“九五”水利投资安排
“九五”时期是我国经济和社会发展承上启下、实现我国现代化建设第二步战略目标的重要时期，水利建设与发展进入了一个新的历史阶段。在这个5年期间，为减轻亚洲金融危机对我国经济发展的影响，国家实施了积极的财政政策，加强了国民经济基础设施建设。1998年长江、松花江和嫩江大水后，党中央、国务院对水利更加高度重视，把兴修水利摆在全党工作的突出位置，多次强调水利的重要性，1998年10月，中共中央、国务院以《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》（中发[1998]15号文件）就灾后重建、整治江湖、兴修水利作出了全面部署，明确提出当前及今后时期的水利建设任务。同时，中央和地方大幅度增加了对水利的投入，各级政府和广大人民群众兴修水利的积极性空前高涨，水利建设取得了举世瞩目的成就。水利作为国民经济的重要基础设施，水利“九五”计划的顺利实施，为国民经济和社会发展的“九五”计划的顺利实施，为国民经济和社会发展的“九五”计划的圆满完成提供了有力保障。
这一时期水利投入的重要标志不仅体现在水利投资总量上，比“八五”时期增长了4倍多；更重要的是体现在投资的质量上，体现在公共财政基础上合理的投资方向、投资结构、投资重点，以及相应的建设规模和投资效益上。
1.投资总量大幅度提高，基本建设规模比较适度
在国家基本建设投资过程中，如何科学地把握资金投放总量与所形成的建设规模是一个重大的宏观课题。从经济学的角度讲，对基础设施的投资行为：一方面是社会放弃当前一部分生活消费，为提高将来社会生产能力创造条件；另一方面基础设施建设过程的本身又消耗了大量的生产资料，带动了上下游关联产业的发展，在促进国民经济增长和社会发展中发挥着重要作用。但是，基础设施建设是以项目为单元的，每一个项目又有其特定的建设工期，因此，使用财政投资进行基础设施建设，要求一定时期的投资总量与所形成的基本建设规模要有合理的比例。如果投资总量所形成的建设规模过小，不利于持续的投资行为，不利于拉动上下游关联产业，不利于国民经济的持续增长；如果形成的建设规模过大，则易造成“半拉子”工程，不利于固定资产投资及时转化为生产力，这将造成财政长期负担过大。
“九五”期间，国家实施积极的财政政策，水利基建投资大幅度增长，5年累计安排基建投资约2700亿元，其中中央各类投资1206亿元，地方投资约1500亿元，水利建设投资占全国同期基本建设投资的3.8%，是“八五”期间的4倍多，共安排各类水利基建项目1800余项，形成的建设规模约为4100亿元。实践证明，在水利基建投资总量大幅度增加的情况下，“九五”水利基本建设规模控制基本适度。
“九五”期间在国家大幅度增加水利投资的情况下，水利基建没有发生过热现象，基建规模基本控制得当。其主要原因：一是党中央、国务院水利建设方针政策明确。1998年大水之后，党中央及时发出中发[1998]15号文件，明确提出了灾后重建、整治江湖、兴修水利的方针政策，这对水利基建投资具有重大指导意义；二是水利部党组在总结治水经验、深入分析1998年大洪水、2000年北方大旱引发的宏观形势的基础上，以工程水利向资源水利转变的治水思路，具体提出了水利基建的投资指导思想、投资方向和投资重点，保证了建设资金的合理流向；三是在投资计划安排过程中严格坚持了保重点、保续建、保投产的原则，防止摊子铺得过大。
2.优化调整投资结构，突出重点，统筹兼顾
