问题界定与论述
对于我国突发公共卫生事件应急处置工作存在的31类主要问题的详细论述如下：
问题1.应急人员配置比例低，编制缺乏，多为临时调配，难以保证突发公共卫生事件应急处置工作的顺利开展
卫生应急人力资源是影响突发公共卫生事件应急处置事业发展的关键[1]。完善的突发公共卫生事件应急体系，首先必须加强网络和队伍建设，根据服务人口的比例配置一些相对固定的人员从事突发公共卫生事件工作。然而实际工作中，卫生应急人员数量不足的问题比较突出。
（1）卫生应急人力资源不足，人员的配置比例较低，难以保证突发公共卫生事件应急处置工作的顺利开展。例如，2008年哈尔滨市疾控中心共有8支应急综合专业小分队（76人），各专业小分队10支（120人）；18个区、县平均有应急小分队5支（40人），市、区和县所有小分队队员约940人，仅占全市人口的1/10000[2]。云南省昆明市和广东省中山市每万人口应急人员的配置比例更低，分别为0.46人/万人[3]、0.19人/万人[4]，无法保证工作的顺利开展。
（2）卫生应急人力资源获取途径单一，多为临时调取，未建立人才储备机制。卫生应急人力资源主要通过行政征集、人才引进、临时调取几个途径获取[5]。现阶段，当发生突发公共卫生事件时，卫生应急人力多从本单位的其他科室或者从同一行业的其他单位临时抽调形成。以重庆市为例，当医院发生突发公共卫生事件时，大多采取向大型综合性医院或大型专科性医院临时调取的方式进行调遣[6]。
问题2.应急人员总体素质较低，专业人才缺乏，难以满足应急管理工作的需求
突发应急工作的成功与否，取决于人员素质的高低[7]。 目前我国突发公共卫生事件应急技术人员缺乏、学科体系不健全、人员培养方式落后、高层次人员缺乏，难以适应突发公共卫生事件服务的需要。
（1）应急人员总体素质较低，高级职称人员较少，缺少技术骨干。应急队伍中普遍存在职称结构不合理的现象，主要表现为高级职称比例偏低，技术骨干数量少。以河北省保定市疾控中心为例，高级职称仅占1.54%，中级职称占21.52%，初级职称占46.12%，无职称人员占30.82%[8]。湖北省疾病预防控制中心还有部分无职称人员从事应急工作[9]。
（2）应急人员学历水平普遍偏低，学历构成以大专、中专为主。对湖北省疾病预防控制机构应急人员的学历调查显示，学历构成以大专、中专为主，二者合计占75.71 % （2066/2729），初中及以下占2.38 % （65/2729） ，硕士及以上学历仅占1.87 % （51/2729）[10]。而这一情况在其县（区）级疾控中心更为突出，在所调查的25个县级疾控机构1496名专业人员中，本科以上学历的仅占职工总数的7.95%，专科学历占36.90%，中专占37.17%[11]。应急人员的学历水平低，已经成为制约应急能力的关键因素之一。
（3）专业应急人才总量相对缺乏，无法满足应急管理的长远发展需求。突发应急管理需要大量的专业专职人才。 目前我国突发公共卫生事件专业技术人才缺乏，表规为缺乏处理重大传染病疫情和突发中毒事件的专业队伍，缺乏接受过系统训练的现场流行病学专业人员，也缺乏掌握现代危机沟通艺术的工作人员。以浙江省为例，部分调查员在突发事件实际的调查中，由于专业基础不扎实，忽略对病史的调查、血清样品的采集，甚至对食物中毒事件调查中的发病平均潜伏期计算有误[12]。专业人才的相对缺乏，导致应对突发公共卫生事件能力停滞不前。
（4）应急专业领域局限于预防医学、临床医学等，缺乏具有现代公共管理思想和现代管理技能的复合型卫生应急队伍。突发公共卫生事件的应对是一项集技术与管理于一体的实践活动。美国、法国等发达国家卫生应急人员的专业结构不仅包括预防医学和临床医学，还包括卫生管理学、法律学、经济学、政策学、社会学、统计学、心理学等[13]。而我国卫生应急人员以掌握医学知识为主，缺乏人文关怀方面的跨学科知识，难以满足新形势下突发应急工作的需求。以黑龙江省为例，调查显示卫生应急人员的专业结构比较单一[14]，专业领域局限于预防医学、临床医学等，缺乏一支高水平、高素质的复合型卫生应急队伍[15]。
（5）危机决策人员素质有待提高。突发危机事件具有很多不确定性，这就要求管理者在处理事件时需具备较高的随机应变能力和较高的素质，以及快速判断和决策能力[16]。但是，当前我国危机决策者的综合素质较低，表现为：一是决策者不能从日常常规决策中吸取教训，总结危机事件处理的经验，以致类似事件重复发生；二是决策者知识结构单一，处理突发公共卫生事件的能力较低[17]；三是部分管理者法制意识和防范意识不强，处置突发公共卫生事件的方式欠妥，不注重预防工作[18]；四是管理者缺乏对突发公共卫生事件流行态势进行总体把握的眼光，没有提前做好相应的物质、救治设备、技术等准备。
问题3.人力资源分布不均衡，基层人员素质偏低，不利于突发公共卫生事件的及时发现与处置
我国作为以农业人口为主的大国，基层特别是农村地区理应配置一定数量的突发应急人员，但从现实情况来看，基层突发应急人员缺乏，素质普遍较低，致使基层突发公共卫生事件应急工作（简称突发应急工作）效率低下，效果不佳。
