太湖流域环境管理制度创新实践
2007年以来，江苏省太湖流域围绕必要的行政手段，在已有的环境管理制度基础上，也探索出一些独具特色的制度创新。
一、太湖治理目标责任制
太湖治理目标责任制是江苏太湖治理始终坚持的一项制度，从2009年起，原省太湖办受省政府委托，不断深化和创新该项制度。
（一）目标责任制工作开展情况
每年年初，由原省太湖办牵头组织太湖流域5个市和10个省有关部门编制年度太湖水污染治理目标责任书，国家总体方案和省实施方案及省委、省政府的年度要求，都通过责任书的形式落实到地方和省有关部门。目标责任书的内容主要包括三个方面：一是年度的治太总体目标，“两个确保”（确保饮用水安全、确保不发生大面积湖泛），以及年度水质改善和总量削减目标；二是涉及国家和省两个方案中能细化到年度的一些任务性要求，包括城市污水处理率等指标要求；三是年度各项工程项目建设目标。从2009年起，目标责任书制定经历了三个阶段：首先是流域各市、省有关部门依据国家、省实施方案以及有关治太规划等要求，分别自报建议稿；然后，原省太湖办会同省发改委、原省环境保护厅以及其他行业主管部门，与太湖流域5市多方充分衔接，形成征求意见稿，征求各市和各部门意见；最后，汇总反馈多方意见，形成了太湖水污染治理目标责任书（送审稿），报省政府审定，在每年的太湖水污染防治扩大会议上，由分管省长和各市、各有关部门主要负责人签订。
目标责任书的实施主要包括3个方面：一是进一步细化分解落实，地方和省各有关部门会把省级治太目标责任书目标和任务逐级分解，再次签订市县或行业内部责任书，并组织各地各部门和各单位实施。二是建立定期调度制度，从省到市、县（区）建立了月度调度、季度通报制度，主要对流域水质状况、工程进展、主要存在问题进行分析，并提出下阶段工作要求等。三是开展检查调研，原省太湖办、省有关部门及各市均围绕目标责任书，定期和不定期地开展治太难点、重点问题的督查、检查和调研，及时分析汇总问题，寻找解决途径。
目标责任书考核主要分为四个阶段：一是委托中介抽查。每年12月左右，原省太湖办委托东南大学环境学院等中介机构，先行抽查列入责任书的部分项目，解决政府检查行政力量和技术能力不足的问题。二是组织自查。每年年底，各市和各有关部门对目标责任书规定的各项目标任务完成情况逐项检查分析，填写自查表，并形成书面报告，对未能按期完成的作出说明，并提出下一步工作打算。三是开展检查考核。每年年初，省政府成立检查考核团，根据自查、委托中介抽查、现场考核情况，对省各有关部门、流域各市人民政府年度目标任务完成情况进行考核评价，2014年，原省太湖办制定出台了《江苏省太湖流域五市水污染治理目标责任考核细则（试行）的函》，考核结果分为“优秀、良好、一般、较差”四个档次。四是在每年度省太湖治理委员会全体（扩大）会议上，原省太湖办通报目标责任书考核情况。
（二）目标责任书地位、特点
1.准确认识目标责任书的地位
落实治太方案的年度安排。国务院批复的总体方案、省政府批复的省实施方案是太湖治理的近远期规划，是指导太湖治理的纲领性文件。省实施方案在治太目标、任务和工程项目上与国家总体方案基本保持一致，细化增加一些项目和类别，是对总体方案的补充和完善。省政府对照国家《总体方案》和《实施方案》要求，每年与流域5市政府、省有关部门签订太湖治理目标责任书，把治太方案不同阶段的目标、任务和工程分解落实到年度，保证方案的实施。
体现治太责任的重要形式。太湖治理是党中央、国务院交给江苏的重大政治任务，在每年度省太湖水污染防治委员会全体（扩大）会议上，省政府以签订目标责任书的形式，将治太任务布置到有关地方和部门，体现出太湖治理的严肃性、目标责任书的权威性，也是各级政府和部门对履行治太责任的庄严承诺。
实施治太项目的主要载体。目标责任书以附表形式，将国家总体方案、省实施方案重点工程项目按年度分解到地方和省有关部门，通过定性和定量结合，确保工程项目得以实施。
推进治太工作的重要手段。目标责任书涵盖了水质改善、总量削减等目标，应急防控、控源截污、生态修复等工程项目，体制机制健全等政策措施。5年实践，实施了大批治太项目，完善了治太体制机制，提高了流域水环境质量，成为推进太湖治理工作的重要手段。
2.目标责任书主要特点
力求统一对应。目标责任书的制定要多方衔接，力求做到“治太方案和年度任务、地方和部门、正文和附表”三个统一对应。
坚持与时俱进。根据治太形势变化，5年来，目标责任书在格式上由正文变为正文加附表形式，编制由原省太湖办主导变为由原省太湖办与省发改委共同主导，考核由考核项目过渡到考核项目与水质，每年均针对年度实际情况提出不同的工作重点。
