“居站分设”模式下社区治理困境
“村改居”社区改制前的管理体制基本上是一种以村党支部为核心，以居委会为主体，股份公司为实体的三位一体的管理体制，社区内居民通过居民身份及股民身份参与村委会及股份公司的管理。党支部、村委会高度合一，在职能上全能化。“村改居”社区“两委”成了管理全社区政治、经济、思想、文化生活等社会职能的“小政府”，对居民实行一种全包全揽的全方位全能化管理。而股份公司既是村民享受各种福利的源泉，也是“两委”开展工作的物质基础。村社共同体通过党支部书记兼任股份公司董事长实现了集行政管理与经济发展、社会管理权一体的管理方式。因为核心统一突出，社区各主体之间的关系是以党组织为核心的共治关系。
但是随着城市化的推进，原本按村民自治建构的社区治理体系在城市化面前遭遇到政府的主导性制度输入。社区治理体制的变革，从其初衷来讲，确实是以为社区减负，规范社区管理，加强社区服务，提升城市形象为出发点的。但如果忽视“村改居”社区的治理传统，一厢情愿地认为既然已经城市化了，就理应按照城市社区的标准和理念来治理“村改居”社区，在现实面前必然遭到无情的打击，“村改居”社区“居站分设”模式下的困境就是对这种理念的回应。
对于城市社区而言，特别是成熟社区的居民，各项公共设施和公共产品已经由政府包打天下，不论是基础设施建设还是治安、环境卫生等，都已不是问题。城市里的居民是原子化的，社区对他们来说，很多的时候只是一个住所而已。彼此之间联系并不是那么紧密。原本松散的社区可能因为社区工作站而被组织起来。在设不设社区工作站，如何设工作站的问题上，居民并不是太关注，在某种程度上说，机构设置、工作进展如何与居民的关联不大。这就有点像政府在一厢情愿地唱独角戏，既无人观看，亦无人喝彩。对于城市社区而言，居民对于社区公共事务比较冷漠，居委会选举的参与热情也不是很高。
而“村改居”社区则不同，它们本来就是一个共同体。在这个共同体内，所有的事务都由村社共同体负责，虽然随着社会的发展，外来人口的不断增加，社区感觉到不堪重负，即使不尽如人意，即使心有怨言，但终究还是有人管理，对于世世代代生于斯、长于斯的居民而言，社区是他们的家，虽然“客人”(外来人口)多了点，但自己仍然有责任有义务去承担，社区也因此得以顺利的运转。社区治理体制的变革，是在原来运转顺利的治理结构上开始分拆，不论是职能、人员还是工作机构。如果严格按照深圳市的社区管理办法进行真正意义的分设，即社区工作站和社区居委会分设，社区的公共产品和公共事务都由工作站负责，而社区居委会成为纯粹的居民自治组织。原本一体化的结构开始被打碎，工作站承接了社区内应该由政府承担的工作及费用。“居站分设”的实行，确实是减轻了社区的负担，但同时也意味着政府对于本土性资源利用的减少，在政府无力全部承担社区的公共事务和公共产品，对本土性资源利用的下降，社会空间在社区治理中的退出，则不可避免地带来社区治理的困境。正如费孝通先生在分析法治嵌入到传统社区时所产生的结果一样，“现行的司法制度在乡间发生了很特殊的副作用，它破坏了原有的礼治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序……结果，法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊端已发生了”[2]。“村改居”社区治理的困境同样如此。
1. 公共地悲剧的出现
远在两千多年前，亚里士多德就指出，凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务; 对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。[3]美国著名经济学家曼瑟尔·奥尔森在他的《集体行动的逻辑》中指出: “除非一个集团中人数很少，或者存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[4]这都说明了集体行动并非容易发生的。从“经济人”和“理性人”的假设出发，我们很容易得出个人出于利益最大化考虑，不会主动参与集体行动，而是尽可能地减少成本，获得收益的结论。在集体行动中，人们往往都希望既不提供公共产品也不分担集体供给公共产品的成本，从而免费从其他人或组织的努力中受益。
