（二）问题分析
目前，我市养老服务业发展仍处于起步阶段，与老年人日益增长的多样化、多层次的服务需求还有较大的差距。
1.养老扶持政策落实不够
养老服务是带有公益性质的社会事业，前期投入大、回报周期长、经营成本高，迫切需要得到政策的引导和扶持。但调研中发现，我市养老扶持政策措施落实不到位，扶持力度总体上偏弱，主要体现在养老服务体系建设地方匹配资金不到位。目前我市每年仅能对纳入年度目标任务的社会养老服务体系建设项目进行补助，并且多数县区只用省、市补助的资金进行了补助，而应由各县区匹配的资金却未进行匹配或未足额匹配。2014—2016年，我市养老服务体系建设重点建设任务的县区应匹配资金共计2.0867亿元，但实际各县区共匹配资金0.7353亿元，资金匹配完成率仅35.24%，其中：县区匹配资金完成率最高的为安居区，三年共安排资金3693.29万元，资金匹配完成率94.11%；匹配资金完成率最少的为大英县，三年共安排资金100万元，资金匹配完成率仅0.05%。地方财力有限是县区资金匹配不到位的主要原因，亦有县区党委政府对养老服务体系建设的重视程度不够的原因。
附表：
2014—2016年养老服务体系建设县区级财政资金到位情况 单位：万元
2.养老机构同质化严重
目前，尽管我市每千名老人拥有养老床位数达到35.7张，高于全省、全国平均水平，但其中农村敬老院床位占比较大，真正意义上的社会养老床位仅5700余张，而护理型床位占比不足10%。以安居区为例，该区福寿苑养老服务中心是全市第一家“医养融合”型养老机构，主要是开展康复护理、精神慰藉、临终关怀等专业化养老服务，现有护理型床位100张，已全部饱和。而2014年底建成的射洪县松鹤山庄老年公寓设置养老床位260张，目前仅9位老人入住，机构运转十分困难。造成这种情况的原因是护理型养老机构或养老机构护理型床位较少，养老机构同质化现象严重，无法满足失能、半失能老人养老康复服务需求。
3.农村敬老院管理运营困难多
目前，我市农村敬老院已实现乡镇全覆盖，绝大多数敬老院按照专职副院长1人、厨师1人、护工1-2人的方式进行管理，管理和服务均存在较大问题。一是部分责任主体履职不到位。少数乡镇存在重视不够、职责不清、履职不力的现象，片面认为敬老院管理是民政局的事情，和乡镇无关。而事实上，敬老院管护人员皆是乡镇在聘请任用，体制机制导致民政局难以管到位。二是服务队伍建设与服务管理提升不相适应。受公共财力投入不足和市场影响等因素，养老服务从业人员尤其是护理服务队伍呈现“三低三高”特征：社会地位低，流动性高；收入待遇低，劳动强度大，职业风险高；学历水平低，年龄偏高。劳动付出与收入待遇、职业发展之间的严重失衡，导致从业队伍不稳定，护理人员和专业技术人员短缺，制约了养老服务业护理人员队伍的有序发展。三是敬老院入住对象本末倒置。敬老院本应优先入住最困难的“五保”对象，但受管理服务水平限制、康复服务设施落后、专业技术人员缺乏等因素影响，大多数失能、半失能对象无法入住敬老院。四是部分养老机构床位空置率高。部分乡镇对敬老院管理欠规范，老人幸福指数不高，老人集体生活意识不强，从而导致部分敬老院床位空置率高，如安居区的马家乡、白马镇等敬老院入住率低于40%，目前全区敬老院入住率尚不足50%，床位闲置较多。五是经费保障不足。目前，我市农村敬老院集中供养经费统一标准为每人每月400元，除此之外，各区县按照财力水平预算人员及运行经费。以船山区为例：该区对农村敬老院管理服务人员按每人每年1.9万元预算工资，并根据敬老院规模，按50人以下每年1万元，50人以上每年2万元预算运行经费。上述资金要负责保障管理服务人员工资及“五险一金”和入住老人除医疗外的吃、穿、住、葬等所有开销，经费保障存在较大的困难。
4.民办养老机构发展永远在路上(https://www.daowen.com)
