上海法制化建设助力未成年人犯罪防控

加强法制化建设　推进上海市预防未成年人犯罪立法工作

上海市社区青少年事务办公室^[1]

一、本市未成年人犯罪的现状

上海市未成年人犯罪总体形势不容乐观。根据法院统计，2025年（811人）至2025年（2 571人）11年间，上海未成年罪犯人数增长了217.01%。近两年有所好转（2025年判决未成年罪犯2 070人，2025年1 364人），但形势仍较严峻。

值得注意的是，上海市未成年人犯罪出现了新的特点:一是外来未成年人犯罪比例已超过80%，成为未成年人犯罪的主体。在2025年以前，本市户籍未成年犯罪人数基本超过外来未成年犯罪人数，但是目前这种状况已经发生了根本性的变化。据法院最新统计，2025年外来未成年犯罪人数的比例已经超过84%；二是从未成年人犯罪类型来看，除了传统的盗窃、抢劫、故意伤害等外，涉毒、诈骗等“成人化犯罪”有增加趋势；三是出现了网络帮派等一些新型犯罪。例如，2025年“尊龙名社”案件就引起社会广泛关注。四是低龄化趋势进一步加剧。20世纪90年代以来，未成年人犯罪初始年龄比70年代提前了2—3岁，其中以14—16岁少年犯罪最为突出。14岁以下的少年违法犯罪的也出现了增多的趋势，有的孩子7、8岁就开始了犯罪生涯。

总体来看，上海市未成年人犯罪防控体系主要是以“本市户籍”未成年人为主要对象构建起来的，这已经不能适应外来未成年人犯罪占主体地位的新形势的需要。例如，最近“微博打拐”使流浪、乞讨儿童成为社会热点。据调查，上海目前存量流浪、乞讨儿童约为一万人，其中很大比重均有轻微违法犯罪行为，对这一群体的社会管理方式一直是个难题。2025年上海开始将有轻微违法犯罪行为流浪儿童委托嘉定工读学校进行“养、管、教”，尽管效果明显，但由于没有立法的支持，受到合法性的质疑。此外，上海市未成年人犯罪防控体系存在“罪后”处置相对健全（如全市建立了完善的未成年人检察、少年审判体系），而“罪前”预防明显薄弱的特点。这些都亟须通过制定《预防条例》来予以解决。

二、上海制定《预防条例》的必要性

1.制定《预防条例》是完善上海市未成年人法律体系，巩固未成年人立法引领地位的的迫切需要。上海是我国未成年人专门立法的发源地，2025年制定的《上海市青少年保护条例》是我国第一部专门性青少年保护法规，也促进了全国《未成年人保护法》的颁布。但是，上海在预防未成年人犯罪地方性立法领域却已显滞后。我国历来高度重视未成年人的健康成长，先后制定了《未成年人保护法》（2025年制定，2025年修订）和《预防未成年人犯罪法》（2025年制定）两部未成年人基本法典。针对《未成年人保护法》，上海有《上海市未成年人保护条例》（2025年制定）与之对应和配套，但是针对《预防未成年人犯罪法》，上海则一直缺乏配套性地方法规。《未成年人保护条例》的立法重心是保护，而《预防条例》的立法重心是犯罪预防，两者之间有着重大的区别，不可相互替代。目前，湖南、广东、安徽、陕西、宁夏、云南等6个省市已制定了与上位法配套的本地《预防未成年人犯罪条例》，甘肃等省市也已经启动了立法工作，2025年制定的《预防未成年人犯罪法》已颁行十余年，在若干年后也将面临修订的问题，上海市有责任为全国法的修订提供地方立法的探索经验。

2.未成年人犯罪是社会问题的综合折射，制定《预防条例》的更大意义在于防治“社会病症”，是完善上海社会管理机制的迫切需要。未成年人犯罪背后往往隐藏着社会矛盾加剧、离婚率上升、城市化失范、流动人口管理盲区等社会问题，是社会问题的综合折射和反映，加强未成年人犯罪预防是提高社会管理科学化水平的重要载体。近年，中央提出要加强“社会矛盾化解，社会管理创新”。未成年人犯罪往往是社会矛盾、社会问题的折射和反映，加强未成年人犯罪预防工作是社会矛盾化解和社会管理创新的基础之一，而制定《预防条例》则是社会管理创新的体现和要求。制定《预防条例》既是预防未成年人犯罪的迫切需要，也是加强和创新社会管理的要求。目前，上海市社会管理领域的立法还很薄弱，针对重点人群管理的立法还很欠缺，这种社会管理立法薄弱的局面亟待改变。在预防未成年人犯罪领域，可以也应当先行一步。