在“村改居”社区，社区管理体制变革以前，社区的公共产品基本上由村社共同体承担，不管是修路、办学、治安、环境卫生等，强大的集体经济实力对社区公共产品的投入很充裕，村社共同体成员共同分担投入 (从股份公司的盈利中支出，实际上也是村民在分担)，共同分享公共产品。那时的公共产品，严格来讲，应该是半公共产品，就是居住在村社共同体的人员才能享受其好处或者便利。而社区内的其他人员，如外来流动人口，基本是被村社共同体成员拒于共同体之外的，因此他们也认为承担这些费用理所当然。
城市化后，农村变成了城市，城市公共产品的提供理应由政府承担，此时的半公共产品变成了公共产品。特别是“居站分设”后，社区股份公司与社区居委会分开，不再承担各项公共产品的支出。但政府也确实无力全部事无巨细、支出无大小实现百分之百的承担，所以不少的支出没地方找钱。“公共地悲剧”开始出现。
在笔者调查走访中，当问到成立工作站以后有什么变化时，有社区居民说:
“改来改去，说是说我们每年的分红可以多一些钱，但是也有很多不好的地方。以前门前的路坏了，找到村委会，马上就有人来修好了。现在路坏了，不知道找谁。晴天一身灰，雨天一身泥。找到工作站，工作站没钱，要向街道打报告。街道也说，现在财政体制改革，钱都收到上面去了。要找城管局。一层一层上报，现在已经快一年了，也没看到个动静。路灯也一样，灯坏了，没人修了。”
后来笔者私下就有关问题向相关人员了解，有些政府职能部门的人也显得很无奈，承认这些都是事实。但也表示这些路以前都是村道，根本没有纳入管理范围，没有经费预算。所以，即使就是拿到了报告，也没办法。如果有领导批示，就走特殊通道照顾解决一下，但这不是常态。这意味着在“村改居”社区的基础设施建设和维护还没有进入上一级政府考虑的范畴。
由此可见，社区管理体制改革，在没有顾及城市发展的具体情况，没有充分考虑城市发展的阶段，原本有明确的责任人和提供主体的设施的“半公共产品”突然变成了公共产品后，由于财力的短缺，政府无法承担这些公共产品的费用，公共地悲剧的产生也就成为一种必然。
2. 社区治理精英的退出
据《牛津英语词典》的解释，“精英”(Eliet) 一词最早在英语中出现就是指称优秀的社会群体。他们是具有特殊才能、在某些方面或某项活动中表现出杰出能力的人所组成的群体。社区治理精英，主要是指在社区中具有重要地位，能够发挥影响力的那部分群体。从深圳市宝安区的“村改居”社区来看，社区精英来源主要有以下三种情况: 一是发展经济的能力较强，经济实力比较雄厚，同时热心参与社区事务，愿意为社区发展尽力，村民也比较信任的人; 二是由于家族和宗族势力比较强大，在社区比较有影响力和号召力，居民愿意跟随的人; 三是在社区中担任一定职务，由此获得由国家法律规定的职权，拥有一般社区居民不能拥有的权力，具有一定的社会阅历、知识素养，他们是社区中精英的主流。在很多时候，社区精英是三者兼而有之。因为在目前的情形下，要在“村改居”社区中担任行政职务的，要么有一定的经济实力，要么在社区中有影响力，他们在社区的稳定和发展的过程中起着相当大的作用。比如城市化转地，这是对几千年沿袭至今的把土地当做命根子观念的颠覆。如果说实行民主，按照村民的意愿来选择转地还是不转地的话，绝大部分的村民都不愿意转地，特别是像宝安区这样的经济发达地区。但是，要促进城市的长远发展，加快城市化进程又是一项不得不推动的工作。这时，社区治理精英成为政府最可依靠的力量。“我们去转地，谁听我们的? 那些村民根本就不信我们。没办法，只能依靠村干部，让他们去做村民的工作。能当上村里的干部，那一定是在村里有威望，有办法的。靠我们怎么可能把这些地转掉 (街道干部语)。”许多政策的推行，特别是与村民利益相悖的政策的推行，没有村干部的支持、协助和配合，根本不可能执行下去。村干部依靠他们的社会资本、他们的人情、他们对村民的了解和各种信息的掌握，总是能把上级的意图贯彻落实。
