结 语
作为一项新设制度，规范性文件附带审查机制效用不仅仅及于个案救济、维护单个相对人的主观权利，也是作为一种监督机制审视着行政主体的规范制定权，弥补着传统行政系统内部监督权威性不足和外部立法监督主动性不足的缺陷。附带审查对象的确定，是程序启动的入口，事关后续审查能否正常运行。通过对司法审查实践的观察和理论研究的梳理，可以发现系争规范属于可予审查的范围以及和被诉行政行为“依据”关系的准确认定至关重要。从问题出发，结合制度功能定位来看，对于审查对象的确定应坚持进行分层审查进路：首先从形式和实质标准两个角度判断被告所提供的或原告所请求的文件是否属于规范性文件；如果第一步进展顺利，则可接着判断与被诉行政行为之间的关系，在此须坚持宽松但于法有据且合理的“关联性”标准。唯有如此，才能科学准确地识别出被诉行政行为依据的规范性文件，再启动附带审查程序并进入后续合法性审查阶段，以此实现制度初设本欲达成的目标。
[1]徐浩，中国政法大学2018级宪法学与行政法学专业硕士。
[2]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中以“规范性文件的一并审查”来命名此制度；根据检索，而后学界研究多以“规范性文件附带审查”来指代新设制度，并且最高人民法院在2018年公布该制度的典型案例时也以“行政诉讼附带审查规范性文件”作为制度名称，故全篇研究采纳“规范性文件附带审查”作为此制度的称谓。
[3]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已失效）第62条第2款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”
[4]参见《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分“关于行政案件的审判依据”。
[5]《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性文件的规定》第6条规定：“对于本规定第3条、第4条、第5条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。”
[6]参见周乐军、周佑勇：“规范性文件作为行政行为‘依据’的识别基准——以《行政诉讼法》第53条为中心”，载《江苏社会科学》2019年第4期。
[7]耿玉娟：“规范性文件附带审查规则的程序设计”，载《法学评论》2017年第5期。
[8]《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”
[9]制度设计目的首先在于解决行政争议、维护行政相对人的合法权益，兼而监督规范行政主体的规范制定权。
[10]《行政诉讼法》第53条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”
[11]“《中华人民共和国行政诉讼法》第53条所规定的要件在严格的意义上应属于‘请求要件’，鉴于公民、法人或者其他组织的‘请求’与法院‘启动’规范性文件的附带审查在语义上的相关性和程序上的对等性，这些‘请求要件’其实也就是法院启动规范性文件附带审查的‘启动要件’。”参见陈运生：“规范性文件附带审查的启动要件——基于1738份裁判文书样本的实证考察”，载《法学》2019年第11期。
[12]王娜：“最高法发布行政诉讼附带审查规范性文件案例”，载中国法院网，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2018/10/id/3551915.shtml，最后访问时间：2020年5月3日。
[13]四种案例库中检索结果分别为187篇、382篇、239篇和332篇，最后访问时间均为2020年4月13日。
[14]参见浙江省衢州市柯城区人民法院（2016）浙0802行初19号行政判决书。
[15]参见浙江省杭州市中级人民法院（2015）浙杭行终字第254号行政判决书。
[16]参见浙江省衢州市柯城区人民法院（2016）浙0802行初19号行政判决书。
[17]参见浙江省杭州市中级人民法院（2015）浙杭行终字第254号行政判决书。
[18]为便于识别与整理，本文24例样本案例的名称均以“原告或上诉人名称＋案由”或“原告或上诉人名称＋案”的形式命名。
[19]参见四川省高级人民法院（2018）川行终412号行政判决书。
[20]参见广西壮族自治区桂林市象山区人民法院（2015）象行初字第35号行政裁定书。
[21]参见安徽省高级人民法院（2019）皖行终1183号行政判决书。
[22]参见安徽省芜湖市弋江区人民法院（2015）弋行初字第00018号行政裁定书。
[23]参见宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院（2015）吴利行初字第15号行政判决书。
[24]“在法院未启动规范性文件附带审查的理由中，被诉请审查的规范性文件与被诉行政行为缺乏关联性，即法院认为行政机关未根据涉诉规范性文件作出行政行为，或涉诉规范性文件并非被诉行政行为作出的直接依据，占比32%；被诉请审查的规范性文件不属于可一并审查的规范性文件范畴的占比21%。”参见江国华、易清清：“行政规范性文件附带审查的实证分析——以947份裁判文书为样本”，载《法制现代化研究》2019年第5期。
[25]参见江苏省泰州市中级人民法院（2015）泰中行终字第00096号行政判决书。(https://www.daowen.com)
[26]参见北京市第四中级人民法院（2016）京04行初827号行政判决书。
[27]此类案件如“柏淞宸与兰陵县人民政府行政征收案”“关勇坚与佛山市南海区食品药品监督管理局食品药品安全行政管理案”。
[28]如在“王淑蓉诉汉源县公安局治安行政处罚案”中，虽然事实上该规范性文件与所诉行政行为之间存在依据关系，这一点被告也承认，只是在处罚决定书中没有明确援引，但法院却以未“援引适用”为由而不予审查。
[29]参见卢超：“规范性文件附带审查的司法困境及其枢纽功能”，载《比较法研究》2020年第2期。
[30]参见黄学贤：“行政规范性文件司法审查的规则嬗变及其完善”，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期。
