社会资本视阈下的困境解读
应该说，今天的“村改居”社区治理已进入“后城市化时代”。按理，“后城市化时代”的社区全都应该按城市社区的模式来治理。但时至今日，“村改居”社区的治理理念，在相当大的程度上还停留在传统乡村社会的治理理念，更多的表现为礼治，而不是法治。这是在进行改革时必须要正视的现实。要解决这样的问题，可能不是仅仅破坏乡村社会的传统这么简单。要实现中国由传统向现代的变革，走上现代化国家道路，实现乡村社会的现代化，如何找到正式的国家制度和乡村的非正式制度的切合点是关键之一。正如吉登斯所说的: “所有的国家在进行思维控制时，都用不同的方式去发明历史，因为对过去的解释提供了对未来的预言。”[11]因此要实现过渡型社区的善治，对留存于传统中的社会资本的破坏的反思是必要的。
1. 社会信任的下降
信任是最主要的社会资本形式之一，它是人们长期互动的产物，普遍的信任也是人们所向往和追求的一种良好的人际关系状态。弗兰西斯·福山认为，所谓信任，是在一个社团之中，成员对彼此常态、诚实和合作行为的期待，其基础是社团成员共同拥有的规范 (包括世俗的规范和深层的“价值观”)，以及个体隶属于那个社团的角色。诺贝尔经济学奖得主肯尼斯·阿罗所曾说: “没有任何东西比信任更具有重大的实用价值，信任是社会系统的重要润滑剂。它非常有成效，它为人们省去了许多麻烦，因为大家都无需去猜测他人说话的可信度。不幸的是，这不是一件可以轻易买到的商品。”[12]信任体系一旦遭到破坏，对社会资本的影响将是极其巨大的。
对于“村改居”社区而言，信任包括社区居民对政府的信任，对社区治理主体的信任及居民之间的相互信任。
城市化后，居民对政府的信任开始下降。“村改居”社区的形成实际上是城市化的产物。城市化将农村集体所有的土地全部被转为国有，村民变成了居民，乡村也就变成了城市。在城市化转地的时候，政府承诺三年过渡期之后，所有社区建设的投入都由政府承担。村民享受居民待遇。可是，三年过渡期结束了，政府的各项政策并没有兑现。许多的社区股份公司还在承担着社区各项事务的费用。结果使得原失地农民在许多方面仍享受不到城市居民的待遇，村民们仍被排除在城市生活之外。特别是在城市就业、医疗保障等方面，无法享受与城市居民同等的待遇。在“村改居”社区居民的调查中可以看到，不少居民都认为，现在享受到医疗福利、养老福利都是由股份合作公司支付的，换句话说，用的是自己的钱，哪天股份公司交不起费了，这份保障也随之消失，所以政府并没有给他们提供保障。因为政策不到位、体制不配套等，导致“村改居”社区居民的不满和抵触情绪，使居民对政府产生不信任。对政府的普遍信任也变得匮乏时，离异的情绪就会在公众与政府之间、公众之间滋生，这对社会资本是一个致命的危害。政治学家告诉我们，公众与政府是在公共领域协商政治或公共问题的，当信任不能超越私人空间达至公共领域时，公众显然丧失了公民参与的前提与基础，自愿的参与就不可能产生，更遑论多中心的合作和治理了。
对于工作站人员的信任还未建立。工作站作为一个新植入社区的机构，其在社区立足还需要一定时间。而“村改居”社区的历史文化所形成的传统的、封闭的观念，使得居民对于外来人员的介入都有排斥和抵抗心理，他们认为，“是不是我们管不好自己的事情，一定要外人来管我们”? (村民语) 社区工作站人员在贯彻落实上级的工作时执行力很强，一旦涉及需要本土资源配合的时候，他们就显示出不足来。
《南方周末》曾以《“教授村官”的艰难试验》的文章报道过引导农民实现村治的艰难过程。主人公东南大学退休高工张荣亮，怀着满腔的热情希望为家乡的父老乡亲做点事。花甲之年的他回到陕西老家的方巷口村，希望竞选村委会主任，虽然几经周折，最后如愿以偿当上了村委会主任，成了远近闻名的“教授村官”。一心只想用自己的余力和影响为村里的百姓做点事情，却仍然在利益、权力和传统保守观念的旋涡中举步维艰，在农村现实面前屡屡碰壁。他受到恐吓、得不到上级的支持，甚至村民也不理解。即使是没有任何私利，纵使有再大的能耐，张荣亮都在这块土地上难以伸展。一年多的磨炼使他理解了乡村治理背后深层次的文化层面的东西。现在，他所考虑的是如何将自己的理念找到一个合适的代言人，让他把自己的想法变成现实。
