“村改居”社区治理的历史传承
“村改居”社区是由原来的农村社区转制而来的。因此，了解“村改居”社区治理的特点和历史传承，就要对村级治理的历史脉络进行梳理。
所谓村级治理就是通过公共权力对农村社区资源进行配置及对公共事务进行管理。村级治理的目标是在各种不同的关系和制度中去引导、控制和规范村民的各种行为，以最大限度地促进农村社区的公共利益和社会发展，它有别于“村民自治”，也有别于以往的以行政末梢化的方式管理农村，而是强调政府与村民、农村社会组织的合作管理，从而形成良性互动的治理网络。
在中国传统社会中，国家与农村社会的关系是相互分离的，“王权止于县政”、国家政权不下县，即县以上是国家官僚的正式统治，而县以下则实行乡村自治。对乡村的治理称为乡里制度。乡里制度源远流长，与现在的乡村治理有着密不可分的历史渊源。最早的村级治理单位称为“里”。“里”的名称最早可追溯到黄帝时期，秦汉统一中国后，实行郡县制，县以下设乡、亭、里作为基层政权单位。到了三国两晋南北朝时期，“村”逐渐演变成一个完整的地域概念。宋朝为了巩固封建统治秩序、保证赋税征收，推行保甲制，与乡里制并存。到了清朝，保甲统治不断加强，村一级社会失去了自主治理的作用。国民时期，开始规定县以下行政机构为区、村 (里)、间、邻四级，后采用县、乡两级制。
1949年后，我国农村的基层治理经历了区乡体制、人民公社体制、乡政村治三个阶段。中华人民共和国成立初期，土地改革使农民翻身作了主人，农民选举农民协会行使政权职能，农民协会是农民自愿结合的群众组织，是政权合法执行机关，国家权力成功地渗透到农村基层。由农民协会的组织下，完成了土改工作。土改结束，进入到合作化时期。合作化时期，农村基层组织实际上是以集体化的经济组织在职能和形式上取代了传统的政权组织。合作社管理委员会实际行使村组织的职权，开始出现政社合一的局面。1958年人民公社化之后，我国在基层农村实行了高度集权化的行政控制——人民公社体制，村级组织改为生产大队或耕作区，它既是基层的集体经济组织，又是基层政权组织。国家权力对农村基层深度介入，由此形成了政经不分、政社不分的局面，农民和农村基层活动空间相对狭小。国家对社会的控制深入到每个角落，社会空间被完全挤压，逐步萎缩。
20世纪80年代初，在国家与农民的双重推动下，以家庭联产承包为主要内容的经济体制改革在农村兴起，与此相联系的是国家力量逐步从农村社会的许多领域退出，“三级所有、队为基础”的人民公社体制失去了赖以存在的基础，中国乡村的治理模式面临重构。在旧的治理模式解体、新的治理模式尚未产生的这一时期，原有治理模式下公共产品的供给机制已失去了存在的基础，农村社会公共产品出现严重短缺。家庭责任制促进了农村经济较快发展，但农村地方性公共产品的供给机制却没有得到很好地建构，整个农村基层社会陷于权力真空，社会治安、公共事务、公益事业处于无人管理的状态。出于社会治理的需要，1980年2月广西宜山县三岔公社冷水村的一群农民自发创造了自己管理自己的村民自治的组织形式——村民委员会。村民委员会负责维护地方治安，提供某些福利，管理社区公共设施，调解民间纠纷等，以弥补人民公社解体后造成的治理真空。中国村民自治的星星之火很快形成燎原之势，各地纷纷效仿。这种由下而上的民间智慧最终获得国家的承认，上升为国家制度全面推开。1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过新《宪法》，取消了人民公社的建制，改为乡或镇。同时规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。全国各地根据《宪法》要求，进行了村民委员会的试点。1983年10月，中共中央下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村民委员会的工作提出了具体要求。此后，村民委员会的建立进入了普遍的、具体的实施阶段。1986年9月，中共中央和国务院发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，通知对村 (居) 民委员会建设作了较为详细的规定，强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用，同时责成国家民政部负责村委会建设的日常工作。1987年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法 (试行)》通过。《村委会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，其成员由村民直接选举产生，任期三年。村民委员会负责管理本村集体所有的土地及财产，组织村民发展经济，处理本村公共事务，兴办公益事业，调解民间纠纷，协助维护公共秩序和社会治安，以及代表本村村民向政府提出意见、建议和要求，维护村民的合法权益。乡政府应对村委会的工作进行指导、支持和帮助，村委会也应协助乡政府开展工作，完成国家任务。中国农村村民自治由此进入制度化运作阶段。此后，各地的村民自治发展迅猛。1988年，国家民政部开始在全国范围内组织乡村选举。1998年11月，九届全国人大常委会第五次会议通过了修改后的《村委会组织法》。该法总结了十年来各地推行村民自治的实践经验和制度创新，修订、补充了村委会直接选举程序、村务公开制度等条款，对村民会议的地位、职权、运行方式等作了更明确更系统的规定。
至此，村民自治已成为农村基层社会一项现实的制度选择。村民委员会作为农村社会自治的运作组织，就其性质而言，既不是政府组织，也不是单纯以赢利为目的的经济组织，而是村民自我管理、自我教育、自我服务的社会自治组织。从其权力的合法性基础和源泉来看，它是经村民委员会由村民选举产生，由本村村民认可、同意的，具有广泛的民意基础。其职责是在法律和政策允许的范围内根据村民的意愿，决定和处理本村的公共事务和公益事业，创办管理本村的企业、调解村民纠纷，促进村民团结等。村级组织虽不是政府组织，不以国家强制力为后盾，村民对村级组织的决策有选择作为和不作为的自由和权利，但从其组织体制形成的法律依据来看，它又是国家正式政权体系不可分割的一个补充部分，表现为村民委员会虽然不是一级政府组织，但实际上承担了政府的部分职能，作为国家在乡村的受托人对一系列农村公共事务具有初级审批权。这些行政性事务，由于直接以国家为依托，所以其权力和权威在具有人民性的基础上又具有了一定的政府性，这种政府性的权威就成了村级组织和村干部完成国家任务、实行村民自治的一项十分重要的资源。(https://www.daowen.com)
自20世纪90年代开始，农村基层社会治理实行“乡政村治”制度，国家行政管理机构在农村只设置到乡、镇，乡、镇以下实行村民自治，由村民以村为单位进行自治，自己处理自己的事务。徐勇认为，村民自治具有以下三项功能，一是提供社会秩序，主要是通过村民自治来维护治安和调解纠纷; 二是提供公共服务，即让村民自己的事情自己商量着办，提高社区资源动员能力; 三是抑制乡村组织的不良行为。转型时期，没有来自村民的监督，乡村组织的行为就可能恶性发展。[3]乡 (镇) 村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。
在城市化之前，深圳市宝安区的村级治理实行的是政府引导下的村民自治。国家权力只到镇这一级，村以下实行村民自治。这里村民自治是农村改革开放中确立的有别于解放以后传统中国农村基层治理体制的制度性安排，是因农村社会需要而产生的。因为地缘优势导致的土地收益的急速增长，农村的集体经济越来越强大，农民对自我事务管理的参与意识越来越强烈。20世纪90年代初期，宝安区沙井镇的万丰村首先实行“一张白纸选村干”，村民的自我组织、自我管理的热情由此可见一斑。
[1] 唐士其: 《国家与社会的关系》，北京大学出版社1998年版，第191页。
[2] ［美］默顿: 《社会研究与社会政策》，林聚任译，三联书店2001年版，第310页。
[3] 参见徐勇: 《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第21页。