注重调查研究。围绕目标责任书落实，开展了大量制度化常态化的调研工作。仅2013年，就分别赴宜兴、武进、溧阳、吴江、吴中、昆山、相城、丹阳、句容、江宁、高淳等基层开展调研、督查工作。先后形成太湖流域城镇生活污染治理、农业面源污染治理、氮磷拦截工程、农村环境连片整治、藻泥资源化利用、无锡市应急工作、武进区农村生活污水治理、武进区畜禽养殖污染治理等几十篇调研报告。
推进多方合作。引入委托检查和政府购买服务制度，委托省工程咨询中心、东南大学环境学院、省环境工程咨询中心等中介机构，对各地工程进展、省补资金使用等情况进行检查摸底。引入联合调研、审计、督查、考核制度，充分调动省有关部门治太积极性。
二、太湖治理“河长制”
“治湖先治河，治河先治官”，这是对太湖治理“河长制”的形象概括。“河长制”不仅给地方党政主要领导落实了环境责任，也给班子成员和部门负责人落实了治污责任，有效地调动了各方力量和资源参与河流整治，使各级干部在太湖治理和环境保护工作面前没有旁观者。
（一）“河长制”工作开展情况
“河长制”始于江苏太湖流域，由无锡市在2007年水危机事件后首创，即由各级党政领导担任“河长”，负责推进辖区内河流的水环境治理和水质改善工作，其实质是地方政府切实履行环保法规定的对水环境质量负责的法定责任。
2008年，省政府办公厅下发《关于在太湖主要入湖河流实行“双河长制”的通知》，15条主要入湖河流全面实行“双河长制”，每条入湖河流由省、市两级领导共同担任“河长”，其中省政府主要领导和分管农业、工业、环保的领导分别担任望虞河、大浦港、社渎港、漕桥河等河流的省级河长，省有关部门负责人担任余下河流的省级河长，河流所在地的地方政府主要领导和分管领导担任相应的地方河长。“双河长”分工合作，协调解决河流水环境问题。
原江苏省环境保护厅在总结“河长制”管理经验的基础上，对“河长制”进行了创新和延伸，在太湖流域65个重点断面建立“断面长”制，为改善重点断面水质提供了有效载体。从2014年开始，原江苏省环境保护厅在主流媒体通报上一年度整治不达标的城市河道，并公布相应的河长名单。2015年，原省太湖办首次通过主流媒体通报主要入湖河流水质情况。2016年6月，原江苏省环境保护厅对不达标断面的县级“断面长”首次进行集中约谈。
（二）“河长制”特点(https://www.daowen.com)
注重建章立制，打好“河长制”工作基础。除了各地出台各项规章制度外，省有关部门也努力践行“省级河长”职责。原省太湖办承担了省级河长办公室的职能，印发河长工作意见，出台“河长制”考核办法，把河长制的工作要求列入各地和各有关部门的太湖治理年度目标责任书。江苏各地各部门相继出台有关管理办法或制度规定，确立工作措施、责任体系和考核办法等，为推行“河长制”提供了政策依据。
注重一河一策，提高“河长制”工作的针对性。省级河长牵头会同地方编制主要入湖河流整治规划，按照“规划、资金、项目、责任”四落实的原则，逐条分析会诊，制定有效的针对性治理措施。
注重督查考核，强化“河长”的责任意识。根据省委、省政府要求，省级河长和地方河长每年对自己分工的河流，至少分别进行一年两次和每季度一次的定期检查督查，协调推进水环境综合整治。每年地方政府对照年初制定的任务目标，对各级河长履职情况开展考核，并严格奖惩。原省太湖办按月调度各级河长工作，定期通报相关河流水质及地方河长履职情况。
注重改革创新，推进“河长制”的完善。从“河长制”到“断面长”制，再到有设区市延伸创建的“浜长制”，这些制度体系，成为促进地方党政领导治理河流、保护环境、改善民生、建设生态文明的重要抓手。省太湖办建立治太联络员制度，为15条主要入湖河流省市河长配备了联络员。为调动河长工作积极性，部分地方设立了“河长制”管理保证金专户，实行保证金制度。
（三）“河长制”地方实践
太湖流域各地在“河长制”实践工作中，因地制宜摸索出了不少行之有效的做法。
1.无锡市
出台文件，提供“河长制”制度平台。2007年，制定出台了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，明确要求将79个河流断面水质的监测结果纳入各市（县）、区党政主要负责人（即河长）政绩考核。2008年，又下发了《中共无锡市委无锡市人民政府关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》，明确了组织原则、工作措施、责任体系和考核办法，要求在全市范围推行“河长制”管理模式。2010年，无锡市实行“河长制”管理的河道（含湖、荡、氿、塘）就达到6000多条（段），“河长制”管理对象已经覆盖到村级河道。
