第一节　财政支出的构成

一、财政支出的概念和特点

财政支出是指在市场经济条件下政府为提供公共产品和服务、满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。就其本质而言，财政支出是政府履行职能所花费的社会资源，是提供公共产品和服务的成本和费用。财政支出是财政活动的重要环节，它反映了市场经济条件下政府活动的范围和方向，也反映了政府参与资源配置的规模、结构和意图。

财政支出的特点是财政的特性所决定的，财政是立足于弥补市场失灵、克服市场外部性以及提供公共产品的一种模式，因此，财政支出具有以下特点：

1.公共性。财政支出主要是用于提供满足社会共同需要的公共产品和服务。从公共产品和服务的性质，我们可以知道公共产品和服务是可以无差别地由社会成员来共同享受的，而且某个人对公共产品和服务的享受并不会减少其他人享受公共产品和服务的质量和数量。如用于国防的公共支出，所提供的公共产品和服务是“国家安全”，其保护的对象是国内所有的人而不是个别人，只要是该国的公民，都可以无差别地享受到这种安全保障。

2.非营利性。在市场经济条件下，企业和个人都是追求自身利益的最大化，营利性是市场主体参与经济活动的根本目标。但作为社会组织者和管理者的政府，追求的是最大限度地满足社会的公共需要和弥补市场失灵，因此，凡是市场营利性的活动，都不应属于政府涉足的领域，也不是政府财政支出的范围。即使在政府活动中由于提供公共产品和服务而取得一定的收入，那也是为了弥补成本或对享受公共产品和服务进行一定的限制，以免造成拥挤或过度消耗资源，而不是为了追求营利。但是，财政支出的非营利性并不意味着财政支出可以不讲效益，财政支出提供的公共产品和服务所需要的资源来源于广大纳税人，而且社会资源总是有限的、稀缺的，如果用于财政支出就意味着可用于其他方面的资源减少了，因此，财政支出也要讲求效益，即尽量用最少的资源为社会提供更多更好的公共产品和服务，最大限度地满足公共需要。

二、财政支出的分类

所谓财政支出的分类是指从不同的角度、根据不同的需要、依照不同的标准，把财政支出进行划分和归类。对财政支出的科学分类，是对财政支出进行结构分析的基础，同时对财政支出的规模分析也会有所帮助，可以更加全面、准确和科学地把握财政支出的发展变化规律。财政支出的标准不是单一的，目前各国在财政支出的分类认识上还存在一些差异。

（一）按国家职能分类

按财政功能的分类，过去也称之为费用类别的分类，这里的“类”系指国家职能的分别，所以，按财政功能性质的分类，又可称为按国家职能所做的分类。

我国依据国家职能的分类，将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。（1）经济建设费。包括基本建设拨款支出，国有企业挖潜改造资金，科技三项费用（新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费），简易建筑费支出，地质勘探费，增拨国有企业流动资金，支援农业生产支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出，国家物资储备支出，城镇青年就业经费支出，抚恤和社会福利救济费支出等。（2）社会文教费。包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。（3）国防费。包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的武装警察部队的各种经费，防空经费等。（4）行政管理费。包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关、驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费。（5）其他支出。

可以看出，按国家职能对财政支出分类，能够清楚地揭示国家执行了怎样一些职能以及侧重于哪些职能，对一个国家的财政支出结构作时间序列分析，便能够揭示该国的国家职能发生了怎样的演变；对若干国家在同一时期的支出结构作横向分析，则可以揭示各国国家职能的差别。

（二）按经济性质分类

按财政支出的经济性质，即按照财政支出是否能直接得到等价的补偿进行分类，可以把财政分为购买性支出和转移性支出。

1.购买性支出又称消耗性支出，是指政府购买商品或劳务，包括购买进行日常政务活动所需的或用于进行政府投资所需要的各种物品或劳务的支出。前者如政府各部门的行政管理费，后者如政府各部门的投资拨款。政府购买支出反映了政府部门占用和消耗社会资源的状况，也表明由政府部门运用这些资源而排除了私人部门运用这些资源的可能性。