一是扶持资金投入不足。受财力补助因素影响，全市绝大多数区县对民办养老机构新增床位按照省市补助资金标准进行了一次性补贴，仅个别区县足额兑现了应配套资金。民办养老机构运行补贴、养老机构责任保险制度等尚未建立，大多数民办养老服务机构资金短缺、设施薄弱、发展艰难。二是投入与收益失衡。我市养老机构的收费水平普遍不高，自理老人每月收费在1000元左右，失能老人每月收费在2500元左右。老人是意外伤害的高危人群，养老机构中老人一旦意外受伤，极易引发责任及经济纠纷，赔偿数额巨大。在低收费的情况下，养老机构承担的风险与收益实际上处于严重失衡状态。三是服务队伍专业程度较低，从业人员较少。从养老服务从业人员的基本情况看，突出表现为“两低一少”。首先文化水平低。目前我市民办养老机构的管理运行处于初始阶段，养老护理员中“40、50”农村妇女和下岗失业人员占60%以上，对养老服务的认知仅停留在日常生活服务层面，无法满足多层次养老服务需求。其次工资水平低。民办养老机构中养护员的工资多数在1500～2500元之间。再次整体数量少，全市目前仅有持证养老服务人员590余人，缺口较大。
5.养老机构管理有待加强
一是部分养老机构存在制度不健全、管理不到位、未按约定提供服务等问题。由于老年人特殊的心理和身体状况，养老机构在运营过程中，不可预见的意外事件随时可能发生，存在较大的运行风险。二是全市多数养老机构未按要求购买养老机构责任保险，养老机构风险防范机制亟待健全。三是未按规定办理养老机构设立许可的情况普遍存在。目前，全市已建成143个养老机构，仅39个养老机构获得了设立许可证，其中公办养老机构20个、民办养老机构19个，公办养老机构办证率仅16.7%，民办养老机构办证率达到82.6%。其主要原因是因为办理养老机构设立许可所需的建设、验收、消防等的用地手续不齐，建筑或消防建设不达标，办理设立许可证所需的资料准备不齐。
6.社区养老服务设施建设困难，运行效果不佳
近年来，我市已累计建成城乡社区日间照料中心520个、农村幸福院417个，但目前能保持正常运行的城乡社区日间照料中心仅346个、占总数的66.5%，仍在使用的农村幸福院仅271个，占建设总数的64.9%。一是社区场地有限，新建点位布局困难。目前，城市社区日照中心建设多数由社区提供场地，但因社区办公用房移交不到位等问题，致使大多数社区不能提供足够的场地来建设社区养老服务设施。例如，船山区城区共有36个社区，目前16个社区已建有日照中心，剩余的20个社区大多数都不能提供足够的场地来建设日照中心，要继续按标准完成新增日照中心建设任务的难度较大。而通过租赁场地来建设日照中心，按照日照中心的面积，租金每年少则几万元，多则几十万元，这让本就运行困难的日照中心项目更难以建设。二是重建设，轻运营。目前，每个城市社区日照中心建设补助标准达到30万元，农村社区日照中心建设补助标准达到25万元，其中省级财政对扩权县补助35%，省、市两级财政对非扩权县补助40%，不足部分由各县区（园区）财政统筹安排。经多方统筹，日照中心的建设经费基本能得到解决，但后期的日常管理和运营的经费没有得到财政保障，致使日照中心建好后没有专人和专项经费来确保其正常运营。以安居区为例：三年来，该区财政配套近1000万元资金用于城乡社区日间照料中心建设，同时从2016年起，还对每个日照中心的运行补贴按照2000-3000元/年进行安排。但由于重建设、轻运营，重硬件、轻软件以及运行管理主体不明确等多重原因，多数日间照料中心处于闲置状态，成为摆样子供领导参观的样品和社区老年棋牌活动室。加之没有配备专业工作人员，志愿者队伍尚未建立，服务内容和专业化水平难以满足老年人多样化、专业化的照料需求，养老服务功能难以充分发挥，致使社会的认知度和认同度还不高，民政部门承担的建管责任风险也会逐年增加。三是作用发挥不明显。遂宁的茶馆、茶楼遍布大街小巷，即使在家附近建有社区日照中心，很多老人仍选择到熟悉的茶馆或茶楼娱乐。而到日照中心的大多数老人主要还是参加茶饮、棋牌等娱乐服务，参加午休、午餐、康复等其他服务的老人较少，特别是休息室、餐厅、康复室等基本没有发挥作用，功能发挥较差。部分日照中心是建在小区内的，因无门禁卡等原因让应在日照中心服务范围内的老人不方便到小区内的日照中心去接受服务。
