2.3.2 完美公民和完美政府：莫比斯环
卢梭的理想国是一个公意至上的“道德和集体的共同体”，这个共同体的目标是既能保证平等自由，又能促进公民美德。那么，如何知道公意是什么呢？卢梭提供了解决方案：“当人民在充分了解情况的前提下进行讨论时，公民之间就不会互相勾结，即使有许许多多小分歧，那也会产生公意，而且讨论的结果也总是好的[307]。”也就是说，只要国家内部不存在小集团，每个公民投票时由于各自的自利心不同，多种个人利益就会被抵消，只留下共同利益，这样就筛选出了公意。
卢梭强调小团体对于公共利益的危害性，也是从吕库古的斯巴达制度中受到的启发：“为了使公意能更好地得到表达，就不能允许国家之中存在小集团，并让每个公民按照他自己的想法表达他自己的意见。伟大的吕库古的独特的和良好的办法就是如此[308]。”但是，要禁止一切小团体，就意味着教会、政党、公会以及其他一切因相同利益而形成的组织都是违法的。显然，这种要求与人的社会性有着根本的冲突。或者至少像卢梭后来所妥协的：假如小集团非有不可，那么应该越多越好，以便彼此中和。即使这种筛选公意的逻辑行得通，这种方法也只适用于如雅典和斯巴达一样的城邦，而对于其后出现的绝大多数更大的国家来说都是不现实的。
那么实现公意的条件又是什么呢？卢梭认为需要愿意缔结共同体的各方拥有将共同利益置于个人利益之上的公民美德。也就是说，一个为了培养公民美德的国家最初需要的人民就必须预先具有公民美德。于是，公民美德在自我证明的道路上循环起来，形成了一个莫比斯环[309]：“要使一个新生的民族能领会健全的政治准则，并按照符合国家利益的基本规律行事，就需要倒果为因，就需要使本该是制度的产物的社会精神转而超越在制度之上，使人民在法律出现之前就成为他们在有了法律之后才能成为的那种样子[310]。”就连卢梭所崇拜的斯巴达立法者吕库古的改革也被他称为“奇迹”，因为要使那些无节制、放荡不羁的人们突然间自愿服从于前所未有的严酷条例，只有在全体民众间突然流行起对美德的热爱后才有可能。与柏拉图一样，卢梭也相信解决这一自循环的关键在于理想国中的天才人物，即柏拉图的“哲学王”和卢梭的“立法者”。
然而哲学王不是凭空出世的，他不仅需要天赋，更需要合适的成长环境。既然哲学王诞生之前的城邦难以免于邪恶，那么合适的培养环境又从何而来呢？柏拉图最后只能求助于某种难以解释的“必然性”或神意来解决这个循环：“只有在某种必然性碰巧迫使当前被称为无用的那些极少数的未腐败的哲学家，出来主管城邦（无论他们出于自愿），并使得公民服从他们管理时，或者，只有在正当权的那些人的儿子、国王的儿子或当权者本人、国王本人，受到神的感化，真正爱上了真哲学时——只有这时，无论城市、国家还是个人才能达到完善[311]。”也就是说，如同阿波罗赋予吕库古神奇的立法智慧一样，哲学王就诞生了。
在追求共同善（即公意）的道路上，卢梭用民主的“主权者”代替了专制的“哲学王”，但他同柏拉图一样，遇到了难以解决的循环。
立法者依照主权者的公意编订法律，主权者批准和确立法律。虽然卢梭强调主权是不能被代表的，但他意识到抽象的主权者不能亲自执行法律和处理国家事务[312]，因此他将行政权从主权中抽离[313]，并安排一个中间体来执行行政权：“在一个国家的属民和主权者之间有一个中间体，这个中间体是由一个或几个人组成的，他们负有掌管行政、执行法律和维护政治和公民自由的责任[314]。”这个中间体作为团体称为“政府”，它的成员称为“行政官”。（若在君主制中，这个团体称为“君主”[315]，其成员称为“国王”[316]）[317]。这个“政府是介于臣民和主权者之间使这两者互相沟通的中间体[318]。”卢梭认为政府是一个大政治体中的小政治体，是“具有一定能力的精神人格”[319]。为了使政府共同体真实存在，为了使行政官们协调一致地为当初建立它的目的而努力，卢梭认为政府必须有一个单独的“我”，就是说，政府必须具有独立的人格和权力。