——南方周末 2004/7/8B9
这篇报道从一个侧面揭示了传统乡村治理背后深层次的文化层面的东西，实际上讲的就是传统熟人社会的对外来闯入者的心理阻力。在一定意义上反映了政治文化变迁的复杂性。传统和历史对于人们的观念和思维方式的形成具有不可替代的作用。“了解农民的生活方式是一个很重要的工作。现代的人只能说服而不能强迫，要想说服就必须知道他们原来的价值观，他们是如何看待世界和他们周围的社会。简言之，必须知道他们的‘认知图示’。”[13]早期英国学者柏克也曾指出: “没有哪个新创造的制度能够一制定就顺利通行，无论它多么合乎逻辑，因为它必须积累与老制度相类似程度的习惯和感情。”[14]同样，“居站分设”的社区治理制度作为强制性引入的制度，要达到它应然的目标，也必然要考察其生成的社会心理文化基础。社区工作站的设立，工作人员作为政府招聘的雇员，在处理社区的一些工作的时候，根本就深入不下去，说话也没人听。工作站在开展工作时如果不依靠社区原来的资源，根本就推行不了，最终也会落得与“教授村官”一样的结果。社区居委会成员在农村社区集聚了相当的人脉关系，因此在处理一些事务的时候，依靠的不仅仅是行政强制手段，更多地是依靠传统的人际之间良好的关系，这种基于信任基础上的简单关系，在处理社区事务时可以起到决定性的作用。从另一方面来看，社区居民对于居委会干部体现了一种魅力性权威的崇拜，这种基于农村传统的血缘和宗族关系影响的社会关系在很长的时间里将发挥着作用[15]。因此，在城市化过程中，政府可以充分利用这部分精英群体的影响，来维持社区的稳定。
此外，社区内共同体的成员之间的相互信任还未建立。按照一般的理解，信任就是对不确定性的预期行为的期待，有了这种期待，双方交往的成功也才能获得预期收益。基于信任，基于对社区成员彼此间诚实、合作、能力的期待，社区关系网络就容易建立起来，社区秩序也会由此而规范。深圳号称“移民城市”，其最大特点就是在外来人口多，流动性大。而“村改居”社区内人口的二元化现象十分严重。有的“村改居”的原居民甚至只占总人口的几十分之一。而且外来人口大多是从事低端的加工，文化素质较低，流动性大，他们的行事方式、工作特点、群体素质等结合在一起显示出的不确定性，人们很难对他们有所期待。而政府的意图是不管是本地人还是外来人口，都统一纳入管理，提供一致的服务。但是对于“村改居”社区的原居民而言，大量的外来人虽然是为本地创造财富，带来收入，但是他们的流动性大、素质低，根本不可能也不可以享受与本地人同等待遇，最有力的证明就是社会治安带给人的不安全感，而绝大部分作案的人员都属于外来人。这就加剧了“村改居”社区原居民对于外来人的排斥，更遑论信任了。在“村改居”社区，二元化的人口结构很难找到身份认同，更别说建立信任了。
2. 社会网络的破坏
传统的中国社会是社会关系网络非常发达的社会，费孝通先生用“差序格局”描述中国社会以个人为中心的社会关系网络。他认为，中国社会关系的格局“是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出的圈子的中心。被圈子的波纹所推及就发生联系。每个人在某一时间某一地点所推动的圈子是不一定相同的。”差序格局中的“社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络”。[16]在差序格局中，伴随着以个人为中心，从中心格局向外，成员间关系越来越疏远，个体社会资本的存量也逐级递减。而联系差序格局的纽带则是血缘与地缘，个体社会资本的运用也围绕着这种形式展开。传统中国社会资本对于当前制度变迁过程中出现的种种困境具有较好的解释力。
