强制性制度变迁中利益相关者的现实选择
1. 政府理性: 创新动力及经济人假设
制度创新是推动社会向前发展的主要动力。改革开放30年来，中国社会取得的巨大进步，无不是制度创新的结果。制度也是一种生产力。制度提供了一种经济的激励，随着激励结构的演进，制度决定经济变化的走向，是增长、停滞、还是衰落[6]。一个城市的竞争力和吸引力在很大程度上取决于制度。当制度符合人们的选择的时候，制度创新必将成为城市竞争力的资源，成为城市未来成功的决定因素。
随着经济全球化进程的迅猛发展和有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步完善，中国社会进入了一个崭新的转型期，中国城市化进程也迅猛推进。中国传统的二元城乡管理制度面临困境。在城市化后，必须寻找一种适合解决农村向城市过渡的社区的治理模式，以释放城市发展的潜能，促进城市经济社会发展。解决中国城市过渡型社区行政化这一问题需要制度创新的魄力。且在社区建设上“盐田模式”的成功和推行，并获得中国地方政府创新奖，更使制度创新充满了希望。如果说，在深圳特别是在特区外的宝安、龙岗两区推行“盐田模式”，那就意味创新既是有例可循，可以少走弯路，降低了创新的风险和阻力，同时也实现了政府创新的欲望。因为，对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。[7]
恩格斯早就指出: “经济发展总是无例外地和无情地为自己开辟道路。”[8]深圳经过改革开放三十年的高速发展，现在已经遇到了非常严重的挑战。曾经有人提出深圳已经面临“四个难以为继”: 土地、空间有限难以为继; 能源、水资源短缺难以为继; 人口不堪重负难以为继; 环境承载力严重透支难以为继。“四个难以为继”中，土地难以为继是最根本的，因此，扩大城市发展空间成为当务之急。
一方面是政府的创新动力，另一方面从“经济人”假设[9]出发，政府为谋求城市的发展和财力增长，必然推进城市化建设。经过三十年的开发，特区内的土地所剩无几，为经济发展腾出土地和空间成为政府必须解决的一大难题。出路只有一条，就是将特区外大量的属于农村集体所有的土地转为国有，统筹进行城市规划和建设，实现特区内外的一体化。同时，也因为土地增值速度惊人，政府也希望能掌握更多的土地资源。从这一点上看，有人就将城市化转地戏称为对“农民的掠夺”。但实际上从土地价值的不断增长来看，是有一定的道理的。
新华社香港新闻中心: 深圳市政府昨天推出3幅不同用途的土地拍卖，成交总额达25亿余元人民币。3幅拍卖的用地均位于宝安中心区，规模较小，可建筑面积介乎于2—2.5万平方米，最先拍卖为编号A004-0102商业办公用地，由龙光地产以3.75亿元人民币拍得，较底价高出50%，平均每平方米楼面地价为6600余元人民币。编号A004-0101商住用地，由国营企业天健地产以3.27亿元人民币拍得，较底价高出两倍半，平均每平方米楼面地价逾6452元人民币。最后一幅编号A004-0100商业用地，由西岸新天置业以底价18.8亿元拍得，平均每平方米楼面地价5732元人民币。
—— 《深圳拍卖3地皮成交逾25亿元人民币》[10]
以上这则报道的时间是2006年7月，当时正是城市化转地推进的时期。土地的升值速度之快已经到了让人咋舌的地步。农民对于土地的倚重和土地增值的速度，使推进土地全部转为国有并非易事。幸而政府在注意农村社区的利益存量和增量上做到了基本照顾到农民的利益，因此整个转地过程相对比较平稳。但转地以后，随之而来的是“乡”向“城”的转变。“村改居”社区治理成为城市化后政府不得不关注的问题。从这个意义上说，进行社区治理体制改革也是政府从“经济人”假设出发的结果，因为土地全部转为国有后，再让村民承担本应由政府承担的城市建设和发展，以及公共管理的各项费用显然不合逻辑。
2. 村民理性: 经济算盘
在推行“居站分设”的社区治理模式以前，为掌握各方情况，了解社区管理体制变革对基层的影响，宝安区曾组织人员对“村改居”社区进行了调研。调研对象既包括街道的领导和工作人员，也有社区的两委班子成员和社区居民代表。
相比社区干部对新的社区治理模式的担忧而言，社区居民显得更为简单。他们认为，既然土地已经国有了，农村已经变成了城市，那政府也理应承担各项费用。只要政府把社区的公共事务和基础设施建设费用承接下来，社区股份公司每年可减少几百万元的经费负担，股民每年可以多分几千元钱，因此，当然是“居站分设”好! 如此看来，经济利益是村民衡量制度变迁最核心的变量。在变不变、如何变的政策博弈中，村民的想法是，不管政策如何变，社区管理体制如何改，“变只能越变越好”，减轻社区股份公司的负担就是往好的方向变。在调研过程中，一些村民听到反对的声音就禁不住说，“政府要管就让他去管好了，反正社区的费用又不用我们出了，有什么不好呢”。但村民视野中的“好”，与政府视野中的“好”并非完全一致，前者更为关注的是个人或共同体经济利益的“改进”或“提高”，至少是不受损，而政府视野中的“好”则是更注重宏观与综合性社会效益的递进，特别是城市化后社区管理善治的实现。在社区治理模式的变迁中，政府的考量既要照顾到村民的利益，让他们有利益增量的情况下支持改革，同时，也要考量新的社区治理模式在社会治理的综合效果是递进的。
3. 精英理性: 甩掉包袱
