第二节　政府中可以引入市场机制吗

一、“企业家政府”的实践

在20世纪70年代后期以来西方国家的行政改革运动中，公共选择学派的理论成为一个重要的理论前提。就行政改革的现实来看，无论是以什么面目出现的，基本上都属于通过引进市场竞争机制来对政府进行改造的运动。这场改革运动的一个标志性的名称就叫“企业家政府”，即把企业在市场活动中的竞争机制引入到政府的运行中来。就具体的做法而言，一般是建立起由私人公司、独立机构和社会团体参与的公共产品及服务的供给体系，让不同的政府机构为提供相同的公共产品及服务而展开竞争，打破传统的政府或政府的某个部门在供给公共产品和提供服务上的垄断。就改革实践来看，这种做法取得了一定的成效，因而，与这一改革相关的理论也引起了广泛的关注。对新公共管理运动的研究，也一时成为显学，在更深层次的理论追踪中，人们还对50年代开始成长起来的公共选择学派等一些完整地用经济学方法研究政治和公共领域的理论思潮作了回顾。的确，西方的行政改革不是孤立的，它是有着长期理论准备的一场社会运动，用市场机制来改造政府也是经济学家们的长期呼吁。

通过上述考察，可以看出，在第二次世界大战以后，公共选择学派是较早开始关注政府失灵问题的，它在探讨政府预算最大化、效率下降、官僚主义、腐败等问题的原因时，提出了“经济人”的假设。正如我们已经指出的，这一学派的理论认为，个人都是有理性的利己主义者，个人天生地具有追求个人利益和效用最大化的要求，一直到这种追求受到抑制为止。政府中的个人也与市场中活动的人一样，是“经济人”，天生地具有追求自身利益最大化的倾向。公共选择学派把政府及其运行程序理解成政治市场，认为在政治市场上，选民和政府官员都应当被看作是“经济人”。作为选民，其政治选票总是投向那些能给自己带来最大利益的政治家；作为政治家，总是支持那些能为自己带来最大利益的政策方案。因而，“经济人”的行为方式直接影响了政府运行的实际效率以及公共选择的有效性。

根据公共选择学派的看法，由于建立在传统理论基础上的政府机制不能以营利为目的，对政府及其官员的物质激励非常有限，政府官员常常被置于“公仆”的地位而不能明确地追求自身的经济利益，这就使他们的自利动机受到了限制，从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益。比如，政府规模的最大化、部门支出的增长等，都是政府官员追求自身利益的扩张行为。在政策领域，政府也是首先选择利益，既选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。这种人为的、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。例如，少数政策制定者偏袒某些利益群体，经常给予这些利益群体“优惠政策”，使得他们从政策中获得更多的利益，而这些官员也会得到相应的好处，最常见的就是“寻租”行为等。即使政府作为“中介人”而存在，它为了解决不同主体对利益的追求所形成的利益矛盾，也会制定出不同的政策，引导有关组织和个人采取不同的行动以综合平衡各种利益关系。在这种政策下，政策制定者正是通过利益与代价的分布不均衡来保护甚至满足一部分人的利益需求的，同时又抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策所发挥的作用去调整利益关系，在原有的利益格局基础上形成新的利益结构。如物价政策，有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益，以此来寻求生产者和消费者的利益平衡。结果是，一方面，产生了寻租行为，增加了非生产性成本，造成资源的浪费；另一方面，又导致了过快的预算增长以及政府机构的膨胀和功能的恶性化。

