太湖水环境治理体制机制问题分析

回顾无锡水危机，首要问题是破解“三个和尚没水吃”的困境。虽然各级政府相关管理部门和管理体制经历数次变迁，但对流域综合治理的认识理念不到位，对原有治理体制的改革创新力度不到位，不能适应现实的流域治理需要，使得太湖综合治理工作难以有所作为，导致水环境污染问题长期得不到根本有效解决，太湖治理成效只能差强人意。太湖生态修复力度远低于经济高速发展带来的水污染加剧趋势，现有治理体制机制难以推动经济社会与环境可持续发展，亟待进行改革完善。

一、流域管理机构难以承担综合治理的职责

太湖流域治理涉及水资源保护、水污染防治、湖面、岸线管理以及流域内产业规划、项目审批等内容，流域内涉及江、浙、沪三地省市的各级地方政府，太湖管理需要引入流域综合治理的体制。对此，2002年新修订的《中华人民共和国水污染防治法》第十二条明确规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”但目前作为流域管理机构的太湖流域管理局，是水利部的派出机构，不是直属中央政府的一级行政部门，不是权力机构，其职能单一，职责权限有限，法律地位不高，缺乏必要的权威性和强有力的执行权，难以抵御来自地方行政的不适当干预，更难于协调各方利益主体间的冲突。在太湖治理越来越偏重于污染治理和环境保护的现实境况下，由水利部门而非环保部门主导参与的太湖流域管理局由于缺乏必要的专业技术队伍和法定职权，难以胜任流域综合管理的重任。《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定：“重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理”，这里定位的“协同”地位，就充分说明了这一点。《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条同样说明了地方政府权力在流域的管理过程中居于主导地位，涉及水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护，甚至水纠纷的处理，所有涉水事务都由政府行政管理来实现。作为原国家环保部下设的水环境管理办公室职能更加单一，其法律地位更难以起到协调跨省流域的水纠纷问题，同样难以承担起对太湖流域综合治理的重任。2008年以来，国家层面虽然成立了由国家发改委牵头的太湖治理省部级联席会议制度，但从近几年运作情况来看，除了每年召开一次联席会议，没有常设性办事机构，且没有法律明确授予的职责权限，省部级联席会议制度难以真正发挥综合协调和管理的作用。从江苏省来说，虽然省太湖办的成立是一个创新性的举措，但由于具体职能所限，只能发挥参与和协调作用，不能起到应有的统一监管和综合治理的效能，对加强太湖水污染防治工作显得心有余而力不足。

二、条块分割区域分割的管理模式不利于治理工作的统筹推进(https://www.daowen.com)

首先，“多龙治水”的局面长期得不到有效解决。根据江苏省省级机关的原“三定”方案，省水利厅的机构职能中明确统一管理和保护全省水资源，指导水利行业供水、排水、污水处理工作；省住建厅负责指导城镇供水、节水、排水和生活污水处理工作；原省农委负责指导农业生态环境保护，农业面源污染治理有关工作；原省环境保护厅负责水体、大气等环境污染防治的监督管理。这些部门在太湖水生态环境保护和污染治理方面就存在职责交叉、工作重叠的部分，因缺乏相互间的统筹协调，必然影响治理的效率和成效。其次，难以应对环境突发事件。在管理体制存在长期分割的状况下，不同层级政府之间、不同部门之间往往由于职能划分不明、沟通协调不足，在应对突发事件时无法做出及时而协调一致的反应，导致事故处理的低效率。同时，由于各部门在水资源、水质监测等方面的信息不能共享，对水资源与水环境综合管理缺乏科学、系统的规划，难以实行综合统筹管理。最后，信息交流不畅。在信息交流方面，多个部门同时开展水质监测，重复建设系统平台等现象非常严重，不仅导致资源浪费，且不同部门，如环保部门和水利部门对水质监测公布的数据常常不相吻合，使人们对监测标准和方式的科学性、规范性产生怀疑，影响对水环境准确评估和制定执行相应决策。

三、太湖水环境的保护工作常常受制于地方经济发展

长期以来，对地方政府和官员的政绩考核往往只关注GDP的增长，而缺乏有关环境保护与生态建设的硬性指标，导致许多地方急功近利，在经济发展和环境保护之间出现冲突时，一些地方为了追逐所谓的发展政绩，不惜以牺牲生态环境为代价。也有一些地方，在区域发展时不能统筹考虑全流域水环境的承载能力，采取地方保护主义的做法，甚至不惜背离流域发展的整体利益，盲目上马没通过环评的大型项目，常常出现上游排污、下游治理，或上游保护、下游破坏等以邻为壑的现象，并多次引发跨行政区水污染纠纷。水资源作为一种共有态物品，是经济社会发展的必备资源，流域上下游、左右岸政府之间为了追求地方利益最大化对于有限的水资源进行抢夺式利用，而在水污染治理中往往处于“搭便车”的心理而采取消极的态度。这种情况明显反映在跨行政区断面的水污染指标上，并多次引发跨行政区水污染纠纷。