宝安“村改居”社区治理强制性制度变迁的动因分析

二、宝安“村改居”社区治理强制性制度变迁的动因分析

1. 为基层减负，让股份公司更好地发展。

在“村改居”社区治理中，村落共同体 (这里包括了党支部、居委会、股份公司) 几乎承担与“村落生活”有关的所有事务。而且随着城市的发展，大量外来人口的涌入，实际上，“村改居”社区不仅承担着本社区内居民的公共设施和公共产品的费用，还承担了外来人口的管理费用。

农村城市化后，“村改居”社区党支部、居委会与社区股份合作公司仍然是“三块牌子，一套人马”，人、财、物不分，三者基本是“一家人”，一个锅里吃饭，一个楼上办公，股份公司董事长、总经理大多由社区党支部书记和居委会主任分别担任，董事会成员大多由“两委”班子成员兼任，他们的主要精力放在社会管理上，股份公司发展成了“副业”。股份公司成为开展各项社区工作的经济支持和来源。比如，治安、城管、计生、“清无”、查违、环境综合整治等繁杂的社会管理事务，居委会人员的工资福利和社区环卫、治安等管理费用，都是由社区股份公司承担。城市化后，这种状况仍没有得到改善，宝安区“村改居”社区的社会公共管理费用还是由社区股份合作公司负担，“村改居”社区股份公司负担的社会公共管理的一年开支少则二、三百万，多则上千万。据统计[4]，2005年宝安区所有社区股份公司承担的社会公共管理费用约10亿，平均每个股民为8000元，大大超过了欠发达社区3000元人均分红的标准。

以DL街道TS社区股份公司为例，股份公司每年承担的居委会人员工资、日常办公费用约270万元; 原村民居住区的市政维护和各种设施改造费用在100万元; 城管环卫工作经费19万元，计生工作经费16万元，综治消防工作经费25万元，专项整治经费25万元。全年总支出在530万元，其中街道财政负担100多万元，其余全部分由股份公司“埋单”。不算公司自身开支，TS股份公司每年承担的社区居委会开支至少在400万元以上。

由股份公司承担这些支出，虽然大大减轻了政府的负担，但这样做，一方面企业继续扮演“办社会”的角色，承担起政府的责任，另一方面直接加重了股份公司和股民的负担，制约了集体经济发展。DL街道目前还有6个欠发达居民小组。社区股份公司资产负债率20%，人均股份分红才4500元。股份公司负担越来越重，甚至负债经营，面临着生存和发展的严峻压力，尤其在城市化后土地转为国有，股份公司靠物业出租难以为继，原村民的经济发展和生存问题解决不好，会引发一系列社会问题。因此，减轻股份公司的不合理负担十分迫切，是大势所趋、发展所需。

2. 去行政化，还居委会作为自治组织的本来面目

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》: “居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”即使法律明确规定居民委员会是基层群众性自治组织，不是街道办事处的下属机构或分支机构，仍然改变不了长期以来管理体制造成人们把居委会作为基层政府的派出机构或分支机构的做法。居委会承担着政府的很多工作任务，比如社区治安、流动人口管理、社区环境卫生、最低生活保障等。

上表是宝安区XA街道BM社区工作站的工作任务内容，多达119项。在成立工作站以前，这些工作任务都是由居委会承担。这里有超过80%的任务都是由上级部门下派的，本身并不属于社区居委会的工作范畴。因街道办事处将居委会当做自己的下属机构，有工作任务就直接向居委会布置。相对于各级政府给社区居委会委派的任务而言，群众自治工作属于比较软的任务，在各级、各部门的工作纷纷进社区的形势下，社区在如此繁重的工作重压之下，社区居委会作为群众性自治组织进行自我管理和服务的软任务被放置在了一边。社区居委会成了行政机构中的一个层级。居委会异化成街道办事处的“腿”后，不仅要完成许多行政工作任务，还要接受各种检查考核。为了应付上级政府部门的考核或评比，不得不花费大量人力、物力、财力在应付检查、整理档案、撰写材料上。真正用于联系群众，帮助群众解决问题，考虑社区发展的时间少之又少。在笔者调查所到过的社区居委会无一例外地都建有各项工作档案，内容涉及党建、卫生、计划生育、治安等诸多方面，哪个部门来检查了，就把相应的档案找出来。社区居委会花费大量的时间和精力在开会上，完成上级布置的各项工作任务，上报各种材料数据，应付各种检查考核等，根据没有时间去联系居民，考虑社区的自治与发展。居委会的职能与制度设计者的初衷背道而驰。

3. 加快深圳特区内外一体化建设

宝安、龙岗两区完成“转地”之后，深圳成为全国唯一一个没有农村建制的城市，深圳的原村民也一夜之间变成了城市居民。但是特区内外的差距并未因为城市化而迅速缩小。由于历史的原因和改革开放的需要，政府过去对特区内建设管理倾斜多、下工夫多。特区外城市化起点晚于特区内，基础薄弱，所以在诸多方面存在较大差距。深圳的城市化绝不是一个简单的体制转变，而是一个系统概念、系统工程，是一个长期的历史过程。特区内第一次城市化留下来的“遗产”——大量“城中村”的出现给宝安、龙岗两区的二次城市化以很好的警示。没有系统的考虑，体制变迁不彻底将给城市的发展埋下很多障碍。曾经有学者到“城中村”进行深入研究，发现城中村“这些地区是最早开始城市化的地区，又是最难彻底城市化的地区”，造成这样后果就是特定的场域内因为体制变迁的不彻底而出现的。[5]要避免在城市化过程中重蹈覆辙，必须进行彻底的体制变迁。社区管理体制改革就是众多体制改革中的一项重要内容。

4. 规范社区管理，推进社区建设

社区是社会的细胞，是政府的基础，也是面向居民办事的载体。原来的村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，具有明显的“村民特点”，其身份是天然获得的，无论是选举人、被选举人还是服务对象都是村民。大量的外来人口都被排除在自我管理、自我教育的自治组织之外。而在深圳这个新兴的移民城市，外来人口占了总人口的绝大部分。社区居委会作为城市居民的自治组织，具有明显的“辖区特点”，其选举人、被选举人和服务对象都是辖区居民，居住地是区分其是否享受社区服务的标准。不进行“居站分设”，意味着大量的外来建设者排除在自我管理之外，既不利于扩大基层民主，加强社会管理，对于“村改居”社区来说，也是不公平的。而且在社区建设上，也将形成很多制度上的障碍，不利于推进社区建设。