购买性支出主要包括用于政府雇员、购置从事公务活动所需的设备与物品、投资于公共工程等方面的支出。

购买性支出的特点是：（1）有偿性。政府财政一手付出资金，另一手相应地收回商品和服务，并可以运用、消耗这些商品和服务用于履行政府的职能。政府如同企业和个人等其他市场经济主体一样，在购买性支出中从事的是等价交换的市场活动。（2）对经济的影响具有直接性。在购买性支出活动中，政府直接以商品和服务的需求者、购买者的身份出现在市场上，通过支出使政府掌握的公共资金与微观经济主体提供的相交换，由政府直接占有商品和劳务，直接增加当期的社会购买力，并直接影响社会生产、就业和社会总需求，这一特点主要反映政府的资源配置职能。

2.转移性支出是指政府按照一定方式，把一部分财政资金无偿地、单方面转移给居民和其他受益者。政府的转移性支出并不直接消耗公共资源，消耗者是转移性支出的接受者，政府通过转移性支出并不直接获得相应的商品和劳务等经济补偿。(www.daowen.com)

转移性支出的主要特点是：（1）无偿性。政府在将财政资金转移给居民和其他受益者时，并未得到任何补偿，是价值的单方面转移。政府只是起到了中介的作用，正是这种无偿性的特征，体现了收入再分配的作用；（2）对经济影响具有间接性。从财政支出对资源配置的影响看，转移性支出与购买性支出不同，它并不形成新的社会产品价值，而只是把市场经济中形成的收入分配格局重新加以调整，不会增加社会产品实物总量，所以，转移性支出对经济的影响是间接的。

转移性支出的作用主要表现在三个方面：（1）调节收入分配，实现社会公平。转移性支出是无偿地将财政资金转移给居民和其他受益者，提高了转移对象的可支配收入水平，而用于转移支付的资金又主要来自收入水平较高的个人、企业和地区所交纳的税收。因此，转移性支出可以缓解社会收入分配差距过于悬殊的矛盾，有助于实现社会公平。（2）实行特定的支出，提高社会的福利水平。转移性支出的接受对象是有条件的，主要是针对那些生产和生活困难的企业和个人，为了保持其基本的生产和生活权利，政府按相应的条件和标准给予资助，这样就会使转移性支出资金的边际效用达到最大化，从而提高整个社会的福利水平。（3）对经济活动进行自动调节。转移性支出是通过与累进的所得税制配合，对经济的运行进行调节。其基本原理是：当市场经济运行处于过热与膨胀阶段的时候，人们的收入水平会提高，企业的经营收入会增加，而政府的转移性支出就会自动下降，这样就在一定程度上抑制消费需求的上升，从而防止经济进一步过热；而当经济处于衰退阶段时，个人和企业的收入水平都会下降，而政府的转移性支出就会增加，相应地提高了企业和居民的可支配收入，从而使社会的有效需求扩大，这样可以抑制经济的衰退。因此，转移性支出和累进所得税制度的结合，被称为市场经济的“自动稳定器”。

由此可见，从经济分析的意义看，购买性支出和转移性支出对经济运行的影响是不同的。在财政支出规模一定的情况下，当购买性支出在财政支出总额中占有较大比重时，对经济运行的影响较大，执行资源配置的功能较强；当转移性支出在财政支出总额中占有较大比重时，对收入分配的影响较大，执行收入再分配的功能较强。因此，这种分类对研究财政支出对宏观经济运行的影响有重要意义。

