2.2 农业节水存在的主要问题
目前我国农业节水的发展水平远不能适应农业可持续发展的要求。究其原因，除了有经济发展水平和技术方面的问题之外，主要影响因素是农业节水保障措施不健全，缺乏有效的节水激励机制和管理体制，在法律法规、政策导向等方面没有形成配套的保障体系，严重制约了我国农业节水的发展步伐。从农业节水保障措施分析，目前主要存在以下几方面的问题。
2.2.1 缺乏整体规划
全面规划、合理布局是农业节水发展的基础。目前许多地区由于对农业节水的总体发展战略研究不够，在指导和发展农业节水上存在着一定的主观性、盲目性。有的地方对当地水资源总量和可开发利用的水量等概念不清，对上、下游的关系考虑不够，对环境问题没有给予足够的重视，造成过量引用地表水，超量开采地下水，盲目扩大灌溉面积和高耗水作物种植面积。有些地方不考虑当地的自然条件和社会经济条件，片面强调单项技术，盲目追求“先进技术”，仅凭主观愿望或长官意志确定农业节水的发展模式，造成节水工程的高投入、低效益。许多节水工程在立项时没有水资源状况和节水潜力分析，盲目照搬国外的或发达地区的模式，修建“观光工程”、“业绩工程”，劳民伤财，挫伤了群众发展农业节水的积极性。
另外，由于制定规划的部门各自为政，各行其是，现有农业节水规划没能很好地与当地的水资源规划、农业发展规划、生态环境规划以及国民经济总体规划相协调，使规划停留于形式。
2.2.2 管理体制不适应
一是农业水资源管理不统一。我国水法规定“水资源属于国家所有”，且“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理”，但是，目前统一的水资源管理体制尚未理顺。上下游、河流左右岸、地表水、地下水没有统一管理，影响了区域水资源的合理调配和高效利用。处于上游及靠近河流的地区无节制地引用河水，造成水资源的浪费，引起土壤次生盐碱化，并造成下游河道断流。下游地区则由于河道来水供不应求而大量开采地下水，造成地下水位持续下降，从而引发一系列生态和环境问题。由于许多灌区缺乏对地表水与地下水的统一管理，不同水源的用水价格不协调，致使能够提高灌区水资源利用效率的井渠结合方式难以推广。
二是灌区管理体制不适应。目前我国的灌区管理体制基本上是事业型的，不能适应市场经济发展需要。存在的主要问题是：①产权不清。造成职责模糊，管理者和用水者只管用不管修，工程坏了无人负责。②经营不能自主。灌区管理单位对灌区工程建设和水量调度缺乏自主权，行政干预太多。③经费不能自给。目前灌区收入以水费为主，水价由政府确定，由于水价偏低，多数灌区入不敷出，不能维持简单的再生产，工程建设和维修只能依靠国家投资。许多灌区为了增加水费收入，设法鼓励农民多用水，与目前国家推进农业节水的政策背道而驰。④管理机构臃肿，人员素质不高，直接影响了灌区管理水平的提高。
三是井灌区缺乏统一管理。由于井灌区没有专门的管理机构，仅有部分省份在水利厅农水处下设打井办公室，负责机井建设规划管理工作，各县水资源办公室主要负责机井的取水许可证发放工作。对于纯井灌区，目前以村建村管、各户联建联管、自建自管为主。存在的主要问题是自联户承包责任制以来，许多的井灌区存在着一家一户（或联户）自备灌溉设备，自用自管，造成公共水利设施（机井、泵房、配电设备）维修、管理不善，地下水资源开采无法控制等一系列问题。
2.2.3 投入不足，政策体制不合理
2.2.3.1 投入不足
20世纪80年代以来，水利基本建设占全国基本建设投入比重逐年下降。在水利基本建设中灌溉工程的投入比重由“二五”时期的31%，降到1994年的10%，降低了21个百分点。灌区改造、扩建、节水灌溉工程和发展新的灌溉设施的资金和劳务投入严重不足，尤其是节水没有稳定的资金来源渠道。“九五”期间，虽然国家安排专项贴息贷款支持节水增产重点县的建设，但我国中西部的农村都还不是很富裕，地方财政和农民自筹资金能力比较低。此外，水价长期不到位，目前实际收取的水费仅占成本的1/3～1/2。一般只能勉强维持职工工资和日常办公费用，用于工程维修的资金严重不足，许多灌溉工程管理单位只能维持简单的运行管理，不能实现良性运行。
2.2.3.2 投资政策和体制不合理
从目前国家水利投资政策看，只有电站、大坝和堤防工程能立上项，节水灌溉工程难以立项。1997年2月25日国务院发布的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》第二条规定：中央水利建设基金主要用于关系国民经济和社会发展全局的大江大河重点工程的维护和建设，1997年10月28日国务院发布的《水利产业政策》也有同样的规定。目前我国发展节水农业的投入政策是以农民自筹为主，国家和地方政府以补贴的方式给予辅助。1998年11月国务院批转了水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利的意见》，提出“今后兴修农村水利仍应贯彻自力更生为主，国家支援为辅的方针”。“九五”期间我国节水灌溉工程的总投入约为440亿元，“九五”前三年总投入250亿元，发展节水灌溉面积8450万亩，其中国家安排基建投资10亿元，地方财政投入专项资金60亿元，中央安排专项贷款53亿元（中央和地方财政贴息3.16亿元），群众自筹127亿元。国家和各级政府投入占总投入的30%，贷款和农民集体自筹占70%。(https://www.daowen.com)
2.2.3.3 投入机制不合理