3.上海在预防未成年人犯罪实践中的成熟做法，有待通过立法加以提炼和固化。上海市委、市政府对未成年人保护与犯罪预防工作一直很重视，有关职能部门在近年来进行了大量创新性的探索，积累了丰富的实践经验和做法，但由于这些成功经验和探索一直没有得到立法的确认，既不利于工作的进一步深化，也容易受到合法性的质疑。近些年来，上海市按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，积极构建预防和减少犯罪工作体系，并将青少年犯罪预防作为预防和减少犯罪工作体系的重要组成部分，取得了显著的成效。目前上海市已经形成了一般预防、临界预防、再犯预防为一体的三层式未成年人犯罪预防机制，成立了预防青少年违法犯罪工作领导小组，建立了上海市青年工作联席会议制度，设置了社区青少年事务办公室、阳光社区青少年事务中心，组建了一支近五百人的专业化社工队伍，还制定了一系列预防未成年人犯罪的规范性文件，探索建立了考察教育制度、刑事污点限制公开制度、合适成年人参与诉讼制度、圆桌审判制度等等。体系建设的经验、机构的设置、具体制度的探索经验等都急需得到立法的肯定和支撑。

三、上海制定《预防条例》的可行性

1.立法的前期研究和组织保障比较充分。2025年，团市委、市社区青少年事务办即与华东政法大学专家牵头成立课题组，对预防条例立法进行专题研究，积极推动预防条例的立法工作。立法课题组对预防条例制定过程中的诸多争议、疑难问题，如体例、立法调整范围、立法权限等均进行了深入研究。目前已经拟定了《预防条例（草案）建议稿》（含条文论证），撰写了《关于《上海市预防未成年人犯罪条例》（草案）的说明》、《上海市未成年人犯罪及预防状况研究报告》、《预防条例立法程序报告》、《立法必要性与可行性分析报告》、《关于预防条例体例的建议》、《全国预防未成年人犯罪法研究述评》、《我国地方性预防未成年人犯罪立法研究述评与借鉴》、《国外预防未成年人犯罪立法述评与借鉴》、《预防未成年人犯罪国际准则述评与借鉴》等研究报告，收集了国内外有关预防未成年人犯罪立法文本参考资料。这些前期准备工作，为预防条例的立法工作，打下了坚实的基础。

2.制定《预防条例》的人大议案引起了广泛关注。在2025年召开的市十三届人大三次会议、2025年市十三届人大四次会议、市政协十一届四次会议期间，钟晓敏等11位代表、柏万青等10位代表、穆青等7位委员分别提出了制定《预防条例》的议案。人大内司委审议后指出:代表议案提出的建议是新形势下加强社会建设必须予以高度重视的问题。预防未成年人犯罪是关系到未成年人健康成长、社会和谐稳定的一项重要工作。近年来，在贯彻实施《上海市未成年人保护条例》过程中，针对本市未成年人犯罪的新情况，团市委、市综治办、法院、检察院、教育部门在预防未成年人犯罪工作中积极探索和实践，积累了一些成熟的做法和经验，也遇到了一些新的问题。建议团市委等部门认真研究代表议案提出的意见和建议，结合《上海市未成年人保护条例》的相关规定和本市预防未成年人犯罪工作实践，继续深入开展立法课题研究，适时提出相关立法建议。议案经媒体披露后，引起了较为广泛的社会反响，这为《预防条例》的出台营造了很好的社会环境。

3.其他省市的立法经验提供了有益借鉴。上海是我国未成年人专门立法的发源地，但是在预防未成年人犯罪地方性立法领域却已显滞后。目前，国内已经有湖南、广东、安徽、陕西、宁夏等多个省市制定了与上位法配套的本地预防未成年人犯罪条例，甘肃、云南等省市也已经启动了立法工作，这些省市的立法经验为本市预防条例的制定提供了较好的借鉴。其中以广东省的立法经验尤其值得关注。