在“村改居”社区治理中最重要的治理主体就是社区治理精英。他们在社区的治理中起着至为关键的作用。政府的指令靠他们传达贯彻落实，社情民意靠他们收集上送，社区的各项事务靠他们处理，社区的经济发展也由他们掌握。他们是真正意义上的社区的“主人”。他们既有广泛的民意基础，又有政府认可的制度性权威。社区治理精英的取向，对于政策执行的程度和效果有重要影响。社区治理精英之所以参与到社区治理中来，一是因为参与社区治理可以为他们谋得报酬; 二是可以掌握和支配公共资源; 三是获得其他收益，如他人的尊重、个人价值的实现等。[11]当然，所有的事物都有两面性，收益与支出是相伴相随的。对于社区治理精英来说，承担的工作任务多且繁杂，不仅是社区内经济的发展、居民的福利、社区的治安、文化体育设施的建设、精神文明的宣传、计划生育等，还有很多政府下派的如查违章建筑、整治六小场所、清理拆除无牌无证的建筑、维稳、安全生产等。这些工作中绝大部分都不是他们的份内事，但都是上级摊派下来的，在“压力型”体制下，他们别无选择。应该说，当干部带给他们很多的好处，但是当干部也让他们付出很多。比如，既要上级的支持，也要村民的支持，有时他们也会成为风箱中的老鼠——两头受气。在两相权衡之下，因为收益之大，值得以付出为代价。对于他们来说，参与到社区治理中来，管理众人的各种纷繁复杂而琐碎的事情是他们获得各种收益的必然支出。
但就是这些社区治理精英在参与治理的过程中，因为掌握信息和占有资源，同时也有着对村集体土地及其他资源的支配权和决策权，他们总是占有发展的先机。村民们都说“当村干部哪有没钱的”! 因此，这些治理精英都有一定的经济基础。特别是经过这么多年的发展，不少人还是当地经济发展的能人。用一句流行的话就是: 不差钱。如果进行“居站分设”，要求不同机构的人员彻底进行切分，不愿意进入到社区工作站的工作人员可以到股份公司任职，这对他们来说是最理想的选择。既没有利益上的损失，仍然掌控着社区各种资源，特别是经济资源，又可以免受各种限制，不用承担各种繁重琐碎的工作和来自各方的压力。笔者调研走访了8位书记，有6位村支部书记都表示如果“居站分设”，党支部书记和股份公司董事长不能兼任，那就当股份公司董事长，不愿当村党支部书记了。××街道CT社区的支部书记这样说:
我们成天神经都是崩得紧紧的。上面 (街道办事处) 要求我们: 手机一天24小时开机，任何时间都能找到我们。因为基层的情况只有我们才清楚。不管大事小事，上面找我们，下面也找我们，压力很大。宝安这样的社区，面积大，人多，工作多。最怕就是半夜三更电话响，不是着火，就是死人。这样下去我们都受不了。什么都要我们签责任状，我去年一年签了16份责任状，动不动就一票否决。如果“居站分设”，我就不做这个书记了，当股份公司董事长就好了，或者什么都不干了，尽早退休。[12](https://www.daowen.com)
对于社区治理精英来说，刚开始的时候参与社区治理，一半是因为获取报酬，另一半是实现自治。换句话说，社区是自己的家。为自己的家操心费力，也是应该的。城市化以后，社区不再是他们的社区，而是所有的人的社区。所有行政职能都剥离出去由政府承担，他们不用这么辛苦了，压力也没这么大了。既然又不用出钱，又不用管事。只要一心一意发展经济，轻松又自在，何乐而不为?
在“居站分设”的过程中，利益相关者从自身的角度出发，都为“居站分设”模式投了赞成票，但是个体的理性往往造就了集体的非理性，其结果——社区失灵就在利益相关者的理性选择下实实在在地发生了。
[1] 转引自［美］乔治·霍兰·萨拜因: 《政治学说史 (下)》，商务印书馆1986年版，第687页。
[2] 参见L.E. 戴维斯、D.C. 诺斯: 《制度变迁的理论: 概念与原因》，载［美］R. 科斯.A. 阿尔钦.D. 诺斯等著: 《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，三联书店、上海人民出版社1994年版。
[3] 参见林毅夫: 《关于制度变迁的经济学理论: 诱致制度变迁和强制性制度变迁》，载科斯等: 《〈财产权利和制度变迁〉——产权学派与新制度学派译文集》，三联书店、上海人民出版社2000年版，第409页。
[4] 资源来源于深圳市宝安区民政局内部资料: 《我们是如何解除社区股份公司的负担》。
[5] 周大鸣、高崇: 《城乡结合部社区的研究——广州南景村50年的变迁》，载《社会学研究》2001年第4期。
[6] 参见李兴耕、李宗禹、荣敬本: 《当代国外经济学家论市场经济》，中共中央党校出版社1994年版，第49页。
[7] 参见［美］B. 盖伊·彼得斯: 《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，序言。
[8] 恩格斯: 《反杜林论》，载《马克思恩格斯全集》第20卷，人民出版社1971年版，第199页。
[9] “经济人”假设是人作为追求物质利益为的主体，追求自身利益或效用的最大化。经济人假设是西方经济学的理论基石之一，应用十分广泛。公共选择学派从“经济人”的假设出发，认为由于政府官员的“经济人”特征，政府作出的决策更有利于政府官员和政府机构的利益，而不是社会公众的利益。
[10] 参见财华网2006年7月29日。
[11] 具体在后一章关于社区治理精英的退出中有详细地阐述。
[12] 访谈记录2007年5月26日。