“村改居”社区在改制以后，村社共同体因为治理主体和结构的变化，村落被拆分为若干组织，这些组织原来都是紧密相联的，却因拆分变得各自为政。在改制以前，“村改居”社区是原籍居民的最可依赖的组织。村民们的子女毕业了，找不到工作，找村“两委”班子。在刚开始的时候，村里总是想办法安排，只要有机会和可能，人人都有获得工作的机会。后来，岗位少了，实在安排不了工作的，也会安排到村里的治安队、清洁队。所以，只要愿意工作的，村里基本都会给安排工作。哪家老人过寿，或者家里有人过世了，村干部都会去探访、慰问。村里的孩子考上大学，那是全村人的光荣，村里有奖励。充满温情的村落是村民的最好依靠。社区居民也在各种被村落的照顾中不断强化自己作为“村里人”的共同体意识。因而，在村里贯彻执行各项政策的时候，社区成员也愿意支持和配合。但是改制以后，尤其是社区股份公司的分设，这一切都变成了无源之水，人们之间的关系被利益关系所取代。原来的社区即使想再像过去那样去关照本社区的人，但终因股份公司不再参与社区各项事务的费用而撒手。社区的各种仪式、各种活动也因此慢慢地被人们淡忘了。
当村社共同体被拆解之后，特别是治理主体被拆解之后，接下来就是存在于社区治理精英身上的社会资本的退出。个人的社会关系的格局不同，意味着个人能够支配和调用的资源不同。社区精英因为占据极为有利的社区位置，拥有一般人所不具有的各种资源和调动资源的能力，他们原来是社区内丰富社会资源特别是社会网络中的重要组成部分。因为社会资本具有不可转让性，他们一旦退出，存在于他们身上的可调用的社会网络和社会资源也随着他们在社区治理中的退出而退出。这是社区治理中最难弥补的损失。
改制以后，不管是对于政府还是对于居民来讲，都很难说是好还是坏。从政府的出发点来说，减少基层的负担，这一点是好的。但为什么不能直接将本来就应该由政府承担的费用承担起来，还用原来这班人马，不再另外搭一套班子，如果要加强队伍的建设，可以采取“掺沙子”的办法，加大培训力度，这样不是更好吗? 原来的本地的很多资源还是可以利用的。我并不反对政府进行改革，但如果不能全部改到底，这样的改革有什么用? 原来社区的党员、工作人员每年都还有一些福利，比如出去旅游，大家在一起举办一些活动，社区的凝聚力还是不错。以后就什么也没有了，股份公司也不肯出钱了，政府更不可能给。原来的很多活动都要取消，以后社区还有什么凝聚力。[17]
3. 社区规范的缺失
无论是国家制定还是民众自组织制定，规范都具备约束力，它可以保障社会秩序。从规范的定义而言，规范的实施常伴以各种赏罚措施，符合规范的行动就会获得奖赏、认同，违背规范的行动将受到惩罚，因而促使人们把自身的社会行动纳入规范的轨道。
制度可分为正式制度和非正式制度。社区规范就是一种非正式制度因素。如果说正式制度为人们的行为选择提供了外在的强制性约束，那么非正式制度则为人们的行为选择提供内在的自觉接受的软约束力。非正式制度从它产生起就发挥着重要的功能: 它可以对正式制度进行拓展、细化和限制社会公认的行为规则以及对集团内部实施行为控制; 它可以有效地节约交易费用; 它以公平、公正的价值体系减少有限理性进行行为选择时所耗费的时间成本; 它可以大大地减缓个人对集团的搭便车行为[18]。非正式制度在日常生活和经济活动中具有重要作用。
社区规范作为非正式制度包括的内容很多，如乡规民约、风俗习惯、伦理规范、道德观念和意识形态等，它们在社区治理中起着重要作用。当社区规范缺失，那么社区治理的成本将大大增加。在上一章笔者曾提到社区规范是如何在社区治理中发挥作用的。这里，我们将看到社区规范缺失以后带来的困境。
西乡麻布违建狂 3层改16层