水利基建投资结构是指水利投资在不同水利基建领域的分布。国家对水利的投资属于社会公益性投资，因此调整和优化投资结构，就是要使水利投资能体现党中央、国务院的治水方针和治水思路，通过优化投资方案，最大可能地从整体上实现公益性社会效益和相应的经济效益。1998年大洪水之后，我国大江大河防洪体系薄弱环节充分暴露出来，使全社会充分认识到洪水依然是中华民族的心腹之患，必须重点完善长江、黄河等大江大河防洪体系；1999年和2000年的北方连续大旱，水资源短缺成为制约国民经济发展的主要因素，党中央、国务院把水资源列为国家战略资源，提出必须以水资源的可持续利用保障社会经济的可持续发展；西部大开发战略，提出5～10年西部基础设施和生态环境建设要取得突破性进展的战略任务，水利部党组进一步指出水利建设必须以生态系统的保护和修复为出发点和切入点；根据从传统水利向现代水利转变的治水思路，水利现代化和信息化建设、水利机构能力建设成为投资的重要领域。所有这些要求，都是调整和优化投资结构的重要依据，都需要在投资计划安排上突出重点，统筹兼顾。
根据“九五”期间社会经济发展对水利的需求，中央水利基建投资1206亿元基本分布为：防洪工程投资954亿元，占79%；水资源工程投资120亿元，占10%；水土保持工程投资33亿元，占3%；水利机构能力建设及其他工程投资99亿元，占8%。在防洪工程投资中，充分考虑了投资结构要有利于防洪体系的形成和完善，坚持以堤防为基础、以控制性枢纽为骨干、蓄滞洪区与河道整治相结合，工程措施与非工程措施相结合。重点安排大江大河堤防及河道整治投资478亿元，约占防洪工程投资的50%；大江大河控制性枢纽投资347亿元，约占36%；清淤疏浚和蓄滞洪区安全建设投资36亿元，约占4%。大幅度增加了对病险水库除险加固和重点城市防洪工程建设投资，前者投资由“八五”时期的7.5亿元增加到“九五”期间的36亿元，增加了4倍多；后者投资从“八五”时期2.1亿元增加到“九五”期间的24亿元，增加了10倍多。此外安排重点海堤加固投资27亿元，国际河流治理投资5亿元。在水资源工程投资中，坚持开源与节流并重的原则，共安排重点水源工程投资43亿元，占水资源工程投资的36%；大型灌区改造续建配套投资42亿元，占35%；节水灌溉示范工程投资10亿元，占8%；农村饮水投资25亿元，占21%。与防洪减沙相结合，共安排水土保持投资33亿元，主要用于长江、黄河中上游重点水土流失区的治理工程建设。机构能力建设等专项工程重点安排了水文基建投资6亿元，防汛通信投资3亿元，防汛机动抢险队投资2.2亿元，基础设施建设投资19亿元，科研教育投资13亿元，前期工作投资13亿元，以及农村电气化县建设和援藏等项目的投资。
在流域分布上，中央投资从“八五”时期的以治淮和治太工程建设为主，调整到“九五”期间的以长江流域、黄河流域和松辽流域的防洪工程建设为主。
由于投资结构不断的优化和调整，“九五”期间水利基建基本做到统筹兼顾、突出重点，在加强堤防工程建设的同时，兼顾江河控制性枢纽工程建设、病险水库除险加固、蓄滞洪区安全建设和江河上中游的水土保持生态建设；在加大防洪工程投入的同时，兼顾水资源工程和节水工程建设，认真解决大型灌区节水改造、农村饮水和城市水资源短缺问题；在加大水利工程措施投入的同时，兼顾水利非工程措施和水资源现代化管理手段的建设，加强水文及重点防洪指挥系统骨干网络、分析及决策系统建设，加强水资源实时监控、科学决策和优化调度系统建设，加大水利前期工作的投资力度，努力提高水利信息化和现代化水平。
3.体现公共财政原理和投资公益性特点(https://www.daowen.com)
“九五”期间，随着社会主义市场经济不断完善，国家非经营性财政投资逐渐从市场竞争领域退出。按照公共财政原理，水利作为以公益性为主的国民经济基础设施，是政府投入的主要对象。因此，中央重点加大了对公益性和准公益性水利项目的投入，对于兼有一定公益性的经营性水利项目，只是适度安排政策性引导资金，鼓励相关水利产业发展。这一时期，中央安排非经营性财政投资1014亿元，与“八五”非经营性财政投资228亿元相比，增加了786亿元，是“八五”期间的4.45倍，充分说明了中央在财政投资上对水利的重大倾斜。
