探索土地“三权分置”改革的陕西路径是平利县破解“两权”抵押贷款瓶颈制约的关键
作为农村承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款的试点县之一，平利县可以同时暂时调整关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定和集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，这意味着在试点期间，平利县农民承包地经营权和农民住房财产权（含宅基地使用权）都可以进行抵押贷款，不受物权法、担保法相关规定的约束。上述调整自2015年12月28日起施行，在2017年12月31日前试行。现在的问题在于这“两权”抵押仍然面临着其他问题。以平利县的土地承包经营权抵押为例，主要问题如下：一是在盘活农民土地的用益物权上缺乏制度创新，尤其是没有因地制宜地探索农村土地“三权分置”改革的路径，承包权很难从根本上独立出来成为用益物权。二是在贷款对象上重点选择专业大户、家庭农场和农民合作社等新型经营主体，但实际中遇到的瓶颈制约是承包地经营权流转市场的供求不匹配始终制约着专业大户、家庭农场等新型经营主体的发展。
因此，我们建议平利县通过率先实行国家包租制来探索“三权分置”改革路径，以便提供具有修法意义的“两权”抵押示范经验。国家包租制主要操作程序如下：
第一步，成立由县乡村各方力量参与的国家农用土地管理委员会（简称“农地委”），代表“三级所有、队为基础”的复合型集体土地所有权人专门履行集体土地所有权人职责。(https://www.daowen.com)
第二步，由农地委按照合理的流转价格从农民那里包租承包地，并按年支付流转费。
第三步，农地委对碎片化的土地进行整理，按照地形地貌特征划分形成适度规模化标准化农场，并把这些农场的经营权整体放在公开、规范、有序运行的经营权交易市场，由符合条件的农户按照一定租金竞标取得后从事现代农业生产活动。农地委收取的租金主要用于支付流转费。
第四步，修改和完善相关法律，确保规模化、标准化农场的经营权不再被分割，而是作为从事现代农业生产活动的不可分要素和资本，进行整体的流转和交易。