宝安西乡麻布村的居民正在疯狂抢建违建，原先村内全是3层楼高的洋房，现在有约20幢洋房变成了十六七层高的高楼。
违建如雨后春笋
“政府原先来查过，但现在抢建违建的势头越来越厉害!”宝安区西乡街道麻布社区居民朱先生表示，今年以来他看到麻布社区违建像雨后春笋一样纷纷出现，原来3层楼高的洋房，现在很多都变成了十六七层高的高楼。
昨天，记者来到西乡麻布村，这里已成了一个巨大的工地。很远就能看到村口的几幢高楼，让人怀疑不是来到了居民社区，而是来到一个商务区的在建工地。记者的车到了麻布村牌坊下，工程车辆在牌坊下忙碌地进出。走进牌坊，右边是一幢高楼，占去了三幢洋房的宅基地。
一名工人在工地干活，他告诉记者，这幢楼房将建成16层，总面积上万平方米，听说每平方米售价3300元。这名工人指着旁边的绿化带说，那里将建一个停车场，停车场不远是地铁口，所以这里地段十分好。工人透露，房东叫周家骏(音)，十分富有，投资了上千万，如果把房子全部出售，他赚的钱不止翻番。
执法队劳而无功?
在写有“麻布村”三字的牌坊旁，是麻布社区股份合作公司佳利特公司。该公司一周姓副董事长证实这些在建的高楼都是违建，没有拿到合法的施工证明。该负责人在解释居民抢建违建的动机时说，2004年麻布村居民的农田被政府征用，居民失去谋生工具，所以他们要建高楼，用于出租，“否则他们靠什么吃饭呢”?
当记者问一些居民十分富有，比如周家骏 (音)，为何还要靠建违出租来谋生时，该负责人说，居民建违建的钱基本上都是借的，只有少数比较富有。
麻布村大张旗鼓建违，难道有关部门没有来干预? 这位周姓副董事长说: “执法队来查过，但怎么禁止得了?”
——南方都市报2009/05/19
因南方都市报的曝光，次日宝安区政府相关部门就对此问题进行了查处，南方都市报进行了跟踪报道:
昨日，西乡街道执法队派出30余人的执法队伍抵达麻布社区，其中还包括一辆防暴车。据目击者称，执法队进社区后迅速展开工作，阻止社区内违建施工，这期间曾与一些工人产生摩擦。最终执法队没收了一些施工工具，并派出车辆拦在麻布社区牌坊下，阻止施工车辆进入。记者到达现场后，社区内的建设工地基本都已停工，只有一些基本完工的楼房仍在进行一些内部装修。
西乡街道执法队一胡姓负责人告诉记者，“我们必须解决这些问题，但是单靠我们一己之力，比较薄弱，通过媒体的力量来支持我们，我们的工作会更好做。”据其介绍，他们主要采取了三项措施: 1. 组织力量对所有工地立即实施停水、停电，要求所有工地停工，禁止所有施工材料进场; 2. 由区查违办牵头，联合街道执法队等各部门组成工作组进驻麻布社区，进行24小时查违; 3. 由街道党工委对社区主要领导进行诫勉谈话，要求严控本社区违建。
——南方都市报2009/05/20上述事例，只是城市化后宝安、龙岗两区存在的抢建风潮的一个缩影。这样的事情天天都在发生。在调查访谈中，笔者对现在抢建风潮也问过当地的“村改居”社区居民，他们给我们的答案让我有点出乎意料。
以前，镇还没改街道的时候，镇有建委，那时候管得严，建个猪圈都要报建的。后来成立了国土规划局，权力全部上收了。镇也没权力管了，上面又没这么长的手，违建开始出现。但是，在城市化以前，管理得不错。大家都有一个标准，大概建多高。比如，书记说，大家只能建四层，就建四层。还是有点规矩了。“村改居”以前，社区“两委”也会听街道办的招呼，一说这个问题要抓一下，村班子回来就会认真传达到每一位村民，如果违反规定的话，要取消分红，在社区内，哪个地方有点动静，大家都知道得很清楚。现在好了，全部是查违办管，村里也没人管了。大家愿意建就建，查违办哪里管得过来，你来一下，我就停一下，你不在，我就接着建，所以楼才越建越高。[19](https://www.daowen.com)