这一时期，国务院从政策上进一步明确了公共财政的概念，一方面调整了中央和地方财政投入的范围和权限，在大江大河防洪等公益性显著的领域，中央承担了更大的投资责任；另一方面进一步界定政府与市场的行为“事权”，哪些项目的投资属于政府行为，哪些属于市场行为。国务院1997年颁发的《水利产业政策》，不仅定义了中央项目和地方项目，确定了中央和地方政府投资、建设及管理的责任，而且还就项目的功能属性划分了甲类（社会公益性为主）项目和乙类（经营性为主）项目，界定了不同类型项目政府和市场的行为准则。中发[1998]15号文件，确定了以防洪为主的灾后重建、整治江湖、兴修水利的近期水利建设方针和政策，中央加大了对长江堤防等重点地段和防洪工程项目的投资比例，长江一级、二级堤防的中央投资比例达到80%。党中央关于西部大开发的政策，把水利等基础设施建设和生态环境建设作为西部建设重点，规定了必须加快西部项目的前期工作，对国家立项的公益性水利项目，政府投资中的中央投资比例可高达70%以上。中央关于以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展的政策，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置，抓紧治理水污染。因此，中央大幅度提高了对以节水为中心的大型灌区改造的投入力度，中央投资不仅可以用于传统水利项目，也可以用于防治水污染、改善水生态环境等非传统的水利项目。在社会主义市场经济不断完善和我国综合国力不断增强的情况下，按照公共财政的原理，“九五”期间水利的公益性基础设施地位不断得到加强，对于公益性突出的水利基础设施建设，中央正在承担越来越大的投资责任。
4.水利投资渠道进一步拓宽，有力促进了水利建设
解决我国水资源四大问题的长期性、艰巨性和复杂性，决定了水利基础设施建设中，投资供求矛盾的核心是投资总量不足的问题。因此，开拓投资渠道，吸纳不同的资金来源，弥补水利建设资金的不足，一直是水利基建投资范畴的重要任务。“九五”期间，为了积极拓宽投资渠道，筹集资金用于水利基础设施建设，主要采取了以下措施：一是由国务院批复，建立了水利建设基金，制定并经国务院批准实施了“水利建设基金筹集和使用管理暂行办法”。水利建设基金的设立，为水利建设开辟了一条较为稳定的投资渠道，“九五”期间共筹集水利建设基金72亿元。二是加大了中央投资中利用国内外信贷资金的力度。“九五”期间，共利用国内外贷款等资金192亿元，其中银行贷款113亿元，利用外资72亿元，自有资金7亿元。银行贷款比“八五”时期增加了23亿元，利用外资增加了40亿元。三是在中央利用国债加大了对地方项目投资补助的前提下，鼓励地方项目更多地使用贷款，加强地方资金配套能力。对于以经营性为主的水利基础设施建设，通过成本—效益分析，积极使用贷款。即便是公益性水利基础设施，由于许多工程中央投资比例已占到50%甚至80%以上，地方政府可以大胆使用贷款，作为地方配套资金。利用贷款作为地方配套资金：一是可以将一年的配套分解为多年，缓解地方政府当年财政压力；二是由于中央已承担多数投资，贷款分多年偿还，地方财政还贷压力不大；三是中央已承担多数投资，贷款又由地方财政作为还款担保，银行的金融风险不大。“九五”期间，许多地方在利用贷款进行公益性水利基础设施建设上取得了成功经验。以上这些拓宽投资渠道的举措，对缓解水利投资供求紧张关系，促进水利基础设施建设发挥了重要作用。
5.注重基建投资管理，充分发挥投资效益
现代经济学中，财政政策包括了税收政策和扩大政府开支两个方面。1970年之后，西方发达国家在运用财政政策进行宏观调控时，逐步放弃了扩大政府开支，加强基础设施建设的财政政策，其主要原因之一就是由于基础设施前期工作滞后造成的政府财政投资与经济周期不同步，从而引发经济的进一步震荡。1997年亚洲金融危机发生后，为了克服亚洲金融危机对我国经济产生的负面影响，保持国民经济稳定增长，国家实施了通过扩大政府开支加强基础设施建设的积极的财政政策。
