2.1.1　政府采购的含义

“政府采购”（Government Procurement），也被称作“统一采购”或“公共采购”（Public Procurement）。根据WTO1994年《政府采购协定》（简称GPA）第1条“范围和领域”的规定，⁽¹⁾笔者将政府采购归纳为：GPA附录一涵盖实体所从事的有关采购的法律、法规、程序或做法，适用于任何契约方式进行的、价值不低于附录一规定限额的采购合同。根据联合国国际贸易法委员会《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》的规定，可将政府采购归纳为：一国从事采购的任何政府部门、机构、机关或其他单位或其任何下属机构以任何方式获取货物、工程或服务的行为。我国2003年1月1日实施的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条将政府采购定义为，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”

国内学术界对政府采购有不同的定义，归纳起来有几种代表性观点：一是直接援引我国《政府采购法》的定义。二是把政府采购等同于政府的购买性支出，认为“政府采购是各级国家机关和实行预算的党政组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程或服务的行为。”三是认为政府采购，也称公共采购，它不仅是具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度，是“各级政府及其附属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。”（楼继伟，1998）。四是从政府采购与私人采购的本质出发定义政府采购，认为，“政府采购是公共部门利用财政性资金取得货物、工程和服务的行为。”（杨灿明、李景友，2004）。

上述观点的共同之处是都认为政府采购的资金来源于财政，只不过《政府采购法》又将政府采购客体进一步限定在“依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上”的范围内。关于政府采购主体的界定，前三种观点基本相同，即将政府采购主体限定在各级国家机关、事业单位和团体组织；而第四种观点认为政府采购主体是公共部门。

有关政府采购主体的界定，笔者不大赞同第四种观点。按照笔者对“公共部门”的理解，公共部门不仅仅是指各级国家机关、事业单位和团体组织，还包括承担公共事业建设的国有企业单位等部门。将政府采购主体界定在公共部门范围内，这种观点在实践中的操作难度极大，因为现实中除了政府这样典型的公共部门外，还有大量介于公共部门与私人部门之间的半公共部门，或称半私人部门，这些部门的活动或多或少地带有履行公共职责的性质。这种观点导致实践的结果是，可能会造成政府对市场活动的不应有的介入（袁星侯，2006）。

我国《政府采购法》对政府采购客体规定为“使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务”，对此笔者有不同的看法。因为根据我国政府采购实践，纳入集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的采购由集中采购机构组织实施，而按照《政府采购法》的规定，政府采购并不只是集中采购一种模式，也不只是公开招标一种方式，还包括分散采购模式、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购方式。而我国《政府采购法》的上述规定仅涉及集中采购模式的政府采购，因而缩小了政府采购的范围。

目前我国已经启动加入GPA的谈判，为避免对我们加入谈判和日后政府采购市场开放不利，笔者认为实施公开招标方式的政府采购范围不宜过大。有鉴于此，笔者认为应分别界定政府采购客体，即对于使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，实行公开招标；而对于使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以外或者采购限额标准以下的货物、工程和服务，则可采取其他采购方式。

综上所述，笔者认为政府采购应定义为：政府采购是指各级国家机关、使用财政性资金的事业单位⁽²⁾和团体组织在财政监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。对于使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，政府采购实行公开招标；对于使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以外或者采购限额标准以下的货物、工程和服务，可采取其他采购方式。

政府采购的界定直接影响到政府采购范围和规模、政府采购方式以及政府采购市场开放程度等一系列问题，本书将在第9、10和12章对此做进一步阐述。

2.1.2　政府采购的特征

国内研究政府采购的大多数学者认为，政府采购具有资金来源公共性、采购主体特定性、非营利性、公共管理性、公开性、规范性、政策性、广泛性等特点（丁九如、张学斌，1999）。而杨灿明、李景友（2004）则认为，政府采购的两个根本特点是采购主体的公共性和采购客体的公共性。

