40万元，占年初预算总收入5217万元的0.8%，比同期100万元减少60万元，同比下降60%。为此，京山县召开了全县“财税收入‘双过半’动员暨农税工作征管改革现场会”，动员全县上下迅速行动起来，确保实现财政税收时间任务“双过半”。各乡镇也加大了税收征管的力度。如钱场镇组成由39个镇脱产干部和13位财政人员参加的税收征缴专班，每人均包村联组，即分别包一个村，收一个组，定村组、定时间、定任务，限期完成税收征缴。然而，全镇2001年核定的行政编制仅为34人，不得不抽调其他部门的人员参加。包括党委书记和镇长在内的所有成员也分别包村组征税。为了督促包村干部的工作，他们制定“‘两税两附加’任务征收进度表”，每5天结一次账，并根据各村完成的进度进行排序，对包村干部的工作加强监督。从2001年6月5日起到11月30日，全镇展开了三次大规模的清收工作，每次“大行动”持续近一个月，但是，直到11月30日，全镇完成的“两税两附加”数只有336.9625万元，仅占全年任务475.55万元的70.85%，仍有近30%税收任务没有完成。在所辖的24个村之中，有6个村完成了全部税收任务，完成80%～90%的有3个村，70%～80%的有3个村，60%～70%有9个村，40%～50%的有2个村，还有1个村仅完成全年任务的10.59%。从全县来看，到2001年10月底，全县“两税”、“两附加”也只完成了3917.95万元，占全年任务的60%，与正常进度相比仍差23.3%。

显然，农村税收征收“高难度”和“高成本”的状况并没有大的变化，甚至在一些地方还不如往年。征税依然是“天下第一难的事”。对此，有的干部依然用“农民的纳税观念和法制观念不强”来解释，有的也认为是“征税手段太软弱”。从调查来看，这些问题的确存在。但是，农民的不合作并不完全是因为他们纳税观念不强，法律意识淡薄，更重要的是农民对现行的税赋的不满，它在相当程度上也反映了税费改革减轻农民负担的力度不够。正如上文所指出的，税费改革对农民负担减少是有限的，远远没有达到税费改革预期的目标。改革后农民的负担依然过重，税赋规定也不尽合理。也正因如此，加之农业的比较效益低，农民依然对纳税软拖硬抗，有的则继续外流。仅从土地抛荒来看，虽然改革之后，原来抛荒的10余万亩耕地有70%被重新耕种，但是，直到2001年10月份，全县仍有抛荒面积24280亩，悬空任务95万元，无法征收。(www.daowen.com)

为了解决税费征缴的困难，京山县在税费改革中也力图尝试建构新的征税体制。在征收方式上，传统的农村税费征收方式基本上是乡镇下任务，春秋两季征收，行政统管，村组代征。农税干部主要依赖行政领导和村组干部代征。在税费改革过程中，京山县开始实行由过去的村组代征代缴向由财政部门直接征收或农民直接缴纳转变。首先，在征收主体上，改革明确了财政干部为税收的主体。新的征税办法要求整个征收任务由财政部门具体负责，实行直接征收，其他征收方式和部门只起辅助作用。为此，镇财政部门对每个村安排1名农税员，负责本村“两税”、“两附加”直接征收工作。税款由农税员直接向农民收取，税票由农税员直接开到农户，村组只协助代征。通过与村组协商确定代征员，颁发《代征证书》，并按代征税额（正税）付给一定比例的代征手续费。农产品收购季节，可以委托粮食、棉花等收购部门在收购点上直接代扣代缴。农税员负责每个村征收任务的结账，村组及其他部门只是协助，不负责全年任务的结账。由财政干部独立征收。在征缴方式上，新的征收办法也开始从上门征缴向设立纳税大厅、固定（流动）征收点，由农民自主缴纳方向转变；同时，要求变季节性征收为常年征收。此外，各镇还强化税务稽查，县农税局从内部调剂人员，充实稽查队的工作，实行分片定人、定岗、定责，常年稽查。各镇还确定1～2名人员负责本镇的农税稽查工作。

显然，税收方式的变化是多方面的。尽管这种变革才刚刚开始，其中依然存在不少问题，尤其是单纯依靠财政部门的人员征税的可行性依然受到人们的质疑，如农税征管方式改革后，财政人员较少，全县14个镇中，只有两镇能满足一村一名财干的要求，其他乡镇人员普遍偏少。如坪坝、石龙两镇都只有7名财政正式干部，要分别担负18个村、22个村的税收征收任务；杨集、绿林两镇分别只有8名正式干部，要负责23个村、17个村的税收征收任务。新的征税方式及其效果仍有待观察。但是，应该说，上述征税方式的转变意义及影响是重大而深远的，它不仅旨在规范政府的征税行为，也直接导致国家、农民和集体关系的转变。

如前所述，改革前的税费关系的实质是农民向国家缴税并向村集体缴“租”（费）。国家、农民和集体形成一种特定的租税关系。而乡镇政府、村民委员会及农民之间也因此而形成一定的依从关系和权力关系。在税费的征缴方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。当村集体收齐农民上缴的税后，统一上缴国家，村集体也因此成为纳税单位，也成为国家与农民之间的中介。而这一切又是基于村集体的特定的集体产权关系和地位。然而，我们看到，农村税费改革之后，农民的“两税”和“两附加”事实上不再由村集体来确定和分摊，而是由国家按承包的耕地面积及常年产量来计算；农民的上缴也不再上缴给村集体，而由乡镇为代表的政府直接收取；村集体及村委会的收入已经不再是依产权获得的收益（如原有的“三提”），而仅仅是从国家税收中返回的“两附加”。由此，村集体事实上丧失了依据集体产权向农民独立自主地收取“租费”或占有生产剩余的权力和地位。换言之，村集体变成了国家税收的分配、计量及协助征收的单位，而不再是拥有独立产权的主体。按照一些村干部的说法，“村被架空了”。这表明，国家权力进一步下伸到乡村社会并直接面对农民，村级组织进一步成为国家权力的依附者。国家、农民和集体的关系由此悄悄地、然而也是发生着革命性的变化。