（1）高级职称卫生应急人员分布明显不平衡，基层机构比例过低。县级疾控中心是突发公共卫生事件预防与应对的“冲锋”机构，承担着“承上启下”的枢纽作用。而从目前人员分布情况来看，省、市、县/区三级应急队伍中高级职称人员比例依次下降，高级职称者55%以上集中在省、市级机构，而为80%农村人口服务的县/区级应急人员中高级职称的比例却不足10%[19]，不利于基层突发应急工作的开展。
（2）基层应急人员素质低，对突发公共卫生事件的处置能力差。农村是突发公共卫生事件的高发区域，基层卫生应急人员，特别是乡镇卫生院工作人员由于学历水平与职称水平普遍较低，因而对突发公共卫生事件的辨识能力较差，可能会耽误突发事件的处置时机，最终影响突发公共卫生事件的处理效率与效果[20]。
问题4.应急物品储备不足，齐全率低，难以满足现场处置的需要
应急物品储备是处置突发公共卫生事件的重要组成部分。当前应急物品储备情况与国家要求存在较大差距，应急物品和药品储备种类单一，品种缺漏较多，数量不足，且缺少现场应急处置的设备和工具。
（1）储备品种单一，储备齐全率低，难以满足需要。 目前我国应急物资储备体系储备物资的种类、品种和数量相对不足，某些应急物资的储备量较少甚至空缺[21]，影响突发事件的有效应对[22]。2009年全国省级应急物品储备率平均为68.6%，仅有1个省份达标；超过一半省份储备齐全率低于80%；有4个省的储备齐全率更是低于20%，最低的仅为8.8%[23]。无锡市崇安区应急物资储备的情况与全国的情况一致，其应急物资装备储备库中个人防护、后勤保障、现场检测采样设备、消杀器械和药品、常备疫苗等应急物资存在严重短缺，传染病控制类应急物资储备齐全率仅为45.45%[24]。
（2）现场应急处置装备不足。储备应急队伍装备是一项复杂、动态的工作，是突发公共卫生事件应急处理工作顺利进行的重要物质保证[25]。但从目前情况看来，各疾控机构虽然储备了一定数量的个人防护用品、采样设备、检测试剂等现场调查常规设备，但与要求还相差甚远。以绍兴市为例，绍兴市卫生系统多家单位应急现场监测车数量和种类配备极不完善，缺少微生物检测车、理化检测车、消毒车和移动生物安全实验室[26]；再如，吉安市各县级疾控中心处置突发公共卫生事件所需的应急装备和消杀药品明显不足，仅为全国平均水平的1/5[27]。
问题5.突发公共卫生事件应急处置信息网络不健全，信息覆盖不完全
将网络应用于突发公共卫生事件信息的传报，可以提高信息处理的效率、避免人工操作出现的错误。虽然SARS危机以来我国的突发公共卫生事件应急网络（简称突发应急网络）信息化取得了长足的进步[28]，但某些应急机构，尤其是县（区）级机构，尚未建立完善的信息系统和突发公共卫生事件监测网络，这将大大降低突发公共卫生事件应急处置的效率。
（1）突发公共卫生事件信息平台不健全。 目前，突发事件应急信息平台建设尚未完全覆盖，无法保证信息收集的及时性[29]。以山东省为例，调查的34个县（市、区）中除了青岛市所辖的几个县级市外，其他均未建立卫生应急信息平台[30]。
（2）突发公共卫生事件预警监测网络体系不健全，使得数据重复采集，信息覆盖面不完整，缺乏信息共享机制。健全的监测预警机制可以及时发现突发公共卫生事件的先兆，是预防和控制突发公共卫生事件最重要也是最关键的环节[31]。 目前我国突发公共卫生事件预警监测网络体系尚不健全，存在数据重复采集、信息覆盖面不完整等现象。有些地区，信息来源“政出多门”，患者的信息资料同时存在于医院、疾病控制、卫生监督、社区医院、健康保健等各部门，这不仅使大量的信息资料不能及时得到综合整理分析，造成数据资源的浪费，而且由于统计口径不一致，导致产生数据不一致，无法进行有效的追踪分析[32]。同时，由于信息标准开发、数据编码和交换方式、系统开发规范等方面缺乏统一标准的规划建设，各单位相继开发了自己的应用系统，产生了一个个独立的信息孤岛，给信息交换、信息共享带来严重困难[33]。
问题6.用于突发公共卫生事件监测的实验室设置不符合要求，设备缺乏、落后
疾控中心实验室是应对突发公共卫生事件的前沿阵地，担负着突发公共卫生事件检测的重任[34]，快速、准确地提供实验室检验检测数据是疾控中心有效应对突发公共卫生事件的重要保证。而目前疾控中心的实验室面积不达标的现象普遍存在[35]，实验室质量管理体系建设情况也不容乐观。有数据表明，某省17家市县疾控机构实验室中，还有6家未通过省级计量认证考核工作，均无国家级计量认证和国家实验室认可[36]。实验室的检测检验仪器配置不足或滞后，以河北省保定市为例，其县级疾控机构仪器设备的总拥有率仅为55.14%，有近1/3的设备接近或已经处于淘汰状况[37]。这导致检测项目仅停留于一般项目的检测检验，影响了突发现场快速检验检测能力。
问题7.应急物品储备分布不均衡，农村地区、西部地区较薄弱
从全国层面来看，国家对应急物资储备工作较为重视，已经设置了10个中央级救灾储备物资代储单位，但是地区分布差异比较明显。从农村和城市分布来看，农村地区相应的设备与设施储备与城市相比差距依然很大。从东中西部来看，西部地区是突发事件的“重灾区”，但其物资储备现况堪忧。