在这里，我们看到了社区失范所带来的严重后果。如果说，逐利是人的本性，在巨大的经济利益面前，人们无法不以身试法。但在众多的违规个体面前，法律有时显得那么苍白无力。因为，我们确实是没有那么多执行法律的手。是什么原因导致大量违建的产生呢? 当然首先是因为村民的逐利行为，此外，政策的滞后、相关措施的不落实难道不是产生这些现象的重要原因吗? 在事出有因的前提下，要强行去拆除这些违建真的显得有些不近人情。况且，制止违建的成本非常高，有时候为了一栋违建，甚至要倾全街道之力，上百人才能制止村民抢建。可是只要执法力量一撤，要建的继续建。什么才是最好的遏制违建的方式呢? 那就是社区规范。可是，我们的社区精英们已经撤出了，还有谁有力量重建社区规范? 在第四章里，我们看到在“AL村”，社区居民连搭一个小凉棚都不可能做到。可是，到了MB村，我们看到的是十几层的违法建筑拔地而起。罗伯特·帕特南说: “规范是被灌输出来的，由模式、社会化和惩罚来维系的这些增进社会信任的规范之所以能够发展，是因为它们降低了交易成本，促进了合作。”[20]因为改制，社区规范已经被人们抛于脑后，而利益关联也因为改制而失去依据。
4. 认同感和归属感下降
社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其互动关系。在社区建设中，最大难题就是避免社区弱化为单纯的住宅区，社区居民之间人际关系趋于淡化，对社区缺乏认同感和归属感。“村改居”社区在原有农村初级化的社会组织中，就有邻里亲善、守望相助、疾病扶持的精神传统。社区居民对社区的认同感是很强的。“社区主任”和“社区书记”都被认为是他们自己的当家人。村委被看成是大家可以沟通和交往的场所，村民们有什么想法和困难都可以找社区委员会，社区干部具有很高的亲和力和可信任度。
改制后，工作站把居委会的行政职能全部接管之后，居委会变成纯粹自治组织。居委会的彻底“去行政化”让居委会既无钱，又无权，即使有人反映问题也解决不了问题，在某种程度上，居委会变成了无事可治。原来居委会与街道的关系既是上下级关系，也是协同作战的关系，居民自治还有一定的空间。居委会不仅反映民意、民情，讨论社区公共事务，同时也是直接影响社区公共政策，协调政府权力的机构。而居委会又是由居民选出来的，在权力合法性上，得到居民的认同。即使是协助上级完全各项工作任务，社区居民还是认可的。社区工作站的出现导致在社区治理过程中，政府依然是“龙头”性的责任主体，而社区自治责任主体却严重缺位，只留下个空壳。原来居委会作为街道办事处与社区公众之间的中介和桥梁在这里断裂。即使是投入再多，因为其良性互动机制没有真正建立起来，仍然得不到群众的认可，人们对社区的参与度也降低了。
社区不再是“我们的社区”，是“大家的社区”、“别人的社区”。以前村民们的口头语就是“我们村”，这种“我们感”的消失正是伴随着村社共同体的拆解而出现的。与人们相关的是“我们股份公司”，而社区则是政府的。社区的问题不再是“我们的问题”，而是“政府的问题”了。
改革前，“村改居”社区的公共产品都是由社区自己提供，包括治安管理、公共秩序、基础设施、环境卫生、教育医疗等。社区居民特别是原籍居民对社区认同感强，都把社区当作“自己的地盘”，对社区内地域公共产品和公共服务的投入比较充足。改革后，社区公共事务的支出转由政府负担，政府虽然加大了对社区的投入，但因财力的限制，投入水平尚不及原社区股份公司，致使社区公共产品出现了短缺。居民由此产生不满情绪，对政府及政策的认同下降，也削弱了社区居民对社区的归属感。
5. 社区参与降低
这一点是与社区居民关联度降低密切相关的。所谓社区关联度是指社区居民之间的具体关系的性质、程序和广泛性，它是社区居民在社区内部结成的各种具体关系的总称，社区关联度高，则社区居民互相之间关系密切，十分容易形成对自己所处社区的“我社区”认同归属心理。因为“居站分设”，股份公司与社区居委会脱离，社区工作站又承担了绝大部分政府职能。居民认为，现在社区治理主要是依靠外力，居委会的选举已没有实际意义。