“村改居”社区治理精英 (主要是指村干部) 之所以愿意参与社区治理中来，他们一方面可以通过进入社区治理主体，名正言顺地获得一份收入 (相当于工资，还有高于其他村民的分红)，同时，村干部掌握着属于村集体的土地资源的处置权和决策权，包括使用权、经营权和转让权。他们还可能利用村干部的职位和权力为自己谋取福利。在经济发达地区，土地产生的效益是巨大的，特别是深圳，其地缘优势带给土地极具增长空间的收益。代理人与当家人的双重角色可以为社区精英最大限度地谋取福利。同时，他们还能获得社会性受益，即获得他人的尊重，良好的人际关系，更广泛的社会交际网络及这种网络所带来的愉悦、面子、体面感、自我实现的感受、政治抱负的达成等表达性好处。关于这一点，费孝通教授在江村进行调查，对江村的村长进行分析“虽然他们得不到直接的经济报酬，但由于为村里人办了事，他们也乐于享有声誉，接受一些礼物。比如，他们受人尊敬，可以对长辈 (除了近亲) 直呼其名而不用加上辈份的尊称。普通人不被允许这样做的。他们在村里所处的领导地位也有助于他们保持有特权的工作”[5]。而凡是能被村民推选出来进行社区治理的人，一定是具有良好的群众基础的，因而也享有较高的权威，工作也能得到社区居民的普遍支持。
但是城市化以后，居站分设，社区股份公司与社区居委会分离。原来的社区治理精英的双重角色开始分离，要么他们成为代理人，要么成为当家人，而这两者之间是界限分明的。他们要么选择到工作站，要么到股份公司，两者不能兼任。因为社区工作站任务重，压力大，身份也不明确，原来的村干部纷纷选择到股份公司任职。不少社区精英选择了退出社区治理。
这一批社区精英的退出，对“村改居”社区的发展和稳定不可避免地产生了影响。“村改居”社区是错综复杂的网络构成。社会资本必须通过人与人的关系网络才能体现出来，甚至网络本身就是社会资本。没有网络，社会资本便不复存在了。关系能对网络进行有效解读，社会资本只能在关系中解读。网络有密集和稀疏之分，社区治理精英就是具有密集的网络，通过他们，可以深入到社区内的任何个体。他们的关系网络在引导居民参与社区治理中起着重要作用。社区精英的退出直接意味着“破网”。在“村改居”社区的基于公民意识的社会资本尚未建立前，传统的关系网络的社会资本发挥重要作用。在被动城市化过程中，村民对于政府的一些政策和承诺落实不到位存在着强烈的不满和抵触情绪，如征地补偿、社会保障和基础设施的投入上，在很多政府行动中，村民不理会、不支持、不配合。因此单靠政府的引导很难奏效，这时需要借助社区精英身上的社会资本。社区治理精英在农村社区集聚了相当的人脉关系，他们在处理社区公共事务的时候，依靠的不仅仅是行政强制手段，更多地是存在于他们身上的社会资本，良好的人际关系。这种基于信任基础上的社会资本在处理社区事务上可以起到决定性的作用。[6]
3. 管理控制手段的缺失
在政府的各项工作当中，工作任务都是由上往下“漏”的，最终的承接单位都是到社区。政府的许多工作都是由上级发文，下级落实。文件一级一级往下发，最后就发到社区。对于工作的落实而言，区政府、街道办事处都是中间层，起着上传下达的作用，工作的真正落实在社区。政府通过控制村党支部进而控制社区，社区党支部如何去实现社区的秩序呢? 将所有的工作都通过村民代表大会讨论，写入村规民约，再与股份公司的分红挂钩，通过经济手段来控制。就拿天下第一难事——计划生育工作来说，如果没有经济手段，要把计划生育工作贯彻落实下去真的很难想象。以下这个案例正说明了社区通过经济手段来实现对社区的管理和控制。
错过查孕 没得分红?
