二、深圳的城市化
2001年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格列茨认为，新世纪对于中国来说有三大挑战，居于首位的是中国的城市化进程。他提出:“中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益。”[4]现代社会是城市主导人类社会并推动着整个世界进步的时代。城市化是现代化的社会特征，是中国经济发展的必然要求，也是社会文明集中的标志体现，更是中国广大农民的迫切愿望。要推进中国的现代化必须推进城市化。深圳，这个昔日的小渔村，在城市化浪潮的推动下，如今变成了高楼林立、车水马龙的现代化的大都市。深圳的发展，正如马克思和恩格斯所说的“现代的历史是乡村城市化，而不像在古代那样，是城市乡村化”[5]，深圳的发展是农村城市化的最精彩的缩影，也成为“城市化是经济增长的火车头”最经典的印证。深圳的发展，只用了短短的30年，却浓缩了其他国家或城市上百年的发展。它经历了两次城市化浪潮。
1. 第一次城市化
第一次城市化为1980年至2003年。它又分为两个阶段: 第一个阶段为20世纪80年代至1991年，范围是特区内各区。主要是将农村部分土地国有化，用于经济特区的开发建设。但这次城市化，仅仅是对土地用途和主体的变更，并未对农村的基层组织进行变革，包括经济组织、社会管理组织等，这段时间准确地说不是城市化，而是在建设城市。第二阶段为1992年至2003年，主要是对第一阶段中未进行改革的农村经济社会组织进行改造，村委会改为居委会，村民变成市民，村集体经济组织变成村集体股份公司。第一次城市化为特区的经济建设、城市基础设施建设提供了较多的土地资源。但从一定意义上说，深圳这一次的城市化是低水平和不彻底的。主要体现在两个方面，一是土地没有全部国有化，集体和村民还拥有工商用地和宅基地，正因为此，产生了特区内数以百计的“城中村”; 二是原村集体经济组织——股份公司并没有与村委会进行脱钩，致使政企不分，企社不分，城市社区建设管理体制未能形成，社区的社会负担沉重。
第一次城市化的不彻底留下了不少后遗症，成为城市快速发展的阻碍。具体表现在以下方面:
一是土地国有化的不完全造成大量的“违建”(违法违章) 建筑和“城中村”。从理论上说，城市的所有土地都应为国有，这样有利于城市的统一规划和建设。但在深圳的第一次城市化过程中，由于土地国有化不彻底，村集体还留有土地，村民手中也有宅基地，这为以后深圳的发展留下巨大的隐患。在这些预留土地上，以原农村行政村、自然村为范围，形成了一些“村庄”，被称为“城中村”，其中最为典型的就是蔡屋围。深圳市曾拟将此地块规划建设成为金融区，但在进行规划和建设的时候，遇到了巨大阻力。因为拆迁补偿问题，工期一推再推。而且，由于在第一次城市化中，村委会只是换成了“居委会”，村民只是户口本和身份证上由村民变成了居民，其经济发展模式、社会管理方式、生活方式与居民素质等并没有城市化，村民由过去靠土地生活变成现在靠房租生活。随着城市的日益扩张，大量外来人口涌入、房屋租金的不断上涨，在利益的驱动下，村民建的房也越来越高、越来越挤。而城市又缺乏相应的规划和指导，于是“握手楼”、“接吻楼”如雨后春笋般疯长，而且有越长越高的趋势。过去是两、三层，现在变成七、八层，十几层。这些建筑都属于无报建手续、无统一规划、建设和管理，无消防设施的“三无房”，是城市的消防死角、卫生死角、计划生育死角，成为城市管理的定时炸弹，影响了城市的建设和发展。
二是依靠物业出租的经济发展模式使集体经济组织生产经营弱化，成为分配组织。深圳第一次城市化的时间，刚好是外资大量进入的时间。村一级的土地国有化以后，村集体经济脱离土地，由于集体经济组织缺乏企业经营经验，不了解市场，也缺乏企业经营管理人才，在外资进入的时候，选择了最为简单的方式与外商进行合作，主要是引进“三来一补”企业，中方负责提供厂房和廉价劳动力。厂租和管理费成为村集体和村民收入的主要来源。村集体经济组织由于缺少实际的生产经营，集体经济变成了物业经济，集体经济组织也演变为统筹村民收入的分配组织。从目前集体经济组织制定的章程看，收入分配是其最重要、最为详细的内容。