[31]此外，对于规范性文件的表述散见于各处：《中华人民共和国宪法》第89条、第90条对其描述是决定、命令和指示；《各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》第59条描述的是行政措施、决定和命令；《行政诉讼法》第12条描述的是行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令（排除行政法规和规章）；《中华人民共和国行政处罚法》第14条描述的是除法律、行政法规、地方性法规和行政规章以外的其他规范性文件；《中华人民共和国行政复议法》第7条描述的是国务院部门的规定、县级以上人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定。
[32]如北京知识产权法院在（2015）京知行初字第177号裁判文书中认为：“《新增服务商标的通知》系针对不特定的公民、法人或者其他组织作出的，可在其第四条规定的过渡期内反复适用并具有普遍的约束力。鉴于商标局的主体地位、法定权限、《新增服务商标的通知》的制定形式及制定程序等因素，应当认定《新增服务商标的通知》在性质上属于《行政诉讼法》第53条第1款规定的规范性文件。”
[33]参见张杰：《规范性文件管理制度研究》，法律出版社2017年版，第28页。
[34]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第174页。
[35]《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》认为，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
[36]参见《财政部规范性文件制定管理办法》第2条；《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》第2条；《国家旅游局规章和规范性文件制定程序规定》第2条；《国家民委制定规章和规范性文件的规定》第2条；《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》；《民政部规范性文件制定与审查办法》第2条；《农业部规范性文件管理规定》第2条；《国家体育总局规章和规范性文件制定程序规定》第4条；《国家质量监督检验检疫总局规范性文件管理办法》第2条。
[37]参见《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》第2条；《天津市行政规范性文件管理规定》第2条；《浙江省行政规范性文件管理办法》第3条；《广西壮族自治区行政规范性文件备案审查规定》第2条；《贵州省行政规范性文件制定和监督管理规定》第2条；《海南省行政规范性文件制定与备案规定》第3条；《河北省规范性文件管理办法》第2条；《湖北省行政规范性文件管理办法》第2条。
[38]参见《湖北省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》；《国家体育总局规章和规范性文件制定程序规定》第4条。
[39]参见《财政部规范性文件制定管理办法》第17条；《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》第8条；《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》第3条；《农业部规范性文件管理规定》第9条；《广西壮族自治区人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》；《四川省行政规范性文件管理办法》第7条。
[40]参见《国家民委制定规章和规范性文件的规定》第6条；《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》第6条；《民政部规范性文件制定与审查办法》第7条；《天津市行政规范性文件管理规定》第9条；《国家质量监督检验检疫总局规范性文件管理办法》第5条；《税收规范性文件制定管理办法》第7条第1款。
[41]参见《天津市行政规范性文件管理规定》第11条；《浙江省行政规范性文件管理办法》第7条；《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》第6条第1款；《上海市行政规范性文件管理规定》第10条第1款；《四川省行政规范性文件管理办法》第6条。
[42]参见《天津市行政规范性文件管理规定》第12条；《贵州省行政规范性文件制定和监督管理规定》第3条。
[43]参见《民政部规范性文件制定与审查办法》第12条；《天津市行政规范性文件管理规定》第13条；《浙江省行政规范性文件管理办法》第5条；《海南省行政规范性文件制定与备案规定》第8条。
[44]薛小蕙：“规范性文件附带审查背景下的‘参照规章’的适用”，载《宁夏师范学院学报》2019年第6期。
[45]参见王留一：“论行政立法与行政规范性文件的区分标准”，载《政治与法律》2018年第6期。
[46]参见王春业：“论行政规范性文件附带审查中‘依据’的司法认定”，载《行政法学研究》2019年第3期。
[47]“只要规范性文件起码在形式上能为行政行为职权、内容、程序、形式等某一或某几个方面要素的合法性提供支持，就应当认定其为行政行为的依据。”参见王红卫、廖希飞：“行政诉讼中规范性文件附带审查制度研究”，载《行政法学研究》2015年第6期。
[48]“与被诉行政行为直接依据的规范性文件具体条款具有紧密联系的相关条款或被诉行政行为直接依据的规范性文件具体条款所依据的其他规范性文件的相关具体规定也应纳入一并审查范畴；行政机关以规范性文件作为其不具有特定职责或履责条件尚未成就的依据，该规范性文件应纳入一并审查范畴。”参见霍振宇：“规范性文件一并审查行政案件的调查研究——以新行政诉讼法实施后北京法院审理的案件为样本”，载《法律适用》2018年第20期。
[49]参见李成：“行政规范性文件附带审查进路的司法建构”，载《法学家》2018年第2期。
[50]参见江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版，第244页。
[51]作者从反面去界定实质的依据关系不存在，具体情形可包括：被诉行政行为与规范性文件之间完全无关；被诉行政行为与规范性文件之间对应关系出现错位；行政行为与规范性文件之间存在柔性关联关系。参见陈运生：“规范性文件附带审查的启动要件——基于1738份裁判文书样本的实证考察”，载《法学》2019年第11期。