基于对政府失灵问题的分析，公共选择学派认为，必须通过对政府进行改革去寻找约束和限制政府权力的有效途径。与以往的寻求强化法律制度和监督制约机制的思路不同，公共选择学派基于它的“经济人”假设，提出了在政府以及整个政治领域中引进市场竞争机制的创见。比如，把成本—收益分析引进政府工作的评价系统，在政府机构内部建立起竞争机制。也就是说，要对政府日常开支项目进行“损益分析”，对每一项目的社会成本与收益进行细致的比较，杜绝政府项目不计成本的习惯做法。公共选择学派还建议把利润分享机制引进政府，允许官僚机构对节省下来的成本形成的财政节余拥有一定的自主处理权，即将生产公共产品节省下来的部分预算成本返还给官员，以促进其主动提高效率，改进服务。为了防止官员制造“虚假的”节省，可能的防范方式有：让官僚机构直接分享成本节余；对表现好的官员给予事后奖励；对预算盈余的官僚机构实行有限度的自主权；等等。总之，这是一种引进企业运营方式的做法，是按照市场竞争机制来设计政府行为模式的方案。所以，这种理论在行政改革的实践中也被直观地称为“引进企业家精神”。

二、对引进竞争机制的怀疑

如果说对那些具体的管理问题采用公共选择理论的所谓“损益分析法”是可行的话，那么，对一项关系到社会发展长期目标实现的项目来说，如何根据这种“损益分析法”进行准确的测算呢？比如，对一些重大的具有政治性的决策，如何进行可计量的考察呢？如果这些政府活动的内容无法适用于“损益分析”的话，那么，是不是要在公共领域的各项活动中完全取消政府的这些职能呢？同样，公共选择学派的所谓利润分享机制，实际上将会把政府引导到对短期目标的关注上来，放弃一切具有长远意义的战略性目标的确立和实施。而且，最为根本的是，这样做无非是一种通过制度化的方式限制政府官员个人作为“经济人”的消极后果，从而把政府在整体上塑造成一个“经济人”，而且是一个有着无限垄断权的“经济人”。

如果这样的话，公共选择理论建立在个人选择基础上的公共选择就会走向悖论，那就是政府作为一个最大的“经济人”也是最有实力的“经济人”，它在信息、技术等各个方面都拥有绝对的优势，更何况它可以在根本不需要这些优势的条件下凭借所掌握的公共权力的力量为自己攫取超额利润。当政府这样做了，站在政府对面的无数分散的经济人又通过什么方式去控制政府对利润的追求呢？因为，政府即使走上了利润导向的道路上来，也没有改变政府的垄断地位，政府无论怎样去与诸如社会中介组织之间建立竞争关系，政府还是政府，它在任何一个方面对自我垄断性的保留，都会保证自己在整体上处于垄断的地位。即使对于政府自身而言，如果根据经济人的判断而用一系列规则去剥夺政府官员个人的自主性，那么，政府因之而建立起了它在整体上的毫无节制的自主性，所证明的也是政府官员个人自主性的丧失而使政府在整体上获得了自主性。结果，就会出现了这样一个问题：如果说官僚个人的自主性带来了消极结果，加以制止和救治起来还比较容易的话，那么，当这种政府官员个人的自主性被集中为政府整体上的自主性的时候，政府就无疑会成为霍布斯所说的那样一个巨大的怪兽。

其实，在整个近代社会，人们对市场竞争寄托着巨大的期望，所以，对于政府中的机构效率低下等问题，寄望于通过竞争机制的引进来加以解决也就是自然而然的了。但是，当行政改革按照公共选择学派作出的诊断和开出的药方进行的时候，在极力把市场竞争机制引入到政府中来的时候，人们是否想过，近代社会的私人领域中一直是竞争在发挥着主导作用，可是，竞争本身可能引发经济危机，有的时候，也会出现所谓“市场失灵”的问题，每当出现了这些问题的时候，总是需要政府来加以干预的。当然，政府的过度干预也可能导致所谓“政府失灵”，但这个政府失灵只是证明了政府干预的过度，并不意味着政府的存在形式应当与市场的存在形式一致化，政府作为市场的调节领域，它保持自身不同于市场的独特性，这一点在任何时候都是确定无疑的。