2008年深圳市宝安区社区居委会换届选举时的访谈:
村民1: 选来选去，究竟有多大作用呢! 好像我们还没有怎么看到，形式是好的，但是没有实质内容。选出来以后，这些人能够起多大作用呢? 而且你看看这次的选举，虽然说是直选，但我感觉是挂羊头卖狗肉，人选都定好了，叫我们来投票。这样有什么意义呢? 我看纯粹就是在“作秀”。政府如果真正想关心居民，不用选都能够办很多好事，不想做，再怎么民主，再怎么直选都没用。
村民2: 我有一个感觉，就是好像我们现在的居委会没什么事做。以前去居委会办的事，现在都由工作站办了。我老伴以前就是社区居委会的，现在不做什么事情了。不是说居委会是我们居民的自治组织吗? 现在都没事做，那我们居民凭什么自治呢? 居委会选出来了，还不是工作站的人。他们领政府的工资，他还敢替我们居民说话吗? 这样选没什么意思……[21]
社区居民是社区治理的主体，他们通过居委会参加到社区治理中来，但是社区工作站的建立，使得社区居民自治失去了依托，彻底的去行政化所带来的问题是自治主体的缺席，社区参与的下降。
[1] 参见张向东: 《传统与现代的冲突——帕特南的社会资本理论简析》，载《兰州学刊》2007年第2期。
[2] 费孝通: 《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第58页。
[3] 参见亚里士多德: 《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第48页。
[4] ［美］曼瑟尔·奥尔森: 《集体行动的逻辑》，三联书店1995年版，第2页。
[5] 费孝通: 《江村经济. 费孝通文集第二卷》，群言出版社1999年版，第76～77页。
[6] 参见林新伟、赵康: 《被动城市化过程中社区精英参与社区治理及其原因分析》，载《青岛行政学院学报》2006年第6期。
[7] 参见蓝宇蕴: 《都市里的村庄——关于一个“新村社共同体”的实地研究》，中国社会科学院博士学位论文，2003年。
[8] 关于对农民动机的探讨，参见王铭铭: 《社区的历程》，天津人民出版社1997年版，第69～71页。
[9] 王旭: 《乡村中国的基层民主: 国家与社会的权力互强》，载香港《二十一世纪》1997年第4期。
[10] 内部数据由深圳市宝安区民政局提供。
[11] 转引自童庐、吴从环: 《组织重构: 乡村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[12] Arrow kenneth，The Limits of Organization，New york w.w.Norton，1974， p.38.
[13] ［美］埃弗里特·M. 罗吉斯、拉伯尔·J. 伯德格: 《乡村社会变迁》，浙江人民出版社1988年版，第320～321页。
[14] 转引自［美］乔治·霍兰·萨拜因: 《政治学说史 (下)》，商务印书馆1986年版，第687页。
[15] 参见王培刚、余丹: 《中国乡村治理: 反思、困境与对策研究》，载《改革与发展》2005年第2期。
[16] 费孝通: 《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第26、30页。
[17] 访谈记录2007年12月8日。
[18] 参见刘兆发: 《农村非正式结构的经济分析》，经济管理出版社2002年版，第32页。
[19] 访谈记录2008年6月3日。
[20] ［美］罗伯特·D. 帕特南: 《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版，第201页。
[21] 访谈记录2008年9月3日。