（三）按财政支出用途分类

按财政支出用途分类，是我国迄今为止的财政支出的主要分类方法，它的理论依据是马克思关于社会产品价值构成理论。

社会总产品在价值构成上分为C、V和M三个部分，一个经济社会若不从事扩大再生产，社会总产品的最终使用便可分为补偿与消费两大部分。与补偿支出相对应的社会总产品价值为C，与消费支出相对应的社会总产品价值则为（V+ M）。众所周知，简单再生产只是一个理论抽象，现实运行着的经济社会总是不断地扩大再生产。所谓扩大再生产就是将社会总产品价值中M的一部分不用于消费，通过一个投资的过程形成积累。显然，从上期生产的结果来看社会总产品的价值构成是不相对应的。具体地说，从最终使用来看，C的价值并非全部用于补偿消耗掉的生产资料，因为，在固定资产规模不断扩大的情况下，从全社会来看，固定资产折旧价值，有一部分可以用于积累性的投资。V的价值也不等于全部消费，因为：（1）作为总消费之构成部分的社会消费主要来自M；（2）作为劳动者个人收入的V，有一部分也会以储蓄的形式沉淀下来，再通过各种渠道转化为投资。同样，M的价值也不等于积累，因为用于社会消费基金要取自M，余下的部分才能用于积累。可见，在一个动态发展的经济社会里，社会总产品的价值构成同社会总产品的最终使用构成是不同的，产生这个差别的动力是社会经济不断扩大再生产即不断发展的需要，使这个过程得以实现的机制便是社会总产品的分配和再分配。上述过程可以通过图3-1来表示。

图3-1　社会总产品的运动过程

显然，社会总产品的运动，从静态的价值构成上划分，可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出；从动态的再生产的角度考察，则可以分为投资性支出与消费性支出。

在任何经济社会中，社会总产品的分配都主要是通过财政活动进行的，反过来看，任何经济社会中的财政活动都主要是一种分配社会总产品的活动。这是财政分配的共性。财政参与社会产品分配的过程与财政收支的形成有密切关系。财政支出首先用于满足社会消费，剩余部分用于扩大再生产的积累，即用于新增投资（净投资）。如果考虑我国固定资产折旧率偏低这一特殊情况，来自积累基金的财政收入中有一部分实际上是由C转化而来的，相应地财政支出投资中的一部分属于补偿生产资料消耗的简单再生产投资，这部分投资叫做重置投资。

马克思在《哥达纲领批判》中曾经阐述了共产主义第一阶段的社会产品分配原理。虽然马克思的设想直接针对的是一个发展充分的以生产资料公有制为基础的经济社会的状况，但是，其中包含的基本原则对我们现阶段的社会主义经济社会的状况仍有直接指导意义。事实上，迄今为止，我国财政的支出结构就是遵循马克思的设想安排的。

我国财政支出按用途分类，主要有基本建设支出、流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工交商部门事业费、支援农业生产支出和各项农业事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等。若按社会总产品的价值构成来归类，其中挖潜改造资金属于补偿性支出。基本建设支出、流动资金支出、国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等支出中增加固定资产的部分，属于积累性支出。文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、国防战备费等，则属于消费性支出。若从动态的再生产角度来进行归类，可分为投资性支出与消费性支出。投资性支出包括：挖潜改造支出、基本建设支出、流动资金、国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等支出中增加固定资产的部分。消费性支出包括：文教科学卫生费、抚恤和社会救济费、行政管理费、国防战备费等。

（四）国际分类方法

我国国民经济核算体系已由原来的平衡表体系转变为新的核算体系，而财政支出分类目前仍沿用过去的分类方法。为了便于经济分析以及国际比较，有必要借鉴国际先进经验并结合我国的实际建立新的分类方法。为此，下面简单介绍一下国际通行的分类方法。

在国际上，从现有的分类方法来看，大体上可以归纳为两类：一类是用于理论和经验分析的理论分类；另一类是用于编制国家预算的统计分类。从理论分析来看，根据分析的目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位、支出利益等标准分类。例如，以财政支出的用途和去向为标准，财政支出可分为防务支出和民用支出两大类，前者包括国防、公安、司法等与防务有关的支出，后者包括除防务支出以外所有的其他各项支出。这种分类方法的目的在于分析一国财政支出的军事化程度或民用化程度。上面讲过的按经济性质分类，也是一种理论分类。

从统计分类来看，按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类法和经济分类法（表3-1）。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其他社区和社会服务支出、经济服务支出以及无法归类的其他支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和贷款。目前我国按费用类别分类法同国际货币基金组织的职能分类法比较接近。

表3-1　国际货币基金组织的财政支出分类