既然竞争在市场中曾经引起过经济危机，说明竞争也只有在有着竞争之外的调节力量存在的时候才可能是健康的竞争。现在，却要把竞争引入到政府中来，如果政府的运行机制也被改造为一种竞争机制，那么，这种竞争会不会也像在市场中那样引发危机呢？当市场出现了危机，出现了大萧条，由于有政府的存在，人们可能还会有一些心理的依靠而不致遭遇到毁灭性的恐惧感。如果竞争在政府中也引起了同样的危机的话，那将会是一种什么样的结果呢？而且，公共领域作为公共权力运行领域的独特性，决定了在这个领域中如果也出现了因竞争引发的危机的话，这种危机肯定是极具灾难性的。所以，在公共领域引进竞争机制显然不是一种最佳的选择，尽管在公共领域中的一些部门或一些运作程序中引进竞争机制是可取的，而且也是应当的。但是，有限制地引入竞争机制只是一些局部性的策略选择，是一个技术性的问题，而不是公共领域中的革命性变革。

我们认为，对于政府来说，引进市场竞争机制只是在一些特殊的部门才是适用的，绝不能把引进市场竞争机制作为政府在整体上开展行政改革的出路。可是，从20世纪后期以来的行政改革看，关于政治的和公共行政的热烈讨论却对引进市场竞争机制加以极力夸大，将其作为行政改革的全部内容和唯一出路来看待了。在某种意义上，许多以理论家姿态出现的人以及他们洋洋大观的著述，可能都属于一些哗众取宠之论。所谓“改革政府”、“重塑政府”等提法，可能只是一些爱好夸大其词的人在炫耀他们的显示心理。理论探讨如果缺乏独立思考能力的话，就会被别人牵着鼻子走，而一些致力于把理论变成现实操作方案的人，如果缺乏理论素养的话，就会选择那些经不起推敲的理论并受到其误导，进而，对行政改革也造成误导。20世纪后期以来的以建立“企业家政府”为目标的行政改革，就是受到错误理论误导的行动。

然而，基于公共选择理论而鼓噪的“企业家政府”运动却得到了全球性的响应，反过来又使公共选择理论嚣啸冲天，不仅成为一种占支配地位的理论，而且也成了一种主流意识形态。其实，社会科学的研究中也存在着村妇吵架的情况，谁的声音洪亮，似乎真理就在谁那里，一种理论如果经过包装并高调推出的话，就会迷倒一个时代中无数的受众，如果这些理论家再为实践出谋划策的话，那么影响可能就是极坏的。可见，尽管市场竞争机制对于公共领域是一个陷阱，但一经一个或一些很有影响的人物或学派提出来，就有着无尽的附和，谁也不愿意去考虑它的实践可能性，更不愿意去思考其可能出现的结果，只是为了理论的理由而极力促使理论变成实践的行动。这些年来，为世界各国行政改革出谋划策的人，基本上都是为了这样一个理论的理由。

三、“公共人”及其“公共支付”

近代以来，在市场经济的制度安排中，市场和政府是两个不同的活动领域。一般说来，市场是私人活动和经济生活的领域，市场关系是在个人之间权利的让渡和交换过程中结成的关系，是以个人选择而不是公共选择的形式出现的，在个人向他人让渡或与他人交换自己关于具体物品的权利时，所遵奉的是平等和自由的原则，不允许任何强制性因素的存在。政府则不同，政府的核心职能是提供公共产品与公共服务，是通过公共选择来制定并严格执行法律规则与公共政策的。在以政府为核心的整个公共领域中，如果不加分析地引进市场竞争机制，实际上，就是要混淆公共领域与私人领域的差别。一旦公共领域与私人领域相混同了，政府甚至整个公共领域的公共责任就会受到冲击，甚至无法在理论上加以确认。

公共领域与私人领域的运行机制及其结果都有着根本性的不同。我们知道，作为市场经济活动主体的经济人的利己目的是通过利他手段来实现的，是利己和利他的统一。这是因为，市场活动中的经济人的利己目的的实现必须以利他为途径，必须首先为他人提供优质有效的商品和劳务，满足了他人的需要，利己的动机才能转化为利己的结果。所以说，在市场经济中，在私人领域中，经济人的利己性和利他性是在结果中被统一了起来的。只要在适当的法律与制度的范围内，在市场中活动的个人的利己行为就会在相互作用的过程中产生一种反映了所有参与者利益的秩序。公共领域则完全不同，由于政府机构和官员的工作性质大多具有垄断性，他们在追求个人目标时所受到的制度约束远少于经济市场中的企业和个人，因而，政府机构及其官员可以更自由地追求最大化个人私利，而不管这种行为是否符合公共利益。