事件: 宝安区沙井街道沙一社区居民陈小姐反映，去年9月份其因有事不在深圳，缺席了社区居委会组织的每季度一次的计生查环查孕，结果被沙一股份公司以违反计划生育条例为由取消了股东分红。
记者: 据陈小姐介绍，去年9月份，其带着患有血管瘤的女儿到上海看病，缺席了当月沙一社区居委会组织的计生查环查孕，从去年10月份开始，沙一股份公司取消了其每个月4000多元的股东分红，随后，她向有关部门投诉，去年的12月份，沙井街道计生办工作人员带着她去检查，发现并没有怀孕，当月又恢复了其分红，但是之前的两个月分红9000元左右并没有补给她。
由于不满去年两个月的分红被扣，她没有参加今年4月份的查环查孕，而股份公司从今年6月份开始一直到现在都没再给她分红，理由是违反了计划生育政策。陈小姐表示，股份公司没有下发任何通知给她，就直接取消了其分红。
沙一社区党支部陈书记表示，陈小姐不按规定参加查环查孕，已经违反了计划生育政策，股份公司是按照规定执行的，只要陈小姐去参加检查，并且符合要求的话，可以马上给她恢复分红，但之前的分红不会再补回给她。(https://www.daowen.com)
——南方都市报2008/12/11A22
在这个典型案例中，我们暂且不论股份公司的做法是对是错，单从股份公司分红与社区公共事务的治理捆绑一起，就可以看出利益关联在社区治理中的作用。虽然律师的解释是没有去查孕只能算是违反纪律，只有当违反政策的时候才能取消分红，其实也意味着是认可用取消分红当做处罚措施的。如果没有这一条，那政府又用什么措施来保证村民一定会遵守各项规定呢? 当股份公司与社区居委会和党支部工作彻底脱钩之后，我们看到了社区管理工作的窘境。而对于是否将股份公司和党支部、居委会完全分开，某社区居委会主任的说法较有代表性: “作为一名股东来说我赞成分开，这样可以分得更多红利; 作为居委会工作人员我不赞成分开，分开了工作将无法开展。”
4. 多种组织的尴尬角色
在“村改居”社区改制以前，“村改居”社区管理上实行政党企社高度合一的管理体制。在改制前，社区党支部作为党的基层组织，是社区的领导核心，对于农村社区实行政治、思想、组织等领导，是社区的公共权力中心，对社区事务具有决定的权力。股份公司为社区各项事业的发展提供物质支持。长期以来，社区与股份合作公司是一种共生共存的关系，股份公司依赖村社资源谋求经济发展，村社依赖集体企业谋求社区发展，两者的关系经多年磨合已相当默契。在社区的运作过程中，股份公司和“两委”的关系，用千丝万缕的联系都不足以说明他们之间关系的密切，应该说他们是水乳交融，你中有我，我中有你。也正是顺应了这种水乳交融的关系才能保证一个社区各项工作顺利贯彻与推进。[7]
改制以后，正式组织体系与先前相比有迥然的差别。新成立的社区工作站承担原来社区内的行政社会职能。社区工作站是政府在社区的服务平台，协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作，为社区居民提供服务。工作站在街道党工委、街道办事处的领导下开展工作，并接受市、区民政部门及其他政府工作部门的业务指导。居委会则负责社区的精神文明建设，社区文化建设，发展社区公益事业，调解民间纠纷，化解矛盾，代表社区居民对政府进行监督，反映社情民意。居委会由街道办事处管辖。社区党组织是社区组织和社区工作的领导核心，居委会、社区工作站等各类社区组织要在社区党组织的领导下依法履行职责，共同推进社区各项事业。社区股份公司是独立的，按照现代企业制度自主经营，自负盈亏，也不再承担社区各项工作的费用。而且新的制度明确规定“社区股份合作公司在经济上与社区工作站、社区党组织、社区居民委员会彻底脱钩。其成员与社区工作站专职工作人员原则上不实行交叉任职”。从改革方案的设计看，各社区组织权责分明，各自都有不同的定位。