政府具有了独立人格和权力，但也因此有了滥用权力的可能。如果政府或君主（指全体执政者）具有比主权者更为活跃的个别意志，那么它会形成自己的利益，并不断违反公意。不仅政府的个别意志会与公意发生冲突，“每一个行政官的身上也是具有三种本质上不同的意志的”[320]，因此，政府的每个成员都面临三种意志的取舍：个人意志、政府意志和公意：
第一个是倾向他自己的利益的个别意志；第二个是专门以维护执政者的利益为目的的行政官的共同意志，这种意志可以称为集团的意志，对政府来说是普遍的，对国家（政府是国家的一个组成部分）来说是特殊的；第三个是人民的意志，即主权者的意志，这种意志无论对作为总体的国家或者对作为总体的一个组成部分的政府来说，都同样是普遍的[321]。
按照自然的秩序，个别的意志（即自我的利益）永远是第一位的，其次是共同意志（即群体的利益），最后才是全体的意志（即人民的利益）。因此，每个行政官“首先是他自己，然后是行政官，再往后才是公民”[322]，就是说人天生就是将个人利益放在第一位的。并且“当一个人上升到指挥他人的地位时，一切都来竞相剥夺他的正义感和理性[323]。”就是说执政者极易腐化，从而做出有违法律和道德的行为。然而，社会契约所要求的秩序与自然秩序恰好是相反的，它要求每一个人首先考虑人民的利益以及自己作为公民的德行，然后再按顺序考虑集体和自己的利益。(https://www.daowen.com)
在思考政府和行政官的这些矛盾特性的时候，卢梭又一次表现出他的理想主义与悲观主义共存的思想特征：
一方面，卢梭想象“在一个十全十美的立法机构中，个别的和特殊的意志几乎是没有的，政府固有的集团的意志也是十分次要的，因此，作为主权者的全体的意志是衡量一切其他意志的标准[324]。”卢梭断定，在这个理想国内，官员和政府只是为主权者服务的，他们并不能代表主权者，他们仍然是主权者的一部分。卢梭将主权者想象为一个独立的、向善的人格，因此他们不可能做出危害主权者的行为：“主权者既然是由构成主权者的各个人组成的，所以主权者就没有而且也不可能有与他们的利益相反的利益，因此主权权力没有必要向其臣民提供什么保证，因为政治体存心伤害其成员的情况是不可能发生的[325]”。
然而，主权者的善是由其自身的立场决定的，而这个立场只有当主权者有且只有一个人格时才能成立。实际上，由于抽象的主权者最终只能落实到个人或某些人（即团体），主权者也就经常具有多重人格。然而，卢梭并没有为他的理想国提出任何防止这个中间体（即政府）成为特殊利益集团的措施。当只能由这个特殊利益集团判定什么对人民有益或无益时，卢梭所谓的“不可能想要损害它的全体成员”的善的动机，就变成了一道虚拟的防线。后世那些激进的追随者们只需要声明自己是为了民众的利益，便轻而易举地突破了这道为防止暴政设立的脆弱的屏障，他的理想国也就轻易沦为了现实中满是弊病的国家。