2025年，广东省根据《预防未成年人犯罪法》的精神，在短短一年多时间内就出台制订了一部适应广东经济社会发展需要、符合未成年人特点、具有地方特色的预防条例，并且受到了广泛的好评。为积极推进《上海市预防未成年人违法犯罪条例》立法启动工作，2025年12月，市社区青少年事务办组织了专门调研考察组赴广东学习考察。调研小组先后参观考察了广州市和深圳市未成年人社工机构和站点，就预防未成年人犯罪工作进行了接触和交流；并有针对性地举行了广东省预防未成年人犯罪立法工作座谈交流会，就立法中的共性问题进行了探讨；同时重点学习了立法过程、宣传实施情况及推进立法的难点问题等。

调研小组感受到了广东未成年人立法发展的蓬勃生机，同时也听到了许多推进具有可操作性的立法建议和立法工作过程中所面临的实际困难与问题。此次考察借鉴了广东立法工作对本市地方立法的有益经验和具有普遍性、共同性和合理性的内容；学习了广东省预防条例的立法程序、立法技术和地方立法工作等内容，完成了《广东省预防未成年人犯罪立法工作调研考察报告》。

四、预防条例的立法指导思想和原则

预防条例的制定应当坚持以理论与实际相结合，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，贯彻科学发展观和儿童最大利益原则，依据《联合国预防少年犯罪准则》、《预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》、《上海市未成年人保护条例》，贯彻《中共中央关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》和其他相关文件精神，综合考虑上海市预防未成年人犯罪工作各相关职能部门的工作基础和实际，从而使法规更加符合本市经济社会发展和法制建设的实际，符合本市预防未成年人犯罪体系建设和预防未成年人犯罪工作的实际需要。

预防条例立法工作应坚持以下原则:

一是坚持法律体系的完善与统一。起草预防条例是贯彻和衔接上位法精神的要求、是完善本市未成年法律体系的重要步骤；同时要考虑到《上海市未成年人保护条例》在2025年修改，充分考虑到其他同级相关法律法规的规定，做好未成年人法律法规的协调工作，从而形成预防与保护未成年人工作的综合配套。

二是注重综合治理与特殊预防的有效配合，形成政府综合治理与各职能部门的特殊预防工作相结合。预防未成年人犯罪工作是一项系统工程，必须在政府的领导下进行综合治理，需要政府有关部门、司法部门、社会团体、学校、家庭、社会等部门团体的群策群力，为未成年人成长创造良好的社会环境；同时，预防未成年人犯罪工作又是具体的，需要相关职能部门针对本部门工作实际，充分发挥机关职能，区分未成年人的实际情况，对各种处于不同发展阶段的未成年人实施不同的预防措施，开展心理教育、职业技术教育、法制教育、安全知识教育等，形成一般预防、临界预防、再犯预防三层预防的综合预防措施，从而做到统筹兼顾，主次矛盾一起抓，形成各方面的合力，预防未成年人犯罪。

三是坚持传统理念和与制度创新相结合。预防条例的起草不但应贯彻上位法的精神和原则，还应将本市各职能部门经过多年探索、行之有效的许多相关做法和制度融入其中，坚持从本市预防未成年人犯罪工作的实际出发，有效解决法律依据问题，有效增强相关制度的操作性，提升预防的水平和效果，体现上海预防未成年人犯罪工作的地方特色。

四是坚持宽严相济的刑事政策，注重未成年人的轻刑化和再社会化。未成年人是祖国和社会的未来，是需要重点保护的对象。对于未成年人的罪错行为，应该充分考虑到未成年人身心特点，坚持预防为主、教育为主、惩罚为辅，采取各种专门保护措施和处遇手段帮助未成年人避免刑罚化处理方式和监禁刑处遇手段，体现“教育、感化、挽救”的方针。

五、关于《预防条例（草案）》的起草说明

在目前成稿的《预防条例（草案）》中，共分七章四十六条，从体例上分为总则、一般预防措施、对不良行为的早期干预、对严重不良行为的矫治、对重新犯罪的预防、法律责任、附则七章。既与《预防未成年人犯罪法》一脉相承，也吸收了其他省市预防条例体例结构的优点，同时突出了上海特色，尊重了本市预防未成年人犯罪工作体系的实际架构。现对建议稿涉及的几个重要问题做一简要说明:(https://www.daowen.com)