在公共领域中，政府机构及其官员追求自身利益的“经济人”行为是不会像在市场中那样产生出反映了所有参与者利益的自发秩序，反而只能导致官僚主义、政府效率下降和腐败的泛滥。这是在承认政府官员是“经济人”这一假设的前提下得出的结论。只要政府官员是“经济人”，他的行为的后果就必然是违背公共意志和侵犯公共利益的。也就是说，在私人领域中，“经济人”追求自身利益最大化是可以导致合理性的道德化结果的，而在公共领域中，任何追求个人利益最大化的行为，都会直接导致不道德的结果。

公共选择学派之所以会把“经济人”假设引入到公共领域中来，是因为这一学派在理论实质上包含着对共同体公共性内容的怀疑，这一学派不仅不相信在共同体中存在着某些公共性的内容，而且表达了一种让私人领域中的“经济人”行为征服公共领域的理论倾向。毫无疑问，如果根据公共选择学派的理论而在行政改革中把市场竞争机制引入到政府中来的话，那就会要求把私人领域中的个人选择行为上升为一种具有普遍意义的法则，迫使公共领域也成为个人选择的乐园。这样做，不仅承认了公共领域中的政治家和行政人员个人利益追求的合理化，而且会从根本上对共同体成员的“公共支付”行为形成冲击。我们看到，在近代以来的社会发展过程中，共同体成员对社会的“公共支付”已经因为长期受到压制而转入潜伏状态。不过，尽管制度等客观性的设置压制着共同体成员的“公共支付”，而公共领域中那些为着公众利益作出了奉献的人却一直是他们的榜样，让他们感到安慰。现在，把公共领域中的所有人都描绘成“经济人”，从而使共同体成员内心的最后一丝安慰也受到了嘲弄。这无异于是对共同体成员的“公共支付”行为所发起的最后一轮攻击。结果会怎样呢？我们认为，如果连那种处于潜伏状态的共同体成员的个人“公共支付”行为都瓦解了的话，整个社会确实就会陷入霍布斯所称的“原始丛林”状态了。

如果我们不囿于政府或公共领域，而是从社会一般的角度看，就会发现，古典经济学说中的“经济人”概念只是在考察经济行为主体的时候才加以使用，现代公共选择学派以及属于这一思潮的各种经济学理论和政治学理论，都不加证明地把这一概念运用于描述所有的人。这样一来，戴上了所谓“经济人”的有色眼镜来看世界，一切人都成了只知追求个人利益的功利性动物。的确，市场经济和市场中的交换行为会形成一种价值观，那就是突出个人对物的所有权意识。因为，在市场经济的社会氛围之中，人们往往是把行为的经济效益放在首位的，有着较强烈的追求个人利益最大化的倾向。如果在这种个人的利益追求之上出现了以政府为代表的所谓公共选择，就会同时出现诸如平等、自由、人的尊严和共同体规范等等，而这些因素与经济人的个人追求的结合，就会为公共生活中“搭便车”现象的出现提供一个生长空间，一些或一部分共同体成员往往可以在不必支付任何费用或付出任何成本的条件下而无偿地享用某些公共产品的供给。从“经济人”的视角出发，公共领域与私人领域的这些不同是不可容忍的，是对产权观念以及其他权利观念的破坏和冲击。因为，在私人领域中，任何人都必须在作出了一定量的“支付”的时候才能够得到相应的产品供给，而在公共领域中，一些人却可以获得无偿供给。可是，对于人类社会来说，公共领域的这种特殊性却是文明的标志，无偿获得某些供给，不仅不是对公平正义的破坏，反而是公平正义的结果，是维持一个共同体存在所必不可少的支柱，是共同体的共同性得以延续的保证。而且，也正是由于公共领域中有着这种无偿供给的行为，私人领域才在一定程度上获得了得以健全的保证，社会成员才拥有了一定程度上的普遍安全感。(www.daowen.com)