综合上述学者观点，并比较我国《政府采购法》、WTO《政府采购协定》、联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》以及欧共体（欧盟前身）《公共采购指令》中有关政府采购的定义，笔者归纳政府采购主要特征如下：

1.采购主体和采购客体的公共性

政府采购主体和客体的公共性主要体现在，从事政府采购活动的主体均为公共部门，其资金来源于公共资金；政府采购活动的客体，也称对象，也是用于实现政府职能和公共利益等非营利性目的。

2.采购原则的公开性和采购行为的规范性(www.daowen.com)

政府采购主体和客体的公共性决定了政府采购必须奉行公开原则，不仅有关政府采购的法律、程序和过程要公开，而且有关政府采购管理机构的活动也要接受公众监督。此外，政府采购行为也必须规范。政府采购行为不仅包括采购的具体过程，还涉及采购政策、程序以及管理在内的所有采购活动。政府采购的公共性决定了政府采购要体现公开、公平、公正和自由竞争的原则，政府采购行为须在法律规范和社会监督下进行。

3.政府采购的社会经济影响力巨大

政府始终是各国国内市场最大的消费者，目前世界上许多国家的政府采购金额占其国内GDP的比重超过10%，政府采购在社会经济中的作用十分巨大，采购规模的变化、采购客体结构的调整对国民经济的宏观运行、社会经济发展状况、产业结构的调整以及社会环境和公众生活质量等的影响越来越大，正是因为如此，政府采购已成为一种重要的宏观经济调控手段。

2.1.3　政府采购的原则

政府采购的原则是贯穿在政府采购计划中为实现政府采购目标而设立的一般性原则。一般情况下，政府采购应该遵循以下原则：

1.竞争原则

竞争原则是各国政府采购的基本原则。供应商之间的充分竞争不仅可以形成合理的价格，还能保证和促使供应商提供优质的商品、工程和服务，从而实现物有所值的目标。从各国政府采购制度的发展过程来看，促进竞争始终是完善政府采购制度的重要内容。

2.公开或透明原则

政府采购的公开或透明原则要求有关政府采购的信息必须公开，具体而言就是涉及政府采购的法规、政策、方式、程序、标准以及开标活动、中标或合同授予、投诉和司法处理决定等，都要向社会公众或相关供应商公开，以增加政府采购的透明度。公开、透明的政府采购制度和采购活动，一方面便于供应商计算其参加投标的成本和风险，提出最具有竞争力的投标价格；另一方面又可强化采购监督，防止欺诈、腐败等不正当行为的发生。为实现政府采购的公开、透明，各国都采取了一些相应措施，如颁布政府采购法及与之相关的法律和规章制度；解释规章制度的具体执行办法；采购项目与合同条件信息公开登载；资格预审和评价投标的标准和办法事先公布于众；做好采购记录，以供社会公众和有关机构审查和监督；向未能签约的供应商公布签约供应商的名称、数量；接受供应商的质疑和申诉；聘请监督人员定期检查政府机构的采购活动等等。

3.公平原则

公平原则要求政府采购以市场方式进行，在政府采购活动中给所有的投标商同等的待遇和平等竞争的机会。为实现这一目标，各国政府采购制度规定，允许所有感兴趣的供应商、承包商、服务提供者参与竞争；对所有投标人都采用同一标准进行资格预审和投标评价；采购机构向所有投标人提供的信息都应一致；不应对国内或国外投标商歧视等。同时各国政府采购制度还赋予供应商质疑、投诉和行政诉讼的权力，并规定了政府采购活动中利害关系人的回避制度。

4.效率原则

效率原则要求政府在采购的过程中节约开支，强化预算约束，有效提高资金的使用效率。政府采购部门通过公平竞争，使有限的财政资金可以购买到更多物美价廉的商品，或得到更高效、优质的服务，实现货币价值的最大化，实现市场机制与财政改革的最佳结合。