（1）农村应对突发公共卫生事件的基础设施薄弱。近年来农村突发公共卫生事件明显增多，例如，2005年四川遭遇了猪链球菌，2006年8月毒蚊奇袭山西，引发了当地的乙脑疫情[38]等。但是，我国的农村疾病预防控制体系不健全，农村三级网濒临解体，1/3的乡镇卫生院基本瘫痪，1/3仅能维持生计，1/3能够发展[39]。以2003年的“非典”为例，尽管“非典”与广阔的农村“擦肩而过”，最终没有长驱直入，但是“非典”敲响的警钟值得思考。山西省静乐县发现全省第一例“非典”病例时，全县竞找不到一辆救护车；而在农村较早出现“非典”疫情的河北，由于缺乏专业的传染病医院和病房，基础医院只能临时借调没有任何经验的内科医护人员[40]。经过10年的体系建设，农村的应急设施状况已有所好转，但是由于当地政府缺乏应急意识，相应的设备和设施投入与城市差距依然很大。农村应对突发公共卫生事件的基础设施状况堪忧。
（2）应急物品储备布局不合理。全国目前已设立了天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、成都和西安10个中央级救灾储备物资代储单位[41]。但是我国地域广阔，这10个中央级救灾物资代储单位主要集中在东、中部地区，而西部地区只有2个代储点，一旦发生突发公共卫生事件将增加运输成本和时间成本。
（3）各机构应急物资储备不平衡。2003年SARS危机后，各机构加强了应急物资的储备工作。但是经过十年的建设，目前各机构的应急物资储备发展很不平衡。从各县（市、区）应急物资储备情况来看，有的县还是只有许多防控SARS的物资，而有些县（区）的储备更新速度较快[42]。在医疗救治硬件配置和应急物资储备方面也存在相似的情况，部分医疗机构医疗救治硬件和应急物资储备已经达到较高的水平，但是也有部分医疗机构应急物资储备相对不足。以上海虹口区二级及以上医疗机构为例，调查的8家医疗机构中均无感染科床位，仅有半数医疗机构设置卫生应急床位。在突发公共卫生事件发生时，依靠医疗机构自身在现有床位基础上增加床位的能力十分有限，难以应对突发公共卫生事件的应急医学救援和医疗服务[43]。
问题8.卫生应急人力资源规划不足，编制数量偏少，缺乏储备机制，使得应急队伍稳定性差
突发公共卫生事件具有突发性和不可预测性，只有对应急人才储备进行长期且合理稳定的规划和投入，才能保证事发时临危不乱。我国目前尚未形成有效的应急人才培养机制，同时对于应急人才的规划往往缺少科学性，给应急人才的储备带来了阻碍。
（1）缺乏突发公共卫生事件应急专业人才的培养机制。 目前我国突发公共卫生事件应急人员主要以预防医学背景居多，而预防医学课程设置主要以环境卫生、劳动卫生、营养与食品卫生、儿童少年卫生、卫生毒理学基础及流行病学和卫生统计学为专业主干课程，未把突发事件应急教育列入教学体系[44]。同时，预防医学专业学生的实习很少有机会接触以培养应急能力为主的应急预案制定、突发公共卫生事件应急处理等方面的实践教学内容。尽管有些学校开设了相关的研究生教育课程，但是由于“重理论轻实践”，普通高校培养的人才并不能完全满足突发公共卫生事件实际工作的需要[45]。有学者很精辟地总结了目前突发公共卫生事件应急专业人才培养模式的缺陷——“侧重疾病预防、欠缺伤害预防；侧重平时预防、欠缺突发预防；侧重院内技术、缺乏现场技术；侧重实验技术、缺乏信息技术；侧重技术能力、欠缺组织能力”，而这些欠缺的环节对突发事件应急处置来说却是至关重要的[46]。
（2）卫生应急人力资源的供求规划不足。突发公共卫生事件发生后短期内将会出现人才资源需求高峰，不仅数量大、专业技术要求高，而且时效性强。为了更有针对性地开展人才储备与开发计划，必须进行应急型人力资源的需求预测分析[47]。 目前我国对卫生应急人力资源的供求规划重视程度不高，且规划滞后于突发事件的发展变化。以重庆市为例，虽然对卫生应急人力资源的供求已经有一定的规划设计，但是其设计比较简单、概念化，没有科学的预测方法作为依据，且没有随着时代发展、突发事件发生的特征变化，显得较为呆板[48]。
（3）编制数量少，导致编外人员比例较高，应急队伍稳定性较差。 由于单位编制名额的限制，导致应急队伍超编严重，出现了“现有职工数＞编制数＞在职在编数”的现象。以2010年保定市各县（市、区）疾控中心为例，实际在职职工共有1496名，其中实际在编人数仅为730人，占职工总数的62.45%；796人属于无编制的自收自支的长期职工或临时人员[49]。而这些无编制的长期或临时人员的流动性比较大，易导致应急队伍的稳定性差[50]。
问题9.缺乏系统、科学的突发公共卫生事件应急预案评估标准和应急能力评估方法
应急预案持续改进和应急能力提升的重要手段之一则是对应急预案及突发公共卫生事件处置能力进行准确的评估[51]。我国目前大部分地区虽已有一定的应急能力和一定数量的应急预案，但是两者都缺乏系统、科学的评估标准，使得管理者很难对本机构的自身情况有清楚的认识。
（1）缺乏一套成熟的突发公共卫生事件应急能力的评估方法。突发公共卫生事件应对能力评价工具对于引导一个国家或地区的突发公共卫生事件应对能力建设起着至关重要的作用[52]。而目前我国的应急能力评估工作处于起步阶段，对全过程、综合性应急管理工作评估不足，在一些重要环节上还只凭经验或主观决断[53]，缺乏科学、成熟的综合评价工具和方法[54]。