所以，我们认为，在公共领域中是不存在所谓“搭便车”的问题的，公共领域的维系虽然也要从社会（特别是私人部门）中获取资源，但是，所获得的资源是没有标识的。比如，税收转化为财政后，就再也不会标注是由哪个企业或哪个人缴纳的这笔钱，更不会考虑把这笔钱用于缴纳者的身上，而是被用来维系和促进公共利益最大化的事项上。这样一来，可能绝大多数社会公众都是搭便车者。所以，“搭便车”这个概念是完全不可以在对公共领域的任何一个方面的理解中加以应用的。也就是说，只有在私人领域中才存在着所谓“搭便车”的问题，而在公共领域中，则根本不存在着这一问题，或者说，每一个人都可能是搭便车者。如果每一个人都是搭便车者，那么，是谁搭了谁的便车？

此外，除了公共领域和私人领域之外，我们的社会还存在着一个以家庭为核心的日常生活领域。在日常生活领域中，父母兄弟亲朋好友之中哪一个是“经济人”呢？或者说，在何种意义上是经济人呢？在这里，并不是每一个作出一定付出的行为都必然要得到相应的回报，没有基于平等自由的原则而进行的交换过程，没有人斤斤计较每一次付出的实际受惠者是应有所得还是搭了便车。这也说明，日常生活领域中同样不存在“经济人”。就此而言，古典经济学理论严格地在私人领域中使用“经济人”的概念是严谨的和科学的，公共选择理论将这个概念泛化到对整个社会的理解是不可取的。

的确，近代社会的发展由于将所有权的观念转化为了意识形态，从而在一定程度上把人塑造成了经济人。但是，人是生存于共同体之中的，共同体框架下的人与人之间的关系包含着许许多多的方面。在某些方面，人表现出了“经济人”的特征，而在其他方面，则不是以“经济人”的面目出现的，特别是在人的公共生活中，拥有“公共人”的特征是他能够参与公共生活的条件。总之，在近代以来公共领域与私人领域分化的条件下，就人追求个人利益而言，他是“经济人”；就人是共同体成员而言，他同时又是“公共人”。一个共同体的存在，并不是因为有了一定的法律制度设置、共同的文化传承和宗教信仰就足够了，而是那种在每一个人那里都存在着的“公共人”的特性决定了一个共同体存在的现实。在公共生活中，每一个人都必然会有着属于“公共支付”范畴的行为，哪怕是一个意见、一个主意、一句微不足道的话，都是他作为共同体成员而作出的“公共支付”。也许一个人一无所有，他却持续地对共同体作出了道德情感的支付；也许一个人身患残疾，他却向共同体其他成员支付着唤起怜悯的那种因素。每一个人在作为共同体成员而存在的时候，都源源不断地向共同体支付着他能够支付的各种各样的有益于共同体存在和发展的因素。这是他作为共同体成员的公共支付，也是共同体赖以存在和发展的必要资源。如果没有这些资源，共同体立马就会陷入濒临解体的危机之中。

“公共人”对于一个共同体存在的意义是以他的“绵延”着的“公共支付”为基础的，也就是说，一个共同体中的人，当他表现为“经济人”的时候，他是在一次性的支付中获得一次性的收益；当他表现为“公共人”的时候，他的收益不是来自于他的一次性支付行为，而是来自于他的持续不断的支付过程，是与他的生命存在共始终的无数次支付行为给予了他相应的收益。在这里，在他的收益中可能包含着他的父兄的支付以及过往一代又一代祖辈的支付，而他的支付又将积累起来并转移给他的子孙后代。同样，他的支付给同一共同体中的其他人带来了收益，而其他成员的支付则使他受惠。总之，这是一种无法一一对应的支付行为。在公共领域生成之后，这种支付行为是人能够成为“公共人”的前提和条件。用一句流行的话说，公民有着对国家的义务，这种义务用科学的语言来表述，可以称作“公共支付”。

