突发公共事件应急处置组织体系解析
1.国家行政管理体制及其结构
公共危机管理是政府公共职能的重要组成部分，从组织系统角度讲，公共危机管理系统是国家行政管理体系的子系统，因此，从国家行政体制及其职能结构模式可以看出公共危机管理体系的“轮廓”。中国的行政机构主要分为中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州、区）、县（自治县、县级市、旗）和乡镇五级行政体制[3]。在此基础上，国务院设“部（委）—司—处”三级职能结构，地方省级政府、地市级政府和县级政府分设“厅（局）—处”和“局—处（科）”的两级职能结构。因此，我国政府管理体制是从中央人民政府（即国务院）到基层的乡镇人民政府，从国务院各部、委、司、处到基层市县的职能局、办，遵照一定的权责机制而构成的统一的组织系统[4]。
从组织的结构模式看，可简单归纳为“纵向分级式结构”和“横向协作式结构”两类模式[5]。纵向结构一方面体现在上下级权力执行机关之间和上下级职能部门之间，如“国务院—省级人民政府—地市级人民政府”或“国家卫生和计划生育委员会—省级卫生和计划生育委员会—地市级卫生和计划生育委员会”，另一方面表现为同一级政府内部职能结构的纵向结构，如“国务院—国务院各部委—各部委的司、处”。横向结构主要表现在同级政府之间或同一政府机关内部的同级部门之间。从职能角度看，纵向结构主要表现为“领导与被领导”或“业务指导与被指导”的关系，横向结构则主要表现为协调与合作的关系。
可见，我国政府的行政体制具有鲜明的“统一领导、分级负责、综合协调和属地管理”的特征，这也是我国突发公共卫生事件应急处置组织架构的基础。
2.突发公共事件应急处置的组织架构
从管理学的角度看，管理体制是管理活动的载体，管理活动需要有一套相对固定的组织体系和制度，才能做到有章可循[6]。从系统论的角度看，管理是合理配置组织资源以达到组织目标的过程，而这种追求资源最优配置的过程正体现了系统最优化的思想实质[7]。系统论认为若干相互区别、相互联系却又相互作用的要素组成具有特定功能的有机整体—“—系统”，管理系统则为相互联系、相互作用的若干要素和子系统按照管理的整体功能和目标结合而成的有机整体[8]。管理体制是管理系统的组织结构形式及其职能配置模式、运行机制以及各种支持制度的总和，在形式上，它体现为具有不同职责权限的机构所组成的静态框架[9]。
依据政府公共危机管理的内涵以及危机管理周期理论，当系统论被应用到公共危机领域时，我们可以简单地将公共危机管理系统定义为：由相互联系、相互作用的各要素按照一定的结构和功能，以“危机问题研究和发现（危机预警）、危机问题处理（危机应对）、危机后秩序恢复（危机后恢复）”为目的，并在一定的时间、空间上演进的有机整体。从系统论的管理体制内涵看，公共危机管理体制至少包含组织结构及其职能体系、系统运行机制和管理支持系统三层含义。
组织结构及其功能。从静态的形式上讲，公共危机管理体制即指其机构的设置与职责权限。依据我国行政管理体制和对突发公共事件应急管理原则的分析，我们可以将突发公共事件应急管理机构体系解读为分层、分级别的三类机构体系：领导或决策机构体系、日常管理或综合协调机构体系和专业处置机构体系（以我国突发公共卫生应急管理的组织结构体系为例说明，具体见图2-1）。
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图2-1我国突发应急管理组织机构体系示例
系统运行机制。依据社会公共危机管理系统的定义，本书借鉴系统工程的分析思路，认为应急管理系统的运行是指系统内各要素围绕系统目的，通过危机信息输入、危机信息传递和危机信息输出过程，遵循正向命令或指导、逆向反馈机制和横向协调机制等系统运作机制，最终达到解决问题、完成系统任务的逻辑过程。该逻辑过程见图2-2。
依据该逻辑结构，结合公共危机周期理论（此处简单划分为危机前、危机中和危机后），此处对突发事件应急管理的系统运行机制从以下三个方面进行解读。①信息输入：事发前的危机研究和危机预警参数等信息；事发中的突发事件描述信息；事发后的综合评价信息等。②信息传递：正向控制指令、逆向反馈和横向协调信息等，主要包括系统任务（目标）、法律及政策规定、政治权利约束和道德舆论、激励约束、奖惩机制等。③信息输出：事发前的危机预防须知等信息；事发中的事件严重程度、传播及扩散、应急资源等信息；事发后的恢复计划信息等。
管理支持系统。单纯地讨论管理机构及其职能以及机构运行机制是没有意义的，例如没有资源支持，管理就没有可供操作调度的对象；没有知识支持，管理活动就可能产生形式错判，导致低效、无效甚至是负效应的决策等。从管理学的角度讲，管理活动至少包含资源支持系统、执行支持系统和决策支持系统。此外，由于公共危机巨大的社会秩序破坏性，公共危机管理十分强调战略预防管理与联络协作。从这个意义上讲，监测及预警支持系统和联络合作支持系统显得尤为重要。具体见图2-3。
图2-2突发应急管理系统运行示例
图2-3突发公共事件应急管理支持系统构成示意图