（2）缺乏系统的、统一的、科学的应急预案评估标准。完善且有效的应急预案是应对突发公共卫生事件的有效办法，对应急预案处置突发公共卫生事件的能力进行准确的评估则是保证预案持续改进和提升的重要手段[55]。但现阶段应急预案的管理主要集中在如何梳理突发公共卫生事件应急预案的流程、如何对某一行业或某种灾害建立应急预案，或者如何对现有预案在比较基础上进行完善[56]，而对应急预案评估则关注得比较少[57]。尽管有些地方已经制定了一些应急预案评估的办法或要素指标，但这些指标过于粗糙，有些评估标准原则性较强，各种标准零散地散落在不同的地方和部门[58]，缺乏系统的评估标准，很难对应急预案的具体情况有清晰的认识[59]。
问题10.“财神跟着瘟神走”，政府给予应急工作的投入缺乏稳定的长效机制，影响卫生应急工作的开展
充足的资金是应急管理工作的重要基础[60]。 由于政府对于公共卫生投入不足，某些地区甚至将应急经费排除在财政预算之外[61]，直接导致了卫生应急费用的缺乏。
（1）政府财政投入不足，缺乏长效机制，导致卫生应急工作缺乏经费支撑。公共卫生工作是一项公益性社会事业，现有财政供给难以满足卫生应急工作的需要。对中山市疾控中心进行的一项调查显示，仅46.15%的机构设有卫生应急专项经费，数量上难以满足全年工作的需要[62]。而山东省县级的经费预算也表明，卫生应急常规工作经费与疾控、卫生监督、传染病防治经费相比所占比例较少。虽然2008年、2009年各地因汶川震后抗震救灾、手足口病防控、甲型H1N1流感防控、三聚氰胺奶粉事件等工作需要，均不同程度地追加了预算外经费，但由于未建立持续性投入机制，远远不能满足卫生应急工作发展的需求[63]。因此，一旦发生突发公共卫生事件，各级疾控机构将面临巨大的压力[64]，导致仓促面对，影响事件的有效处理。
（2）应急培训经费缺口大，制约培训演练的开展。随着培训的深入开展，实战演练与模拟操练也被引入到部分培训项目中，这种以解决实际问题为目标的培训对提高实战能力具有良好的效果，受到普遍欢迎[65]，但是这些培训在实际中并未顺利开展。对黑龙江省疾控机构应急人员的调查显示，有67.4% （n=1008）的调查对象认为经费困难是制约突发公共卫生事件应急演练（简称突发应急演练）开展的首要因素[66]。举办一场200人规模的培训班，所需场地费、教材费、授课费、耗材等费用动辄10多万，该项开支一般由各地卫生行政机构的应急办负责，在目前应急经费有限的情况下，这对于举办者来说是一笔不小的开支[67]，因此部分培训演练也就难以推广和使用。
问题11.突发公共卫生事件的社会保障机制缺乏，给应急处置工作带来不便
1993年，中央发布的《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》界定了我国社会保障体系“包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”，但未将突发公共卫生事件防治列入社会保障范围，从目前情况来看这是社会保障的一大缺憾。即使是最新出台的《突发公共卫生事件应急条例》，也未将突发公共卫生事件纳入社会保障体制范围。随着社会经济的发展、社会的进步，缺乏突发公共卫生事件防治的社会保障将是不完善的[68]，这将给突发公共卫生事件的处理带来不便。以SARS危机时期为例，体现在两方面，一是紧急对抗措施在高层领导介入后才得以快速和有效实施；二是社会资源的动员成本高，机制反应不灵敏。暴露出的深层次问题就是我国没有建立起完整统一、运行有序的社会保障体系[69]。因此，进一步建立健全突发公共卫生事件的社会保障完善工作迫在眉睫[70]。
问题12.相关部门未设立独立编制的卫生应急机构，对突发公共卫生事件的有效监测与处理产生一定的阻碍
2004年，国务院卫生行政部门设立了突发公共卫生事件应急指挥部，对全国突发公共卫生事件的应急处理进行统一的领导和指挥[71]。现阶段，我国没有设立具有独立编制的应对突发性公共卫生事件的机构。首先，卫生行政部门内部未设立独立的突发应急管理部门。以山东省为例，所调查的34个县（市、区）级卫生行政部门只有1家设立了有独立编制的卫生应急办公室，未设置独立卫生应急部门的地方大多由办公室、防疫科、医政科或者地病办等科室履行卫生应急工作的职能[72]。其次，疾控机构内部缺乏独立的卫生应急部门。以淄博市为例，其疾控机构未成立独立编制的应急办，应急管理协调职责由不同的部门兼职承担，甚至淄博区疾控机构没有指定兼职部门，呈现出了以分部门、分领域为主的分散式管理模式，缺乏统一的组织协调。这样的情况同样存在于医院、学校等突发公共卫生事件高发机构。突发公共卫生事件发生突然、来势凶猛，如果没有“迅速有效、规范灵活、细条有序、责任明确”的应急协调管理决策机构，势必会影响突发公共卫生事件应急处置的快速、准确和到位[73]。
问题13.现行行政管理体制下的双重报告体系导致突发公共卫生事件处理不及时
突发公共卫生事件主要发生在基层，县级政府承担着主要的责任。但从目前地方政府处理突发性公共卫生事件的行政管理机制看，县级政府受市级、省级、国家三个级别的部门管理。这样的双重报告体系易导致效率低下，处理不及时。有资料显示，某县322起突发公共卫生事件中，其中56.8%的事件是在疾控机构接到报告后于6小时以内处理，43.2%的事件处理不及时，其中3.7%的事件是超过24小时才进行处理的[74]。地方政府这种中间地位的现象影响了处理突发性卫生事件的及时性[75]。
问题14.我国现有的针对突发公共卫生事件的法律法规体系尚不健全