在公共领域中，非对应性的无偿供给是普遍的，而且是最为基本的供给方式。如果我们不囿于有形意义上的无偿供给的话，就会发现，每一项有形意义上的无偿供给都是以全部有形意义上的和无形意义上的“公共支付”为前提的，不仅纳税人得到了无偿供给，而且没有纳税的人也得到了无偿供给。一个得到这种无偿供给的人，他之所以得到了，是因为他是这个共同体中的一员，他作为这个共同体一员的身份本身，就是一种“绵延”的支付。对于这种支付的性质，是不能用经济学的概念来加以理解和定义的，因为它有着更普遍、更深刻的内涵，是一种属于公共性质的支付，是在公共产品供给之前和之后所进行着的长期性的支付。在某种意义上，公共产品的供给恰恰是对这种支付的补偿。所以，在共同体的生活中，是潜在地存在着一种个人的“公共支付”行为的，这种支付行为既无法从经济学的角度来认识，也无法用政治的和文化的观念来理解，这是在一切共同体中普遍存在着的却又是超出了现有一切科学理解的客观现象，至多只能被抽象地表述为“公共性”，是人作为共同体成员而存在的一种特性，也是人作为“公共人”而存在的方面。这也正是一个共同体在出现了文化歧见、宗教纷争、政治倾斗和经济虞诈的时候还依然能够维持下去的奥秘所在。

四、政府中的“公共人”

从社会一般的角度来看人，我们认为，在公共领域与私人领域分化之后，一个共同体中的每一个成员都具有“公共人”的一面，尽管并不是每一个人都从业于公共部门，但公共生活却是每一个人都无法独立于其外的，每一个人都必然会参与到公共生活之中，成为公共生活的主体。我们说每一个人都有“公共人”的一面，意味着用“经济人”概念去理解人的行为只有在特定的领域或针对人的特定方面的生活才是适用的。

近代社会是一个不断分化的过程，不仅在结构上分化为公共领域、私人领域等，而且，人群也处于分化过程中，由于人的职业与生活相分离，使人可以从业于公共领域，也可以从业于私人领域。这样一来，人的职业对人的行为也有着重要影响，并在一定程度上通过对人的行为的影响而影响到人的属性的获得。从业于公共领域之中，专门在公共领域中开展其社会活动的人，必然会表现出比一般社会成员更多的“公共人”属性。所以，对“公共人”这个概念的狭义理解，往往会指向政府工作人员，政府是公共领域的核心构成部分，政府工作人员也就成了“公共人”的代名词。当然，在职业的意义上把政府工作人员看作“公共人”是没有问题的，不过，在生活的意义上，其实是不能够把政府工作人员完全看作是“公共人”的。因为，正如“经济人”概念一样，“公共人”的概念也是一种抽象，是共同体中每一个人都拥有的一种属性，只不过在公共领域（特别是政府）中活动的人应当让这种属性更多地凸显出来。

如果不是在人的属性的意义上去谈论“经济人”、“公共人”的概念，而是在人的实体意义上去使用这些概念，就会指向人的活动领域，即在私人领域所看到的是“经济人”，而在公共领域中所看到的则是“公共人”。也就是说，“经济人”是由市场主体加以充分诠释的特性，而“公共人”则应当是由行政人员去自觉地加以建构的特性。在私人领域即市场中，人作为“经济人”而存在是合理的，也是必要的。但是，在公共领域中，人如果作为“经济人”而存在的话，那就不再是合理的，而且是对公共利益有害的。公共领域是“公共人”的活动领域，这也就像私人领域是“经济人”的活动领域一样，是同一个道理。行政人员被选择而在公共领域的核心地带（政府）中去开展活动，他就应当在其职业活动中集中体现其作为“公共人”的特性，他的“公共人”的一面愈是突出愈是纯粹，他就愈合乎公共领域的要求，就愈适宜于在公共领域中承担维护公共利益的责任。