7.居家养老服务发展困难
按照“9073”的养老服务发展模式，90%的老人在家养老，居家养老是社会养老服务体系建设的基础，但居家养老服务发展存在以下几项问题。一是服务对象被动接受服务。目前，我市每年纳入居家养老服务支持机制的老人有10.3万人，但其中绝大多数老年人对居家养老服务政策不了解，对具体的服务内容也不清楚，老年人基本上是被动接收服务，居家养老服务机构基本是按照定制标准为老年人提供服务，选择性服务不多。二是服务内容较为单一。政府购买居家养老服务内容包括助餐、助浴、助洁、助急、助医等多种服务，但在实际服务中，助餐、助洁服务占绝大多数，其他服务相对较少。三是农村地区实施困难。我市处于浅丘地区，农村居家养老老人居住较为分散，同等情况下，为农村老年人提供居家养老服务的成本比城市老年人高得多，也复杂得多，这让一些社会组织在为农村地区老年人提供服务的时候，主要采取集中、分片式服务，服务内容和服务方式较为简单。四是居家养老服务标准偏低。当前阶段，全省居家养老服务的经费标准是平均每人每年不低于300元，我市按照该标准执行。这个标准是要求的最低服务标准，再因地方匹配资金不到位而被再次降低。例如，射洪县因县级财政未足额匹配居家养老服务补助资金，实际按照每人每年200元的标准提供服务。其他县区也有因地方财政匹配资金未到位而降低服务标准或服务人数的现象。五是社会力量参与度不高。参与养老服务的本地社会组织较少，专业化程度低，积极性不高，市场化运行模式难以高效形成，服务或接受服务氛围不浓。
8.公办养老机构改革效果不理想
目前，全市实行“公建民营”的养老机构共有12个，床位2829张，现收住老人686人，床位使用率仅24%。例如，设置200张床位的市社会福利救助中心仅收住老人16人，设置360张床位的沱牌镇社会福利服务中心常住老人也未超过70人，运行效果较好的射洪县广兴社会福利服务中心床位使用率也仅41.4%。各改革试点的公办养老机构均采取公开招标的方式确定了运营主体，但承接方多数在相当长的一段时间内都无法实现盈利，且目前各地民政部门（乡镇人民政府）与承接方均存在对原项目建设标准、基础设施配备完善等方面存在争议。承接方希望民政部门继续增加对养老机构的资金投入，让机构的基础设施设备更加完善，吸引更多的老年人入住来增加机构收入。而民政部门将养老机构实行委托运营管理后，不仅想减少对机构的投入，还想通过收取机构的“承包经营费”来发展其他养老事业，双方需要找到一个平衡点。
9.老年人权益保障不到位
因政策宣传、社会氛围及老年人的家庭意识等原因，虽养老机构在收住老人时签订了入住协议，但仍存在老人入住养老机构后，家属不仅不看望老人，还拖欠或不缴纳相关服务费用（养老服务、医疗服务等）的情况，对老人享受服务和养老机构正常运营带来较大的影响。安居颐寿养老院就曾发生过一例因老人住院治疗费用的纠纷。一位入住该院的老人因突发心脏病需入院治疗，养老院及时进行抢救并通知老人家属且家属同意养老院将老人送去医院治疗，并由养老院先行垫付治疗费用。治疗期间，老人家属一直未到医院看望老人。老人康复出院后，老人家属不仅不愿支付相关治疗费用，还要求养老院对老人进行赔偿，致使养老院垫付的资金未得到解决。同时，我市个别民办养老机构为吸引老人入住，采取虚假宣传、变相融资等方式向老年人筹集资金。而这类活动往往既隐蔽，又无任何有效协议，甚至发生相关部门去调查，老年人帮助隐瞒或阻止调查的情况，给老年人权益保障带来极大的风险和隐患。