构建现代国家储备体系 提升防范应对风险效能
张 鑫
作者：张鑫，同济大学经济与管理学院副教授，同济大学财经研究所、可持续发展与新型城镇化智库研究员。
原文首发于“同济大学经济与管理学院”公众号，题为《冲击与反思——同济经管教授聚焦疫情下经济运行和应急管理》，2020年2月11日。
完善国家储备体系是提高国家治理能力，保障国家安全，应对各种突发自然灾害和公共事件的重要内容。2月14日，习近平主席在中央全面深化改革委员会第十二次会议再次强调，要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。贯彻落实这一会议精神，要求总结传统国家储备体系及其在实践中存在的问题和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，从而提升国家治理能力、防范和应对各种风险效能的高度构建和完善现代国家储备体系。
传统国家储备体系注重物资储备，主要包括粮食储备、战略物资储备、能源储备和应急救灾物资储备等。这种物资储备意识最早出现在生产力水平低下的原始社会，在第二次世界大战后上升为国家意识。新中国成立以来，党和政府非常重视建立和完善以物资为主的国家储备体系。在总结过去经验的基础上，1997年建立了中央和地方两级医药储备制度，2018年组建了国家粮食和物资储备局，具体组织实施国家战略和应急储备物资的收储、轮换、管理。如今，无论是国家粮食和物资储备体系的研究还是物资储备体系实践模式，都渐趋成熟。但由于人类生存与发展不仅需要物质资料，还需要生存与发展空间，在应对2003年非典疫情和目前的新冠肺炎疫情时，不仅是传统的国家物资储备经受了严峻的考验，医护人员、应急救灾安置点尤其是医院、病床的储备不足成为了最大的短板。可见，现代国家储备体系不仅需要完备的物资储备，也需要充足的应急救灾人员和应急救灾点储备，也就是要建立集应急救灾人员、物资和安置点于一体的国家储备体系。
重大自然灾害和公共卫生事件具有突发性、偶然性、不可预测性以及影响大等特点。因此，应对重大自然灾害和公共事件是一个与时间赛跑的过程。这就要求提高国家储备体系的整体效能。一旦出现重大自然灾害和公共卫生事件，能够速度调动应急救灾人员和物资，启用应急救灾点。在这一方面，传统的国家储备体系既存在关键物资紧缺、调度混乱等问题，也存在临时选址、设计、建造应急救灾安置点的问题，不利于防范和快速应对各类重大突发公共事件。
根据传统国家储备体系存在的短板和不足，构建现代国家储备体系首先要求完善应急物资保障体系，提升储备效能。要按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的要求，健全统一的应急物资保障体系，充分利用大数据、互联网平台和发达交通物流、电商等，提高应急物资收储、调度、配备的效能。要优化储备物资产能保障和区域布局，确保应急物资在关键时刻调得出、用得上。(https://www.daowen.com)
其次，要完善应急救灾人员储备和组织动员能力。每当突发重大公共事件时，都需要大量应急救灾人员尤其是专业人员，争分夺秒地抢救人民的生命和财产。
我国一般采取全国支援、调动解放军等办法较快地动员应急救灾人员。例如，在这次抗击新冠肺炎疫情中，截至2月14日，除军队派出的医疗队和队员外，全国各地就派出了217支医疗队、25 633名医疗队员驰援湖北，大大超过了2008年汶川大地震医疗救援的调动规模和速度。但也暴露出医护人员数量不够、自我保护不够等问题。为此要本着人性人道、公正高效原则，尽快完善紧急状态下军援模式和应急救灾人员储备制度，建立应急救灾人员轮岗／轮休制度和奖励等制度，进一步提高我国应急救灾人员响应能力和应对能力。
再次，要补上应急救灾安置点短板。“应急救灾安置点”是指可用于战时接收、平时防灾救灾人员疏散避险基地和医疗救治安置空间，具体包括民防疏散避险基地、应急避难场所和医院等，目的在于及时救助受灾人员，提升防灾减灾救灾等能力。我国人口众多，人口流动性和集中度高，一旦发生重大自然灾害和公共事件，受影响的人也多，需要救治的人也多。
我国应急救灾安置点早就存在。以前建造的、如今大多被用于旅游业、商场、仓库、防灾避险的人防工程，以及校园、体育场馆等都曾作为抗震救灾临时安置点。但在理论和政策上没有将应急救灾安置点纳入国家储备体系中；在实践上存在应急救灾安置点储备不够，尤其是临时医疗救护点缺口比较大等问题。
提高应急救灾安置点储备能力和效能主要有两种途径。一是城乡规划要储备应急救灾安置空间，包括安置点的设计、建造材料等的储备。一旦需要，就可以在短期内快速建成并投入使用，避免出现临时选址、设计、建造带来的问题。二是赋予已有人防工程、医院、学校、体育场所等应急救灾安置功能，充分发挥这些场所在防灾减灾救灾方面的作用。例如，在现有大型医院设置应急医疗救护点功能区域，平时让医院正常使用，必要时快速腾挪出来成为应急医疗救护点。又如，将地方高校和党校规划为临时医疗储备点。在这次应对新型肺炎疫情中，湖北省就准备将省委党校新校区和武汉市属4所高校改造为定点医疗点，能增加5 400张床位，用于收治已确诊的轻症患者，就是一次有益的尝试。储备和启用这些医疗救护点，可以收治更多需要医治的病人，而且方便进行封闭式管理和医治，防止病毒交叉传播和感染，还可以充分利用现有资源，减少重复建设和资源浪费。
总之，构建结构科学合理、效率高、可持续的现代国家储备体系是一个系统性的工程，需要集全国、全民、全军之力，“政、商、军、警、民”联动。只要我们充分利用我国的制度优势，吸取国际国内相关经验与教训，借助现有经济条件和现代信息技术，就完全可以尽快构建现代国家储备体系，充分发挥国家储备的力量及其在应对国际国内市场不确定性和突发公共事件中的关键作用，切实提高国家治理能力，提高国家防范和应对各种风险的综合能力，保护人民群众的生命和财产安全，维护社会的稳定发展。