建立机构，搭建“河长制”组织平台。无锡市“河长制”办公室主任由市政府分管副秘书长担任，市水利、生态环境、市政、城管、农业农村、住建、交通等部门负责人任副主任。各县（市、区）“河长制”管理均由水利部门牵头开展，各级“河长制”管理办公室均落实了工作经费、工程经费和考核经费，河长办全部实行挂牌办公。
市、县（市、区）、镇（街道）三级“河长制”办公室作为“河长制”工作的日常管理机构，按照常设机构的要求组织和落实好工作任务，承担和参与着水环境治理的规划论证、截污控源、河道综合整治、水系沟通、产业结构调整、农村环境整治及河容岸貌日常管理等重要工作，对日常水环境问题进行调查、协调、处理和回复，并组织力量对各自区域内的“河长制”管理河道开展检查考核，掌握水环境综合状况，推进工程建设进展，为河长履行职能提供决策支持。
严格考核，强化“河长制”责任落实。对“河长制”管理工作实施分阶段考核和年终考核，对考核得分和排名情况及时予以通报，督促河长履行职责，牵头组织所管河道综合整治方案的制定、论证和实施，促进所负责河道水环境持续改善和断面水质达标。
2.常州市
延伸建立“河长”“断面长”制。由市委书记、市长等14名市领导分别担任涉及区域补偿、国控、省控、太湖考核等33个重要水质断面的“断面长”，建立四级“河长”体系，2729条河道落实市级总河长2名、市级河长10名、县级河长168名、镇级河长818名、村级河长1178名，对河道水质改善负总责，组织推进河道综合整治。
制作“河长”督查手册。为便于“河长”对所负责河道整治情况进行督查和推进，武进区为每位“河长”制定了《督查手册》，包括3条入太河流及其他主要河流的河道概况、水质情况、存在问题、水质目标及主要工作措施，供“河长”们参考，督促、指导各镇（开发区）、各部门开展河道综合整治，实现整治目标、工程、资金、考核“四个到位”。
严格执行通报点评制度。市生态环境局每月通报市、区两级“河长”“断面长”挂钩河道水质情况，并汇总治太重点工程进展情况和存在问题，以月报形式发各位“河长”“断面长”。“河长”“断面长”根据月报及时掌握情况，有的放矢，针对重点开展督查和协调工作，并限时解决河道治理工作中的困难和问题。
认真落实现场督查要求。市级“河长”“断面长”坚持每2—3月一次现场督查，察看河流整治情况，了解水质最新状况和项目实施情况，协调解决项目实施中的问题，根据每阶段工作重点，部署下一步工作措施。
2017年，武进区在湖塘镇首批试点24位企业河长的经验基础上，开始在全区推广企业河长，目前已有企业河长173名，河长们“出人、出力、出钱、出策”。全区各级河长已累计开展巡河67000余次，查找并通过区、镇两级河长办交办各类涉河问题6500余个。
3.苏州市
2007年12月，苏州市出台《河（湖）水质断面控制目标责任制及考核办法（试行）》，全面实施河（湖）水质断面属地行政首长责任制，即“河（湖）长制”。
2017年、2018年，苏州市先后出台《关于全面深化河长制改革的实施方案》《关于深化湖长制工作的实施方案》，确立“河（湖）长制”阶段性目标：2017年全面建立，2018年全面治河，2019年全面攻坚，2020年全面见效。至2020年，打造10条省级、100条市级、1000条镇村级示范河湖，努力建成2到3条全国性河湖管护样板。全市河湖管理保护机制基本建立，现代水治理体系率先形成，水治理能力全面提升，水生态文明格局初步确立，河畅、水清、岸绿、景美成为河湖管理现实模样。
苏州市“河（湖）长制”建立了党政领导、一级抓一级，河长主导、层层抓落实，社会引导、全民共参与的部门联动、上下共治、长效管护工作制度；建立了河湖长牵头、河道主官为纽带的“交办、会办、督办、查办”工作机制；建立了“一河一档”“一河一策”“一事一办”“一单一销”工作闭环机制；建立了督战一张图、任务一根轴、考核一张网、决策一键式、统计一套表的信息平台，实现治水精准化。2018年8月，苏州出台《关于组织开展社会力量参与河湖管护的工作方案》，全面组织发动社会力量参与河湖管护。根据该方案，苏州按照河长制实施方案，根据河湖特性结合地域、水域特点，组织发动社会公众和社会组织全方位治水。社会力量主要有三种形式：志愿者队伍，引导动员广大在校学生、退休老师、沿河居民等积极参与河湖管护，通过建立河湖保护志愿者队伍，形成全社会关心和参与河长制工作的良好氛围；社会团体，积极动员各企事业单位、非营利组织、民间机构等社会团体，参与河湖管护工作；民间河长，通过设立“巾帼河长”“企业河长”“乡贤河长”等形式的民间河长，发动广大群众共同参与河长制工作，为保护河湖贡献力量。
张家港市建立河长制主题公园