1.关于预防条例的体例结构

《预防条例（草案）》共分为七章四十六条，从体例上分为总则、一般预防措施、对不良行为的早期干预、对严重不良行为的矫治、对重新犯罪的预防、法律责任、附则七章。这一结构特点既与《预防未成年人犯罪法》一脉相承，避免了过渡脱离上位法的弊端，也吸收了其他省市预防条例体例结构的优点，同时突出了上海特色，尊重了本市预防未成年人犯罪工作体系的实际架构。此种结构的设置坚持了对未成年人犯罪“预防为主、惩罚为辅”的方针，将传统的一般预防与特殊预防融入到预防工作之中，明确了各职能部门针对处于不同阶段的未成年人实施不同种的预防措施和手段。

2.关于预防条例的对象范围

目前预防条例针对的对象范围是未满十八周岁的未成年人，与上位法以及其他地方省市的预防条例的范围相一致。但必须要认清的本地犯罪形势是，上海目前外来未成年人犯罪占到未成年人犯罪比率的75%以上，所以条例突出强调了“包括外地来沪未成年人”。另外需要考虑的是，上海目前的未成年人工作是从青少年起步的，从2025年的《上海市青少年保护条例》到目前的各区县设置的青保部门；从上海社区青少年工作到上海预防犯罪指标体系，本市职能部门的各项工作都是围绕青少年展开的。本项条例的制定必须要考虑到目前的工作现状，所以在条例第七条将对象范围规定为:“致力于将本条例规定扩大适用于已满18周岁不满25周岁青年”，而这也与预防未成年人犯罪工作的精神是一脉相承的，有助于深化本市目前的青少年犯罪预防工作。

3.关于预防未成年人犯罪工作协调机构的设置问题

预防未成年人犯罪工作是一项具有长期性、复杂性的社会系统工程，需要各级党委、政府以及全社会的共同努力和密切配合，才能取得预防工作的实效。不但需要政府各级职能部门、相关单位、社会团体从人力、物力、财力上予以充分保障，为未成年人保护和预防青少年违法犯罪工作的正常开展提供必要条件。而且，各部门之间需要探索建立和健全工作联动和协调机制，实现未成年人保护工作的综合化、制度化、规范化和常态化发展，形成各部门之间相互协调、相互配合的综合治理的工作格局。本预防条例积极贯彻上位法关于预防未成年人犯罪的综合治理方针，规定了预防未成年人犯罪的综合治理方针，规定了政府、各职能部门、社会团体的责任。规定了预防未成年人犯罪工作协调机构的设置及其职能，确保了综合治理的制度化和常态化。在总则的引领下，在条例第二章、第三章、第四章、第五章，按照预防未成年人犯罪的发展阶段，按照分工配合原则，分别规定了相关职能部门的一般预防、临界预防、再犯预防责任，明确了责任与分工，健全了预防未成年人犯罪体系。

4.关于未成年人犯罪的一般预防

本章针对预防未成年人犯罪的一般预防措施进行了规定，内容侧重的是预防未成年人犯罪的基础性环节，针对预防薄弱环节进行了规范，同时注重体现了上海预防未成年人犯罪工作的特点。具体内容包括家庭教育、学校预防及考核、法制副校长、学校法制教育、公安机关的预防职责、预防未成年人犯罪社会工作、法制宣传教育、未成年人活动场所建设与犯罪预防、传媒预防等。

5.关于未成年人犯罪的临界预防（早期干预与对严重不良行为的矫治）

临界预防主要针对具有不良行为、严重不良行为的未成年人展开。对于具有不良行为、严重不良行为倾向的未成年人，预防条例主要从三个主体的角度进行临界预防。

首先是未成年人生长的环境，学校、家庭作为未成年人的主要生活和发展环境，学校和父母对于未成年人的正常社会化具有不可替代的监护和教育职能；而且由于家长、老师与未成年人天然亲密的关系，强调学校和家庭的教育和监护责任成为预防不良行为未成年人的重要一环。条例分别规定了学校、家庭对于不良行为未成年人的引导、教育职责。