近年来，我国政府确实在建立完善突发公共卫生事件的法律法规方面做出了相当的努力，但是目前我国针对突发公共卫生事件的法律法规体系仍未健全。虽然我国已经有了《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规、规章及条例，但是与经济社会快速发展的客观要求和各种突发事件时有发生的现实要求相比，还存在不小差距[76]，整体数量和涉及的领域还有待完善与扩充。
问题15.卫生应急人员绩效考核方式不科学，缺乏有效的激励机制
合理的绩效考核有利于提升卫生应急人员的工作积极性，我国目前对于应急团队建设缺乏重视，对应急人员的补偿和考核方式也不尽理想，容易导致应急人才的流失。(https://www.daowen.com)
（1）卫生应急人员绩效考核方式不客观，考核指标设计不科学，考核周期长。首先，绩效考核的方式不客观，以定性评价为主，定量评价较少，很多时候以上级的个人主观看法为主，没有客观公正而有效地评价卫生应急人员的绩效。其次，考核指标设计不科学。 目前对卫生应急人员的考核大多数仍是从“德、能、勤、绩”等方面进行考核，存在着考核指标过于笼统，考核标准不明确、不清晰等弊端。最后，考核周期较长，这对于较短时间的应急事件考核较为有效，但对于较长时间的应急事件考核则效果较弱[77]。这些绩效考核不利于个人激励，也难以调动卫生应急人员的工作积极性。
（2）平时对卫生应急人员的补偿较少，在突发公共卫生事件救治过程中补偿形式较单一。卫生应急人员在没有发生突发公共卫生事件时，其薪酬遵照各机构的规定执行。但其利用业余时间来学习吸收相关知识，参加突发公共卫生事件应急培训等，这些形式都属于智力资本的投入，按照人力资本理论可以得到补偿。但目前这方面的补偿较少，不利于调动卫生应急人员平时的学习培训积极性。而在突发公共卫生事件救治过程中的薪酬一般以固定津贴为主，以货币薪酬为主，忽略了非货币薪酬的激励作用[78]。
（3）卫生应急人员缺少个人保障，不利于卫生应急工作的开展和应急人员的自身发展。突发公共卫生事件具有突发性、意外性等特征[79]，很难保证应急工作人员的具体工作时间，加班、熬夜工作是常有的事情，而且有些突发卫生事件（如SARS、 H7N9等）会对人身造成不同程度的伤害。因此，做好突发公共卫生事件应急人员的个人保障工作，其重要性不言而喻。近年来，突发事件日益增多，卫生应急人员人身意外伤害几率非常高。但淄博市的一项调查发现，当地所有疾控机构均未给卫生应急人员购买人身意外伤害保险。这对于卫生应急工作的开展和卫生应急人员自身发展都是不利的[80]。
（4）不重视卫生应急人员的团队建设。当发生突发公共卫生事件时，通常需要一个强有力的卫生应急团队处置突发事件，将事件造成的影响降到最低。因此，平日里加强卫生应急人员的团队建设尤为重要。有资料显示，目前卫生应急人力资源管理面临着成员间信任水平低、文化差异大、孤立感强等问题[81]。如果没有建立一种以信任为基础的团队文化，帮助成员克服孤立感、提高沟通效率，营造一种“知识分享”的氛围，就无法提高团队凝聚力，整体工作效率也将受到影响。
（5）缺乏合理的应急人才管理体系，导致应急人才流失现象严重。现阶段，疾控机构的人才管理还留有较大的计划经济痕迹，影响了疾病控制机构的发展和应急人才队伍素质的提高。以昆明市为例，应急人才流失现象严重，调出人员的综合素质要高于调入人员的综合素质[82]。
问题16.突发应急管理体系部门间协作不畅，条块分割，权责不清，政出多门
突发公共卫生事件的有效处置需要各政府部门与卫生应急机构之间有良好的协作。然而目前我国突发卫生公共事件应对过程中部门分割、条块分割现象严重，导致卫生部门间职责界定不清，应急协调不力，影响了应急决策、处置的效率[83]。
（1）突发应急管理体系不完善，部门间协作不畅，政出多门，条块分割，权责不清。指挥系统的集中领导、高效运转、统一调度是突发公共卫生事件有效应急的重要保障[84]。 目前我国突发公共卫生事件的应急管理体系的特点是政出多门，条块分割，权责不清，管理分散，不利于统一指挥和调度。这种看似“各司其职”的应急管理体系，在面临突如其来的卫生事件时不仅无法形成公共危机应对的统一管理，也不能及时有效地配置分散在各个部门、地区的应急救助资源[85]。当发生突发公共卫生事件时，由于部门问责不明，导致不能及时有效地应对突发事件，效率低下[86]。
（2）政府应对突发公共卫生事件时指挥协调能力差，相关部门之间缺乏有效的信息沟通，多部门合作的应急协调机制尚未建立。突发公共卫生事件的预防与控制需要多个部门共同参与[87]，不仅需要卫生系统内部建立良好的协作关系，卫生机构与其他相关部门之间也要建立沟通协调机制[88]。现阶段，虽然我国各地的卫生应急系统已经逐步建立了部门内、部门间的信息共享和信息交流机制，但是交流的广度和深度还不够[89]。
首先，各医疗机构之间缺乏有效的沟通协调机制，信息、资源不能共享[90]。其次，医疗机构与疾病控制预防机构之间缺乏有效沟通。最后，医疗机构及疾病预防控制机构缺乏与其他相关部门的协作。突发公共卫生事件应对过程中各机构各部门的应急协调不力，往往会导致卫生应急信息共享不足、沟通不畅，严重影响应急决策的效率[91]。
问题17.缺少跨区域联动的突发公共卫生事件应急处置机制