表面上看，改制后的“村改居”社区内各治理主体职责明确，各管各的事，村民的负担减轻了。但是，在政府无法全力承担社区公共事务的费用时，减少了负担就意味着社区的公共产品的提供出现短缺了。同时，由于不提倡交叉任职，如果“村改居”社区党支部书记不兼任股份公司董事长的情况下，缺少必要的经济支持，工作无法开展，领导核心作用如何保证? 笔者在调查中发现，那些没有兼任董事长的“村改居”社区党支部书记，就算要开个会，都要向股份公司寻求支持。如果股份公司不支持的话，很多工作根本就无法开展。这也是大部分“村改居”社区党支部书记在调查时谈到的，“如果一定不能兼任，那他们就只当股份公司董事长”的原因了。
如此看来，按照新社区管理体制的理念运作，将社区股份合作公司、社区工作站、社区党支部、社区居委会全部拆分，社区党支部作为社区的领导核心，如果手中不掌握资源，根本做不了社区的领导核心。社区工作站作为政府在社区的工作平台，如果没有社区特别是社区精英的支持，开展工作也是困难重重。社区居委会彻底地“去行政化”，既没有制度资源、更没有权力资源和物质资源，居民自治最终会成为空中楼阁。
5. 居民参与热情下降
在人们作为追求个人效用最大化的“经济人”的时候，只有基层民主制度与其个人利益直接相关，他们的参与直接影响到个人的收益，才有政治参与的足够的动力[8]。在“村改居”社区，当社区治理主体处于高度一致的时候，即社区党支部、居委会与社区股份公司处于三位一体的情况下，村民参与村委会的选举热情很高。因为在现有的村民自治的制度框架内，村民委员会处于非常重要的地位，村委会的管理与服务对于村民的经济利益都有着极大的影响。这也是为什么村民自治主要在经济相对富裕且村办集体企业相对发达的村庄取得较大成功的原因。有学者在分析经济发展水平和经济结构对地区选举成败的影响时也指出: “在缺乏民主的历史传统且市民社会力量相对薄弱的发展中国家，经济利益与民主实践之间的关联越紧，则民主政治作为一种新的价值观念和行为规范在民众中生根、成长的可能性就越大。”[9]当“村改居”社区在转向城市社区的过程，与社区的利益关联被剪断之后，居民对社区参与的热情也消退了。
《南方都市报》2008年4月29日的报道《深圳六区居委会选举 深户选民不感冒?》就反映了这样一种事实:
昨天，记者分赴福田、罗湖、盐田等社区居委会采访，发现部分选民没有参加登记，放弃选举权。如福田区梅富社区居委会有效选民为680人，仅420名深户选民进行选民登记，非深户选民无一人登记。莲花二村居委会有效选民为1669人，有503名深户选民登记，登记率不超过40%。工作站给部分选民打电话及上门通知时，得到的回复多是“这个关我什么事，不想参加”。盐田区海涛社区居委会今年选民登记只有40%多，比上一届少。
“如若不上门，选民登记不超2%”
“如果不上门登记的话，按以往的工作经验来看，选民主动登记率应该不到2%。上一届居委会直选，选民主动登记的参与率才1%左右。”东晓街道办负责此次居委会直选工作的钟先生昨天介绍，仅仅选民登记工作，几乎就动员社区工作站的所有的工作人员和社区义工。
东晓辖区户籍人口达到1.9万余人，就目前登记情况来看，参与直选的12个居委会基本上完成了超过户籍人口30%的硬性指标，其中登记率最高的是草埔东居委会，完成了43%。“最难动员的依然是居民。”钟先生说，反而一些处在城中村的辖区企业比较好动员。
怡景居委会社区户籍人口达到6000多人，目前选民登记约800人。“居民参与的积极性不高。”该居委会主任朱主任介绍，小区用了一个月左右的时间进行宣传，并主动上门每家每户进行了两三次登记，但效果都不太理想。“都是工作人员主动上门联系，真正主动来登记的居民不多。”
“主动上门联系，还遭到不少居民拒绝。”朱主任介绍，许多居民认为居委会换届选举与自己无关，不愿意参与到其中，使得选民登记开展颇为不顺。有些居民看在工作人员上门服务辛苦的份上，才愿意登记。