三是社区经济社会组织的多位一体导致了社区负担沉重。农村城市化在行政管理体制上是将农村镇、村体制转为城市街道办事处、社区居委会体制。在行政体制发生变化的同时，农村经济组织也要随之改变。但从现实看，城市化后集体经济组织仍然与行政组织结合一起。集体经济组织承担着原行政村范围内的学校、道路、交通、水、电、气设施建设等，同时，还要承担治安、消防、教育、卫生、环境保护、计划生育等工作费用。
四是集体经济组织的相对封闭使其失去了发展的动力与机会。农村集体经济转型以后，因为社会的募集股很少甚至没有，基本属于一个封闭运行的状态。只有集体经济组织中新出生人口和结婚嫁娶新增人口才有权进入，其他外来人员很难进入，而且集体经济组织的管理人员基本由原村干部和村民担任，极少向外聘请。同时，作为公有制的集体经济组织，因为在经营方式上主要是依赖外资投资收取厂房租金，在生产经营管理的重要环节——人才和市场方面，基本不涉及。虽然收入来源比较稳定，但也失去了在激烈的市场竞争中锤炼的机会，也失去了培养人才、积累企业管理经验的机会。
正因为第一次城市化不彻底制约了城市的发展，为化解城市化进程中所面临的困境和问题，深圳市委市政府决定开展第二次城市化。
2. 第二次城市化
第二次城市化从2004年开始至今，主要有两项任务。一是对一次城市化过程中遗留的“城中村”进行改造。“城中村”改造是深度城市化和再城市化，是对第一次城市化不彻底的矫正和补充。这是一项难度非常大、成本非常高的痛苦选择，但却是深圳城市化大格局中的重要组成部分; 二是对特区外的宝安、龙岗两区进行城市化。这是第二次城市化的重点。
特区外宝安、龙岗两区作为深圳第二次城市化的重点，其重要意义在于:
一是为深圳新的发展寻找新的动力、支持和增长点。20世纪80年代，深圳的快速发展来源于特区的优惠政策。通过优惠政策吸引了大量的“三来一补”企业，造就了20世纪80年代深圳建设和发展的奇迹。继“三来一补”之后，深圳的高新技术产业发展成为深圳第二次经济腾飞的重要增长点。宝安、龙岗的城市化加快了特区外行政管理、经济管理、社会管理、城市管理体制的调整和转型，消除城乡二元结构，缩小特区内外发展差距，整合和拓展深圳发展空间，提高特区外土地产出效益，因而成为深圳新世纪发展的新支撑点和经济增长点。
二是推进深圳国际化城市建设的必然要求。建设国际化城市，必然要求特区内外一体化，是全深圳2020平方公里的国际化，而不仅仅是特区内327平方公里的国际化。没有占深圳总面积四分之三的特区外的城市化，就谈不上深圳的国际化。城市化作为深圳建设国际化城市的基础，只有加快城市化步伐，深圳建设国际化城市的目标才有可能实现。
三是深圳调整产业结构和产业升级的现实需要。深圳的产业结构要实现适度重型化，在空间布局上要“南软北硬”、 “南轻北重”、“南高北低”，特区内的制造业要向特区外转移。只有实现了宝安、龙岗两区的城市化，加快城市基础设施建设和土地国有化，才能承接特区内的产业转移。所以，特区外城市化是深圳产业结构调整和产业升级的客观需要。
四是消除城乡二元结构，实现特区内外“一体化”的需要。对深圳来说，没有特区外的发展，是不均衡的发展，没有特区外的富裕，是不全面的畸形的富裕，没有特区外的现代化，也称不上完整的现代化。特区外城市化是加快特区外发展，缩小特区内外发展差距的重要举措。
五是有效整合深圳土地资源，提高土地产出效益，建设效益深圳的需要。城市化能带来资源的极化效应。深圳经过近30年的发展，出现了“四个难以为继”，土地资源成为四大瓶颈之首。虽然与国内的城市比较，深圳的单位土地产出率是较高的，但与香港等国际化城市比，还是有较大差距。主要原因之一是深圳特区外的土地没有城市化，土地还处于粗放经营状态，违法用地现象比较普遍，政府对土地的宏观调控能力不强。而违法用地、违法建筑又与农村土地集体所有制以及城市化进程严重滞后有关。(https://www.daowen.com)
3. 第二次城市化路径