按我国现行的农田水利投资政策，国家只投资建设流量在1m3/s以上的渠道，田间配套工程建设费用由地方配套和农民投劳。由于地方往往不能配套，造成许多灌区的“半拉子工程”，国家投资长期不能发挥应有的效益。在目前开展的大型灌区改造仍然如此。井渠结合能够有效地提高灌区水资源重复利用率及灌溉保证率，同时有利于减少蒸发、防治土壤盐碱化，但因为打井是农民自己的事，国家不投资，因而难以实施。
在目前水价低、粮价低、“喝大锅水”的现实情况下，农业节水特别是大田粮食作物节水没有效益。农民没有节水动力，难以利用市场机制或利益机制调动农民和企业投入农业节水的积极性。
2.2.4 水价政策不到位
水价政策和水费征收体系是水资源管理的经济杠杆，对水资源的优化配置和高效利用起重要的导向作用。在计划经济体制下，我国农业采用完全依靠国家补贴的低价政策，农业灌溉用水几乎是免费的。随着水资源短缺日趋严重和市场经济体制的建立和完善，旧的水价体系和水费征收办法不仅不能适应新型管理体制的要求，也不能促进农业节水。1985年国务院颁布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》，提出了要按供水成本收取灌溉水费的目标。1997年12月颁布的《水利产业政策》第二十条规定：“新建水利工程的供水价格，要按照满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定。原有水利工程的供水价格，要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则，区别不同途径，在三年内逐步调整到位，以后再根据供水成本变化情况适时调整。”但这些政策在实施中遇到了许多困难，没有全面贯彻实施。目前我国现行水价各地区差别很大，普遍存在的问题是：①水价偏低，普遍只能达到供水成本的1/2～1/3；②不能按量收费，而是按亩收费；③水价补偿机制不健全；④水费收缴办法不利，“搭车”收费和水费收不上来的现象普遍存在；⑤不同水源价格结构不合理，不利于地表水和地下水的联合运用。
依据按供水成本定价的原则，我国现行水价实际上只包含了供水工程的运行管理费和基本折旧费，有两项重要因素没有考虑：一是没有考虑农民投劳折资形成的固定资产折旧；二是没有考虑水资源本身的价值。因此目前按供水成本确定的水价是明显偏低的，即便如此，目前我国大部分灌区水价仍远远低于供水成本，一般只能达到供水成本的1/2～1/3，这不仅使灌溉工程的运行维护难以维继，而且造成农民对水不珍惜，浪费严重，对节水灌溉没有迫切需求。例如：黄河已达连年断流的严重缺水程度，而至今引黄水价每吨只收几分，不及1瓶矿泉水的1/100，农民采用大水漫灌，即使一次多灌水100m3也只不过2～3元钱，造成引黄灌区一方面缺水，一方面浪费严重。华北地区地下水超采已造成严重的生态和环境问题，但至今地下水资源的开采仍然是无偿的，不需缴纳水资源费，造成农民盲目打井，许多地表水灌区控制面积萎缩，弃水增加。由于水价偏低，农业节水没有激励机制，灌区和农民缺乏农业节水的动力，从而制约了农业节水的发展。
从灌区供水和管理的角度分析，尽管我国目前农业用水普遍水价偏低，但在有些地区已出现了农民呼吁水费过高，难以承受，尤其是大田粮食作物。据调查，目前我国农民每年的水费支出占种粮纯收入的比例大约为10%～20%，这一比例已远远高于美国等发达国家。由此造成目前水价改革处于两难境地，也是水价长期不到位的主要原因之一。因此，目前的水价改革应当着力于定额管理，实行基本水价和超额水价，制定科学的农业用水配额制度。同时，在通过管理体制改革降低供水成本、实现按方收费和推广节水灌溉技术、减小灌溉用水量上下功夫。
2.2.5 技术不配套，推广体系不健全
目前，我国节水灌溉设备生产已形成产业基础和国内机电、化工、轻工等行业的配套能力，生产规模不断扩大，已能成批生产包括渠道防渗衬砌、管材和管件、喷灌机具、微灌设备等多种节水灌溉材料和设备。但从总体上来看，我国节水灌溉设备存在小、低、散的问题。“小”是指生产设备的企业规模小，有的企业还处于小作坊生产阶段；“低”是指生产企业的装备水平低、产品质量低、技术含量低；“散”是指产品不配套，没有形成系列化生产。这些问题造成我国的农业节水设备与国外产品竞争能力差，致使先进国家的节水灌溉设备大量涌入我国市场，占据半壁江山。
据水利部两个节水灌溉设备质量检测中心1999年对我国16个省市的35家企业的50种节水灌溉产品随机抽样检测结果，在喷灌和微灌设备方面存在的质量问题较多，如管壁减薄、接头密封性能差、管件耐压低、配件通用性差、实测技术参数低于规定指标等，检测结果为产品合格率平均不足40%。这次抽检的企业大多是国内比较知名的较大规模的企业，尚存在如此多的质量问题，对于近年来各地冒出来的许多小企业，质量问题更大。
在技术研究与开发上，存在着技术零散，配套水平低，技术研究与生产实际脱节，技术服务体系不健全，造成农业节水技术推广应用难度大，阻碍了农业节水事业的快速发展。
2.2.6 政策措施不力，法规不健全
20世纪90年代以来，党中央、国务院一再强调要把节水放在突出位置，但由于具体政策措施落实不力，从总体来看，对农业节水的认识仍未到位，广大农民和灌区缺乏节水积极性。在法规上，国家已经制定了《中华人民共和国防洪法》，《中华人民共和国水污染防治法》，但至今没有《农业节水法》，致使农业节水往往停留于口号。