突发公共卫生事件具有公共性，在事件发生区域会影响范围内的所有人；其影响不仅仅局限于事件发生地，在很多情况下，会引起跨地区甚至全球性的影响[92]。因此，在突发公共卫生事件应急能力建设时需对跨区域联动予以关注。我国各地虽已建立各自的应急系统，但无论是跨区域的联合应急预案还是跨区域的应急处置体系都未完备。
（1）缺乏跨区域的联合应急预案，降低了跨区域应对突发公共卫生事件的应急能力。跨区域突发公共事件是一种普遍现象，例如，候鸟迁徙路线形成的SARS疫情地带，台风路径形成的暴风雨灾情带，重大交通事故引发的沿交通干线堵塞地带等[93]，这些事件的发生不仅需要当地的应急预案准备，更需要跨区域的联合应急预案体系。虽然目前我国在国家层面上已经制定相应的专业级部门预案，但是这些预案分别独立在各个部门和各个专业领域，并没有形成一个有机的整体，缺乏在应对跨区域突发公共事件方面的准备。
（2）缺少跨区域、跨部门的突发公共卫生事件应急处置体系。我国现有的突发公共卫生事件处置体系以行政管辖为基础，凡是政府行政管辖区域内发生的突发公共卫生事件，一般均责任明确，响应迅速，处置到位；但是对于跨行政区域的突发公共卫生事件，则往往难以达到预想的效果。受我国现有政府管理体制“条块分割”的影响，不同地方政府之间的责、权、利矛盾，上下级政府之间集权与分权的矛盾，使得跨区域突发公共事件应急处置的领导指挥体系难以实现有效的运转[94]。
问题18.政府信息公开不透明，缺乏与公众、媒体之间的良性信息互动机制
在信息高度发达的今天，政府的权威信息传播得越早、越多、越准确，就越有利于维护社会稳定和政府的威信[95]。而我国突发公共卫生事件信息发布的传统做法是屏蔽信息或者暂缓发布信息，错误地认为这样有利于控制局势、防止恐慌、维持社会稳定。事实上，这样的做法往往导致突发事件不能引起公众的警觉，进而耽误事件的及时处置。以2003年SARS疫情为例，当时各级医院由于缺乏健全的媒体和公众的信息沟通机制，使得公众无法及时准确地了解疫情的预防和诊治信息，致使恐慌情绪蔓延[96]。信息发布时间拖延不仅会延误处理突发公共卫生事件的最佳时机，而且会使疫情难以控制，造成许多不必要的损失[97]。
问题19.未建立完善的应急物资储备制度，现有参考目录缺乏实际操作价值
物资储备制度是合理管理物资储备的保障。 目前有些地区已经逐步重视物资储备制度，在资源有限的情况下开始对其进行合理的规划。但是由于我国尚无一个专门针对应急救援物资储备的规定[98]，2008年出台的《卫生应急队伍装备参考目录（试行）》又与实际脱节，这给各单位的应急物资储备带来了困难。
（1）没有建立完善的应急物资储备管理制度。应急物资储备管理制度包括明确应急物资储备的地址以及责任单位，应急物资的采购、配置、保养、维护以及物资的调拨、使用、补充、更新、评估等。 目前，我国民政救灾物资和防汛物资的储备制度相对较为完善，制定出台了《中央级救灾储备物资管理办法》和《中央级防汛物资管理办法》，但尚无一个综合性、规范化的专门针对应急救援物资储备的规定[99]。在没有统筹指导性质的应急物资储备管理制度规定的背景下，各相关机构缺少对物资储备管理制度的重要性意识，导致目前的应急物资储备处于无序或者低效率的阶段。
（2）应急物资储备参考目录缺乏实际操作价值。2008年卫生部出台了《卫生应急队伍装备参考目录（试行）》，其用意是为了对各应急工作的物资装备进行指导，但是从执行的情况来看，由于《目录》仅仅是指导性方案，没有根据省、市、县级职能差异确定不同的装备，各级按照此目录装备需要的资金量大，易造成极大浪费[100]。
问题20.突发应急处置培训演练次数少、力度小，缺乏跨区域、跨部门的演练
定期的应急处置培训能够更快地提高应急人员的处置能力，并确保其能熟悉突发公共卫生事件的应急处置过程。从调查结果来看，我国目前各应急队伍大多采取短期小范围的演练模式，而这种模式的演练很可能由于与实际情况不符而在实战中没有任何参考意义。
（1）培训演练次数少，力度不够，没有形成机制。 目前各类卫生应急队伍的培训和演练次数总体上呈逐年增加的趋势，但是当前的培训多采取短期培训方式，特别在出现突发公共卫生事件后举办或参加的针对性专题培训班较多，而缺乏系统的常规培训机制[101]，并未将应急培训及演练纳入日常工作当中[102]。
（2）缺乏跨区域、跨部门的应急培训演练。有效地应对突发公共卫生事件需要跨部门、跨区域的联合协作。但是目前跨行业、跨区域的全面演练次数很少[103]。
问题21.应急预案操作性不强，内容不完整，层次不清晰
突发公共卫生事件应急预案可以大大提高危机事件发生后的应对效率并有效降低生命财产损失[104]。 目前大部分地区的应急预案数量已达标，但这些预案往往操作性不强、内容不完整、层次不清晰，应急预案的质量还有待提高。
（1）应急预案操作性不强。作为指导性的方案，应急预案不能太“细”，当然也不能太“粗”，但是目前的应急预案原则性太强，不利于操作。例如，《国家自然灾害救助应急预案》规定：“对救助能力特别薄弱的‘老、少、边、穷’地区等特殊情况，启动标准可酌情降低。”[105]而“酌情”到什么程度则没有具体说明。从各地区的预案制定方式来看，目前很多地区的应急预案只是国家及各省市卫生系统制定的应急预案的翻版，又或者照搬国外其他城市突发公共卫生事件的应急预案，未结合当地情况进行修改，缺乏实践的检验，从而造成在突发公共卫生事件发生时应急预案漏洞百出，各机构陷入混乱无序的状态[106]。