长期以来，我国的城市化都渗透着较大的行政推力。深圳经过三十年的建设与发展，特区外的城市化成为迫在眉睫的问题。特区外很多镇的周边和一些实力比较雄厚的村周边因为城市的快速推进，变成了“村中城”，这些“村中城”是特区外城市化的先头部队，是城市化的星星之火。在政府的强力推动下，这点星星之火，终成燎原之势。
2003年10月30日，深圳市召开加快宝安、龙岗两区城市化进程动员大会，一场强有力推进城市化的熊熊烈火在深圳大地燃烧起来。由于第一次城市化的诸多教训，因此，第二次城市化从一开始就指向彻底。会议通过了实现城市化的十大政策，宣布在2004年底，把深圳建设成为全国第一个“没有农村的城市”。宝安、龙岗两区18个镇218个村的27万农村人口全部“洗脚上田”，完成从“农民”向“居民”的身份转换。这一次城市化通过行政、经济、社会、教育、医疗、卫生、市政、社保体制的转型，为城市化奠定组织与体制基础。
(1) 组织结构转型。实现行政管理体制转型，撤镇改街道，撤村委会建社区居委会; 新建立的街道办事处与经济活动脱钩，不参与经营性经济活动，主要职责是加强社区建设和城市管理。充分吸取第一次城市化教训，加快社区自治组织运作方式的转型，撤村建社区居委会后，社区居委会与原村集体经济组织脱钩，人员工资、办工用房、办公经费由区财政承担。成立街道党工委，每个居委会建立一个党支部，居委会和股份公司成立工会、共青团、妇联组织。但在三年过渡期内，街道办事处可暂时保留发展经济的组织，条件成熟后，予以取消。
(2) 经济管理体制转型。镇集体资产直接移交给街道办事处。镇政府和镇企业的债务同时移交。村集体资产清产核资评估后，折成股份建立集体股份公司。股份公司设立集体股、个人股，集体股根据各区的情况另外核定，如宝安区村集体股份公司的集体股为40%，集体股收益用于原村民购买养老保险和医疗保险，用于社区公共服务和福利。个人股由集体资产折股后分配给原村民。
(3) 土地管理体制转型。转型的办法有两种，一种是一次性留足非农建设用地，宅基地及私房承认其为合法财产，其余土地全部国有化; 另一种是不留农村预留用地，对农业人口实行赎买，通过货币手段让农民离开土地，自行置业谋生，斩断村民与土地的纽带联系，充分吸取过去城市化的教训，严防“城中村”的再度涌现。用社会保险置换土地，消除农民后顾之忧。给非农建设用地未达到市规定标准的村，一次性留足非农建设用地，但必须按工业进园、农业进基地、住宅进社区的原则，进行统一规划和设计。
(4) 人口管理体制转型。将原村民一次性全部“农转非”。
(5) 社会保障与劳动就业体制转型。劳动就业与社会保障的转型办法有两种: 一是改制后的股份公司参照城市企业的做法，组织在职人员参加全市养老、医疗、工伤等社会保险; 另一种办法是为16岁以上原村民购买15年养老和医疗保险，并设计高低标准供村民自由选择，经费由区政府、股份公司和个人共同承担。农业户口转为城市户口后，享受宝安、龙岗两区城镇居中民最低生活保障，村民可以全市范围内就业，市、区劳动部门在就业政策上一视同仁，真正实现城乡一体化的就业保障制度。
(6) 市政建设管理转型。市政基础设施管理体制按三种办法转型: 一是过渡期办法，市政建设在过渡期内由股份公司负责，过渡期后移交给市政管理部门; 二是一次性移交; 三是市政基础设施建设费用由市、区、股份公司按比例分担，共同管理，风险和收益按比例分成。
(7) 教育管理体制转型。将市、区、镇、村四级办学体制转为市、区两级办学体制，原镇、村办学校统一交给区政府。
[1] Louis.Wirzh，Urbanism As a Way of Life，American Journey of Sociology， 1938，pp.1-24.
[2] ［法］孟德拉斯: 《农民的终结》，中国社会科学出版社1991年版，第1页。
[3] 转引自李培林: 《村落的终结——羊城村的故事》，商务印书馆2004年版，第1页。
[4] 转引自王亚芬: 《城市化是中国财富涌流的载体》，载《科学时报》， 2003年1月15日。
[5] 转引自饶会林: 《城市经济学》，，东北财经大学出版社1999年版，第45页。