部分选民不识居委会成员
“主要是觉得选举好像和自己关系不大，自己参不参选不重要。”家住莲花二村的居民李女士说，自己没想过要去登记。“平时上班好忙，哪有时间去关心选举的事，一年到头都不和居委会打交道，谁当选都无所谓。”
“我印象中好像居委会的工作人员来过我家登记计划生育情况，其他时候，都没和居委会打过交道。”景新花园的陈先生说，都说居委会直选是基层民主的进步，但这种民主进步到底和老百姓有多大关系，能多大程度服务于百姓，好多人都还没有感受到。“这可能是好多选民对选举不感兴趣的原因。”陈先生说，在深圳，好多人连居委会主任是谁都不知道，更别谈居委会其他工作人员了。
上述报道反映了城市居民对社区参与的冷漠。因为，社区参与与人们的利益关联不大。而农村社区则不一样。以农民参与选举为例，由于村民委员会的职责既要承担上级政府下派的任务，又要管理村民自治范围内的一些公共事务，使村委会的事务与村民自身的利益有着密切的联系，村委会班子成员的能力与道德素质直接影响他们的切身利益，因此村民都很积极参与村委会的选举。因为他们知道他们的利益所在，只要选举能真正联系到他们的利益，他们的热情就会迸发出来，并且表现很高的参与技巧。村委会选举参与率高于居委会选举的原因，是客观上产生了参与政治过程并试图影响政治结果的要求，使农民参与乡村政治有直接的激励。
当“居站分设”以后，股份公司与居委会关联性关系解散，社区公共产品和公益事业的费用，也不再由股份公司承担。股份公司只专心发展经济。股份公司的发展才与他们息息相关。于是原来对于居委会主任和村党支部书记的争夺也转而变成了对股份公司董事长的争夺，人们对“村改居”社区居委会选举的参与热情也随着股份公司的剥离而退去。工作站的设立虽然减少了“村改居”居民的负担，同时，居民也失去了自己管理自己事务的依托。
6. 行政成本的提升
宝安的“村改居”社区进行“居站分设”以后，按“一站多居”的模式来设立工作站。以DL街道为例，在推进“一站多居”工作中，从机构、职能、人财物几个方面“分家”，彻底将社区工作站、社区股份公司与居委会剥离。一是机构分设。工作站、居委会和股份公司分别设立，互不隶属。二是人员不交叉任职。工作站、居委会和股份公司从领导班子到工作人员不兼职、不交叉任职。三是职能脱钩。工作站承接政府行政性事务，居委会开展居民自治活动，股份公司作为经济组织，主要抓好经营管理。四是场地分离。从区划拨的经费中安排专项资金解决工作站办公场地。五是独立核算。工作站、股份公司和居委会分设账户，独立核算，由街道会计中心统一管理。由此可以看出，原来三块牌子一套人马现在变成了九套人马。比如，原来LS社区村书记兼股份公司董事长、村委会主任兼社区股份公司经理、其他的委员也相互兼职，村“两委”干部加股份公司班子成员总共才12名，社区下面有自然村 (村民小组)，这些都不算入班子。实行“一站多居”以后，LS社区成立社区工作站，原来的居民小组全部升格为居民委员会。村民小组升格为居委会以后，机构升级，人员增加，办公场地增加，行政成本明显提高。
据统计[10]，宝安区2008年投入到社区建设方面的费用高达8.2亿元，但是居民感受却是变化不大。其中很重要的原因是行政成本增加了。从2007年开始，“村改居”社区，以及社区调整后设立的社区工作站和社区居民委员会的办公用房，规定通过新建、改建、购买、租赁等方式由政府统筹解决。而在“村改居”社区原来办公用房都由社区提供，如果把这一块承接下来，政府对社区的投入除去办公费用、人员开支，所剩无几，也就是说，所有加强社区建设的费用最后都变成了行政成本。虽然投入增加了，但是成本也提升了，两相比较，实际上可用于社区建设的钱并没增加。这也是为什么居民感觉社区变化不大的原因了。