（2）应急预案内容不完整。现阶段我国应急预案制度过于原则化，涉及具体内容的较少。比如关于应急预案的宣传、演练、培训，以及如何与非政府组织和私人组织合作，均未详细阐述。同时，目前我国的预案种类以重点传染病为主，很多只是针对SARS等单病种传染病的控制[107]，缺少化学性伤害、职业伤亡，以及群体性疾病等方面的详细预案[108]。应急预案内容的不健全给全面应对各种突发公共卫生事件埋下了隐患。
（3）应急预案层次不清晰。 目前，有些种类的突发事件国家层面已经出台了应急预案，但是具体到各个省、市、县，甚至基层组织，大都仅是照搬国家的应急预案，没有结合实际情况进行制定。此外，乡镇（街道）、企事业单位、学校等基层组织是突发公共卫生事件处置的第一现场，也应具有适用于自身的应急预案，但这些基层组织大都没有制定应急预案，或者预案雷同程度很高[109]。这些情况导致各个级别、部门的应急预案大同小异，预案的层次性没有体现出来[110]。
问题22.相关部门未给予突发公共卫生事件足够的重视，日常预防意识不足
突发公共卫生事件的发生存在不确定性，如果在平常没有感觉到它的威胁，极易出现思想松懈、防范措施落实不到位等情况[111]。因此，预防是应对突发性公共卫生事件的基础，但现实状况却不尽如人意[112]。首先，部分管理者在思想上对突发公共卫生事件发生的可能性重视不足，并未将这项工作提上议事日程。卫生部门和各级医疗机构普遍存在“重治轻防”现象，缺乏对突发公共卫生事件的预防意识，将大部分的关注点投放在临床救治上，缺乏应对突发公共卫生事件的风险管理理念[113]。其次，突发公共卫生事件高发场所缺少预防意识。以人员高度密集、活动集中的学校为例，学校管理者应急意识淡薄，对应急管理的认识不足，出现了重学校应急制度建设、轻师生应急教育的倾向[114]。
问题23.处置突发公共卫生事件时未充分调动民间力量，忽略公众参与
突发公共卫生事件应急处理是涉及全社会的系统工程，必须依赖于一个完善的政府危机应对网络[115]。然而，某些卫生机构缺乏公众参与突发公共卫生事件的意识，认为公众对于突发公共卫生事件的情况是否知晓并不重要，因此忽视了公众的参与，也忽视了企业及群众团体、志愿者等社会组织的参与[116]。同时，政府尚未与非政府组织（NGO）、基层单位、各种营利性组织以及民众个人建立协作关系，民间社会力量未得到充分调动。长期以来，我国形成了“大政府、小社会”的格局[117]，一旦发生突发公共卫生事件，光靠政府部门孤军奋战，往往会影响处理的效率，耽误应急处置的最佳时间。
问题24.数据分析和利用能力滞后，没有很好地发挥疾病及疫情实时动态的预警作用
及时准确地收集和分析信息有助于预先警示危机，从而能够降低危机损害[118]。我国现有监测网络的数据分析和利用能力有限，未能有效地起到预警的作用。
（1）数据分析和利用能力滞后，没有很好地发挥疾病及疫情实时动态预警的作用。应急工作，信息为先。信息管理是做好应急工作的生命线，这不仅需要建立一套健全的突发卫生事件预警监测网络体系，还需要应急工作人员有较强的数据分析和利用能力。调查显示，目前相关人员的数据分析和利用能力有限，部分单位的数据还仅限于收集、整理报表的阶段，离自动预警的要求还有很大的差距[119]。
（2）应急科研意识淡薄，科研能力弱。科学技术优势是保护公共安全的重要基础之一，各级卫生应急团队可通过有效开展科学研究并利用相关的科学技术来协助控制和消除突发公共卫生事件[120]。然而目前我国应急科研总体能力较弱，科研意识淡薄。以哈尔滨市为例，市级疾控机构中仅有20%承担或参与过相关突发公共卫生事件科研项目，而各区、县疾控机构仅有5%～10%的疾控人员参加过[121]。
问题25.缺乏事后对突发公共卫生事件进行的应对效果评价，没有充分利用应急管理经验
作为突发应急管理的最后一个环节，效果评价是一次危机应急的结束，同时也是下一次危机应急的开始，是机构持续提升应急能力和应急水平的关键环节[122]。 目前不少机构都将一次突发公共卫生事件的结束视为此次应急管理的结束，忽视了突发事件处理后的效果总结与评估。以北京市为例，2008年对于监测结果及疫情报告能力进行评估的机构仅占调查对象的49%和38%。同时，缺乏一个稳定的突发公共卫生事件案例库，每次突发事件处理结束后，指挥部立即解散，应急管理经验没有得到很好的保存[123]。
问题26.突发应急处置培训演练内容单一，效果不佳，不能适应突发公共卫生事件的应对形势
我国应急培训起步较晚，各方面还处于调整阶段，因此常常出现培训内容重复，针对性不强，培训方式单一，实践技能提高不够等问题，在突发公共卫生事件应急人才培养的过程中不能有效地提高培训人员的综合素质[124]。
目前的突发公共卫生事件培训内容主要集中在卫生应急“一案三制”的介绍与理解，以及主要突发公共卫生事件的专题培训。由于“一案三制”的内容广泛，突发事件种类多样，单次培训很难深入，而缺乏系统设计的多次培训中，教师为了保证自身授课部分的完整性，必然对基本内容进行重复[125]。在主要突发公共卫生事件的专题培训中，培训演练往往局限于传染病的防治[126]，也难免造成培训内容的重复。这些都直接造成了接受培训的应急人员热情不高、培训效果不理想、专业能力提升不明显的结果。