当然，由于市场经济的惯性，“经济人”行为会辐射到公共领域和政府中来，使行政人员表现出了一定的“经济人”特性，但这只能被看作是行政人员的“公共人”一面被遮蔽了，处于一种潜伏状态了。面对这种情况，积极的行政改革不是要通过引进市场竞争机制来顺应行政人员乃至政治家们的“经济人”化，而是需要通过有效的制度设置来激发出他们的那些处在潜伏状态的“公共人”特性；不是运用那些规范市场竞争的原则和规则来规范他们的行为，而是需要通过唤醒和张扬他们作为“公共人”的那一属性来实现他们的自我规范。

我们承认，公共选择理论的“经济人”假设所提供的是关于现实的描述性图景，也就是说，在现实中，政府官员把自己“经济人”的特性暴露无遗，而且这是一个普遍性的事实。然而，理论的探讨绝不同于摄影师的工作，理论要根据既有的现实而提出走向未来的选择方案。这样一来，我们就面对这样一个问题，即政府官员普遍地暴露其“经济人”特性的原因何在，他本应张扬其“公共人”的特性，却反而让其“经济人”的特性掩盖了“公共人”的特性，是什么因素促使他作出了与其所扮演的角色完全相反的选择。公共选择理论显然没有对这一问题加以追问，所以，在公共选择理论这里，其实是存在着理论的不彻底性问题的。公共选择理论仅仅满足于表面性的描述，又匆匆地在这种表面性的描述的基础上去寻求对策性的解决方案。这就是我们对公共选择理论以及其后的在政府中引入市场竞争机制表示怀疑的原因。

我们认为，在这个问题上，传统观点的价值是无法突破的。政治的和公共的领域任何时候都是一个非交换性的领域，是不可以市场化的。当前所存在着的政府官员“经济人”化的现象并不是一个具有理论合理性的现象，我们绝不可以根据这一现象而对政治的和公共的领域作出市场化的设计，公共领域与私人领域的区别永远都是是否按照市场原则行事的问题。如果公共领域按照市场的原则行事，那么法律制度的规范无论怎样缜密，都不可能防止政府官员行为的个性化，无论在何种意义上减少了腐败行为的发生，也不是根除腐败的有效证明。事实上，政府官员行为的“经济人”化是一个道德的问题，是由于政府官员的道德意识的缺位和主观动机与公共领域的根本性质相疏离而导致的。对于这个问题，任何寻求外在化的解决途径的做法，都只能实现形式化的规范，而不能够从政府官员的内在行为动机上实现规范。所以，在对政府官员的行为实现法律制度约束的同时，还需要进一步的道德建设来获致对政府官员行为的内在规范。

人的“公共人”的一面在一定程度上表现为人的道德性的一面，人作为一个社会共同体中的一员而进行着的“公共支付”也是一种道德化的支付。如果把行政人员看作是“公共人”而不是“经济人”的话，就会在行政改革中寻求行政道德建设的途径，就会提出“以德行政”的要求。我们之所以不同意对行政人员作出“经济人”的理解，而是要把行政人员看作是人的“公共人”特性的集中体现者，目的就在于提出这样的要求：通过建立起一种行政人员追求个人利益的非正当性的观念，从而把行政人员引导到公共利益至上的道德自觉上来。所以，行政改革的目标是要通过一种全新的制度创新，建立起有利于行政人员“公共人”特性觉醒的机制，而不是简单地引进市场竞争机制。

【注释】

[1]［美］布坎南：《自由、市场与国家——20世纪80年代的政治经济学》，24页，北京，北京经济学院出版社，1988。

[2]［美］布坎南：《自由、市场与国家——20世纪80年代的政治经济学》，27页，北京，北京经济学院出版社，1988。

[3]同上书，52页。

[4]［美］布坎南：《自由、市场与国家——20世纪80年代的政治经济学》，35页，北京，北京经济学院出版社，1988。