其次是条例规定了相关部门的责任，如居（村）委会、公安机关、民政部门、社会团体的引导和教育职能。如民政部门对于流浪儿童、乞讨儿童应该尽到一定的救助义务，预防他们因被迫或不慎实施不良行为而走上犯罪道路；公安部门对于辖区常住人口和流动人口应做好统计工作，对有不良行为的未成年人进行教育和管教；并且规定了公安机关对未成年人有严重不良行为进行记录封存的义务；而根据本市预防未成年人犯罪工作的实际，条例规定了社会工作社团组织的教育保护职能，强调了社会工作的介入对预防工作的重要性。

再次，规定了特殊教育机构的司法保护职能，如专门学校（工读学校），条例规定了入学程序、课程设置等具体问题。

6.关于未成年人犯罪的再犯预防

再犯预防针对的对象是进入司法程序的未成年人，本章不但贯彻了上位法关于对涉罪未成年人“教育、感化、挽救”的方针，也强调了各司法部门应该立足机构职能，完善职责，融入了本市职能部门的探索成果，更好的帮助涉罪未成年人再次社会化。

为了贯彻对未成年人宽严相济的刑事政策和特殊保护政策，预防条例规定了办理未成年人犯罪案件的方针和处遇原则；为了保障未成年人的刑事诉讼权利，专门规定了应当采取特殊诉讼程序；为了减少监禁刑对未成年人造成消极影响，条例规定了非监禁化原则，及未成年人社区矫正制度；为了减少再社会化的阻力，条例规定了对未成年人的前科消灭制度；为了巩固未成年人再社会化的效果，条例规定了相关部门应当对未成年人进行技能培训等职责。

这些规定体现了对未成年人权利的细微关怀，体现了党和国家对未成年人的重视，体现了上海市在预防未成年人犯罪工作过程中的探索努力和成果。

一是关于《预防条例》的对象范围。考虑到上海目前外来未成年人犯罪占到未成年人犯罪比率的75%以上，《预防条例（草案）》强调了“包括外地来沪未成年人”；同时，考虑到上海目前的未成年人工作是从青少年起步的，各职能部门工作也围绕青少年展开，《预防条例》将对象范围扩大至“已满18周岁不满25周岁的青年”。

二是关于预防未成年人犯罪工作协调机构的设置问题。《预防条例（草案）》规定了预防未成年人犯罪的综合治理方针，明确了预防未成年人犯罪工作各政府职能部门、协调机构、社会团体的设置及其职能。同时，按照预防未成年人犯罪的发展阶段和分工配合原则，分别规定了相关职能部门在一般预防、临界预防、再犯预防方面的责任。

三是关于未成年人犯罪的一般预防。《预防条例（草案）》针对预防未成年人犯罪的一般预防措施进行了规定，内容侧重为预防未成年人犯罪的基础性环节，具体内容包括家庭教育、学校预防及考核、法制副校长、学校法制教育、公安机关的预防职责、传媒预防等。

四是关于未成年人犯罪的临界预防。主要针对具有不良行为、严重不良行为的未成年人，从三个主体的角度进行临界预防。首先是未成年人的成长环境。如，学校、家庭对于不良行为未成年人的引导、教育职责。其次是政府职能部门责任，如，居（村）委会、公安机关、民政部门、社会团体的教育职能，根据本市实际，还强调了社会工作介入预防工作的重要性。再次，规定了特殊教育机构的司法保护职能，如，针对专门学校（工读学校），规定了入学、课程等具体问题。

五是关于未成年人犯罪的再犯预防。《预防条例（草案）》贯彻了上位法“教育、感化、挽救”的方针，也强调了各司法部门各负其责。为贯彻对未成年人宽严相济的刑事政策和特殊保护政策，规定了办理未成年人犯罪案件的原则；为保障未成年人的刑事诉讼权利，规定了应当采取特殊诉讼程序；为减少监禁刑对未成年人造成消极影响，规定了非监禁化原则及未成年人社区矫正制度；为减少再社会化的阻力，规定了对未成年人的前科消灭制度；为巩固未成年人再社会化的效果，规定了相关部门应对未成年人开展技能培训等。

【注释】

[1]课题负责人:蔡忠；课题组成员:姚建龙，张晓颖，陈峰，胡喆，沈昕，黄佳君。