随着社会的发展和科学的进步，突发应急工作对知识结构的要求也越来越高。但目前培训演练的内容往往局限在传染病防控方面，缺少化学性突发事件或食物中毒方面的培训和演练，也缺少防范可能的重大突发公共卫生事件的意识和培训机制[127]。以广东省中山市为例，疾控机构应急队伍的培训重点主要以传染病及食源性疾患突发事件演练为主，而化学性突发事件、放射性突发事件、灾害事件的演练均未开展[128]。而淄博市也同样存在这种情况，调查显示，在突发应急演练培训中，各类传染病的应急处置培训次数最多，占了56.74%，公共场所危害健康事故、空气污染事故应急处理，群体性预防接种事故、放射事故应急处理等方面的演练几乎没有开展[129]。这种单一的培训方式，使得各类应急能力发展不平衡，无法适应突发公共卫生事件的发展。
问题27.突发公共卫生事件信息报告不及时，影响了突发公共卫生事件的预警与处理最佳时效
传染病病例报告的及时性直接影响突发公共卫生事件的预警与处理，迟报、漏报都可能造成疫情蔓延，为此《突发公共卫生事件应急条例》规定[130]，有关部门在发现突发公共卫生事件后2小时内需向卫生行政部门或有关部门汇报，并应立即前往现场调查、核实。而贵州省2000—2003年的323起报告突发事件中，仅28.5%是6小时以内向当地卫生防疫机构报告的，其中47.4%的事件超过24小时才报告[131]。安徽省2003—2004年发生的222起突发公共卫生事件中，符合《突发公共卫生事件应急条例》中有关报告时限规定的为153起（68.9%），而超过2小时报告的为69起（31.1%），其中超过6小时报告的为15起（6.8%）。这表明仍有部分突发公共卫生事件不能及时进行报告，离有关规定仍存在一定差距[132]。
问题28.应急预案及应急知识宣传力度不够，使得公众缺乏自我防护意识，自救能力弱
《突发事件应对法》明确要求“县级和县级以下政府及企事业单位开展应急宣传工作”[133]。现阶段的应急宣传与规定差距很大。主要表现为以下几个方面：①宣传力度不强，很多组织仅仅将应急预案简本放在网站上，缺少直接的宣传，导致很多不负责具体危机应对工作的部门对应急知之甚少；②宣传形式单一，由于缺乏制度的具体规定和技能的要求，应急宣传多为“走马观花”，常常流于形式，例如很多学校对学生的危机宣传教育大多是重理论知识的讲解，忽视逃生、自救互救能力的培养，目前很多学校只是简单地印发一些安全宣传读物，贴一些标识，一些逃生设备也没定期检查、更新，大多数人对安全教育很少过问[134]；③宣传范围过窄。国际经验表明，具有自觉意识的公众参与可以大大提高卫生应急工作的效果[135]。 目前我国的老百姓普遍缺乏传染病疫情和突发公共卫生事件的基本知识。在发生突发公共卫生事件时，群众的茫然、恐慌、无措常常会延误甚至阻碍卫生应急处理和救援[136]，某些情况下群众甚至会对应急处置工作产生抵触情绪，导致各项控制措施难以落实[137]，继而影响了突发公共卫生事件的处理，耽误了最佳处理时间。
问题29.城市化进程致使一线城市流动人口数量与日俱增，流动人口恶劣的生活环境和较低的计划免疫水平给突发公共卫生事件的发生埋下了隐患
国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告2012》显示，2011年我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%，由于我国大多数地区是以户籍人口为基础进行资源规划的，因此流动人口数量的增加对于突发公共卫生事件的管理而言无疑是一项挑战。一方面，由于流动人口中大部分都是农村进城务工人员，其生活环境和卫生条件较差，容易产生传染病和食物中毒，2003年对上海市虹口区、普陀区的调查显示，这两个区流动人口传染病发病数分别占上海市总发病数的36%和46%以上[138]。另一方面，流动人口计划免疫水平低，生活水平差，是计划免疫类传染病暴发的易感人群，成为一个潜在的公共卫生问题[139]。
问题30.环境问题使得突发公共卫生事件频发
环境污染、人口密度过高，这些均会为污染事件、传染性疾病等突发公共卫生事件的发生创造条件。环境污染已经成为许多突发公共卫生事件形成的原因之一，工业等对空气、土壤和水源等的污染可以直接导致粮食有害物质增加，或间接造成人体呼吸道、免疫系统等抗病能力下降，使该部分人群成为许多疾病的高危人群[140]。 2010年湖南郴州血铅中毒事件震惊全国，郴州市23000多名儿童有54%血铅含量超过国家标准[141]。而城市中的高人口密度和拥挤的住房条件，也成为一些虫媒传染病和许多呼吸道传染病传播流行的有利条件。有研究表明，澳门登革热发病与人口居住密度成正相关，许多通过飞沫传播的疾病都和人与人之间的距离以及居住环境通风条件有关[142]。环境问题已经成为突发公共卫生事件发生的一大影响因素。
问题31.新发传染病等的数量和种类不断增加，应对突发公共卫生事件压力增加
近30年，世界上新出现40余种传染病，如SARS、禽流感、甲型H1N1流感、发热伴血小板减少综合征等，绝大多数新发传染病已经在中国被发现。由于对新发传染病认识上存在一个过程，新发传染病疫情处置困难、复杂程度较大。加之中国人口众多、人均密度大，在人口老龄化严重、城乡间人员流动增加以及有限的卫生资源等现实情况下，中国应对突发公共卫生事件将面临更大的压力。