另一方面，卢梭认为现实中的政府和行政官的缺陷是无法弥补的，即政府篡夺主权是注定的命运：政府不断抵制主权者的意志，最终窃取主权者的权利，结果是要么政府从民主制过渡到贵族制，再过渡到君主制，要么社会契约被破坏，共和国解体。并且政府的这种倾向是一种“不可避免的弊病，从政治共同体诞生之时起，就一直不停地趋向于摧毁政治体，同衰老和死亡终将摧毁人的身体是一样的[326]。”
为了尽可能地用好的制度使国家存在更长的时间，卢梭提供了约束政府以尽力阻止政府篡权的方法。卢梭的设想是：一个完善的立法体系就能保证个别意志不起作用，公意就能始终占主导地位。因此，就应当定期举行以维护社会公约为目的的集会，集会不需要手续即可召开，并且不能被取消。人民在充分了解情况的前提下进行讨论，就不会互相串通。集会讨论的内容为：是否保持现有政府，是否要更换行政官，甚至可以讨论废除社会公约。一旦政府或君主阻止集会，就表明他是在公开破坏法律，他就是国家的敌人，人民就有权更换政府、撤换行政官。卢梭强调是政府服从人民，而不是相反。他声明“它必须时时准备为了人民而牺牲政府，而不能为了政府而牺牲人民”[327]，仿佛这就为政府规定了一条不可侵犯的规则。但卢梭又提醒道，更换政府的行为是很危险的，不到政府与人民利益不相容时，就不要为之。也就是说，政府只破坏了一部分法律，人民就不要轻易更换政府；然而一旦政府与人民利益水火不容，当政府完全僭越了主权者的权利，法律被破坏殆尽时，人民不能依靠法律，又靠什么来“牺牲”掉政府呢？
那么，就创立一种制度来提前保护法律吧，这种制度就是“保民官制”。卢梭认为“它是法律和立法权的保护者”[328]，它能够站在主权者一边对抗政府，也可以支持政府对抗人民，还可以维持双方平衡。它之所以能做到这些，是因为法律赋予了它禁止一切的权力，然而，正因为这个权力如此之大，以至于历史上的所有保民官制都以篡夺权利、变成暴君制而告终。为了避免保民官篡权，卢梭仅仅提出了一个简单的办法：不让它成为常设机构。但为了防止其他官员趁此期间滥用职权，保民官的停职期也不能太长，必要时可以通过法律将其缩短。但正是由于停职期可以改变，这样的漏洞也必然被有野心的保民官所利用，从而使得这个保障法律的最后手段也完全失效。
总之，卢梭所谓防止政府篡权的方法实际上只是个薄弱的自我证明罢了。既然不能靠法律来更换政府，那么根据卢梭关于革命合理性的论述[329]，我们推论：只有人民的革命才能终结篡权的政府。然而革命之后按照卢梭的理想国蓝图建立的新的国家会更好吗？只不过在另一个莫比斯环的道路上绕圈罢了。卢梭没有意识到他的政治哲学的致命缺陷：这样一个全体人民作为主权者授意立法者代表公意立法，并授权政府代表主权者执行法律，以约束作为臣民的全体人民的圆圈，看似解决了最高权力具体化的问题，但由于主权者概念的抽象性和权力的模糊性，实际上非但没有保障好全体人民的利益，反而有可能催生出一个拿公共利益做借口的极权怪物：政府或君主。
这个无解的循环使得卢梭得出这样的结论：“真正的民主制从来就没有过，而且将来也不会有”[330]。“如果真有一种神的子民的话，他们是会按民主制来治理的，但是，这么完美的政府是不适合于人类的[331]。”有人根据这些话就认为卢梭反对民主制，实际上，卢梭心中最理想的、唯一合法的政治制度正是民主制，只是他明白其中的缺陷，却找不到补救的办法，从而只能求助于如神一般有道德的公民，只有他们才不会为了个别利益而牺牲公共利益。在人间的最高力量“公意”无能为力的时候，卢梭只能将理想寄托在善的最高自然力——“神”之上了。卢梭的本意是好的，但他在过于理想化的基础上假设出来的政治蓝图遭到了现实的残酷打击。