水利是基础设施投入的重点领域，能否保证建设项目吸纳足够资金，投资效益正常发挥，起到促进国民经济增长的作用，前期工作是关键。为此，“九五”期间水利投资管理中重点突出了前期工作，努力抓好水利规划工作，科学指导水利建设与发展。
在加强水利前期工作的前提下，投资计划管理工作是保证投资效益与投资安全的基础。“九五”期间加强投资计划管理的特点是：坚持投资需求与投资可能相结合，控制好基建规模，防止“半拉子”工程，尽快发挥投资效益；投资规模与投资结构相结合，把握好建设重点，优化配置资金资源；投资计划与工程形象面貌和实物工程量相结合，保证投资量化合理，提高投资计划的准确性和精确性；投资计划安排和投资计划检查相结合，及时获得计划执行的信息反馈，保证投资安全，保证计划及时完成；投资计划的制定、执行与效果评价相结合，不断总结，不断完善，提高计划的科学水平。与此同时，建立健全规划计划管理法律法规体系，严格依法行政，是加强投资计划管理的主要方法之一。
全面加强工程建设与质量管理，确保工程建设质量和生产力的形成，是保证投资效益的关键。“九五”期间工程建设与质量管理充分体现了改革精神，按照市场经济的原则，积极推行项目法人责任制、建设招标投标制和建设施工监理制，努力规范水利建筑市场。一是加强项目法人建设，按照国务院关于公益性水利项目建设法人组建原则，从机构、职责、权力、人员素质等方面努力提高建设法人的管理能力；二是大力推行招标投标制和建设监理制，使大江大河干堤等水利项目招标投标率接近100%，施工监理率达90%以上；三是严格规范水利建筑市场，努力实现招标投标中的公平、公开、公正；四是建立完善的质量保证体系，保证对建设质量进行严格的控制和管理，“九五”期间工程质量抽查结果表明，工程合格率达100%，优良品率达83%以上。
“九五”期间国家大规模的水利投入，合理的资金安排和严格的投资计划管理，获得了显著的投资效益。防洪建设中，以大江大河堤防为重点的防洪工程建设取得重大进展，共开工加固堤防约3万km，完成堤防断面达标1.6万多km，其中大江大河干支流一级、二级堤防达标1万多km；以黄河小浪底、湖南江垭、新疆乌鲁瓦提、广东飞来峡、辽宁观音阁和白石等为代表的一批江河控制性枢纽工程相继投入运行；完成了180余座病险水库除险加固，恢复兴利库容约58亿m3；开展了大规模的河湖清淤疏浚工程，完成土方工程量约8000万m3；同时加强了防洪非工程措施建设。通过综合治理，各大江大河防洪体系得到明显改善，综合防洪能力显著提高。水资源工程建设中，基本建成了黄河万家寨、青海黑泉水库、四川大桥水库、西藏满拉、陕西东雷抽黄、新疆引额济克、甘肃引大入秦、宁夏扶贫扬黄等一大批重点水源工程、水资源综合开发利用工程和跨流域、跨地区调水工程，新增供水能力400亿m3；发展乡镇供水3800处，解决了5000万农村人口的饮水困难。同时强化了流域水资源统一管理和科学调度，在2000年北方大旱之年成功实现了黄河下游不断流、黑河向下游调水6.5亿m3和塔里木河两次向下游输水3.2亿m3，对加强干旱地区生态系统建设发挥了重要作用。在水土保持生态建设中，以长江上游、黄河中上游为重点的全国七大流域水土保持生态系统建设工程全面启动，5年综合治理水土流失面积23万km2；全面加强了对供水水源地的监测和保护，完成了第一阶段水功能区划分工作。此外，还加速了清洁能源开发，水利系统新增水电装机1100万kW，其中小水电800多万kW；有338个县完成了初级电气化县建设任务，水利系统承担的农网改造工作进展顺利。
“九五”期间，水利系统坚持以发展为目标，以科技为先导，既重视建设更重视管理，从质和量两个方面不断提高水利基础设施建设水平，充分发挥水利工程效益，为国民经济和社会发展提供了优质服务和安全保障。