结 论
根据霍菲尔德基本法律概念理论，公民在个案中对政府信息的申请权具有严格意义的“权利”（right）属性，公民享有知晓应当公开的政府信息的“特权”（privilege）。“权利滥用”的一般理论、学界关于“滥用知情权”的相关研究和法院近来的司法实践都将申请人的主观心态、客观行为作为其行使权利的正当化条件。但是，基于“特权”的双重自由性质、“道德正确”与法律权利相区分两个理由，上述观点在理论上是具有瑕疵的。“滥用知情权”问题的直接原因是公民享有的“知晓应当公开的政府信息的自由”与政府享有的“正常工作和履职秩序不受侵扰的法律上的利益”之间的权利冲突，限制权利的义务不是产生于权利本身，而是冲突导致的“权利凌驾”。
缓解权利冲突的关键就在于如何进行权衡，一种技术性的应对方案是：首先判断申请行为是否给政府工作造成了不成比例的沉重负担，如果否，则不论申请人的主观心态和客观行为如何，一律应当提供信息；如果是，则判断此信息对权利人其他权利的维护是否具有现实而紧迫的重要性，如果具有这样的重要性，即便提供信息的成本很高，也不得拒绝；如果没有这样的重要性，则可以要求收取一定的成本费用并提供信息；如果权利人不缴纳相应的成本费用，则可以拒绝提供信息。当然，这只是一种技术思路，权利冲突仅仅是“滥用知情权”问题的直接原因，深层次的成因非常复杂，不能指望仅从信息公开的角度入手就能彻底解决这一问题。
[1]范力文，中国政法大学2019级宪法学与行政法学专业硕士。
[2]命题1：“知情权是公民的一项法定权利”；命题2：“如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用”；命题3：“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为”。参见陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案，载《最高人民法院公报》2015年11期。
[3]比较有代表性的相关研究可见于文豪、吕富生：“何为滥用政府信息申请权——以既有裁判文书为对象的分析”，载《行政法学研究》2018年第5期；王锡锌：“滥用知情权的逻辑及展开”，载《法学研究》2017年第6期；肖卫兵：“论政府信息公开申请权滥用行为规制”，载《当代法学》2015年第5期；湛中乐、李烁：“公民滥用政府信息获取权的法律规制——兼评《政府信息公开条例》的修订”，载《中国行政改革》2019年第4期；后向东：“信息公开申请权滥用：成因、研判与规制——基于国际经验与中国实际的视角”，载《人民司法·应用版》2015年第15期等。
[4]就笔者目前的阅读范围而言，比较系统地回答了这两个问题的研究有江悦：《论政府信息公开申请权滥用的法律规制》，中国社会科学院大学（研究生院）2019年博士学位论文。不过，本文的论证进路与其不同，观点也不完全一致。
[5]Hans Kelsen，Hauptprobleme der Staatsrechtslehre entwicklt aus der Lehre vom Rechtssatz，Tübingen：Mohr Siebeck，1911，p.568.转引自雷磊：“法律权利的逻辑分析：结构与类型”，载《法制与社会发展》2014年第3期。
[6]参见林爱珺：《知情权的法律保障》，复旦大学出版社2010年版，第26页。
[7]可能存在一种批评意见，认为霍菲尔德基本法律概念理论主要适用于私法领域的分析，适用在公法领域可能欠妥当。这种担忧是不必要的。首先，霍菲尔德以英美法系的司法过程为其理论阐述的背景，本身并没有强烈的公私法区分意识。其次，作为分析法学的理论工具，霍菲尔德基本法律概念呈现为权利—义务关系上的一般性理论，不论是私法还是公法，只要涉足权利—义务关系领域，便不能否认这种一般性。霍菲尔德的基本法律概念理论虽然也有其自身的缺陷，但这种缺陷并不妨碍其成为一个好的分析基础和理论工具。实际上，已经有学者尝试在行政法学领域运用它进行分析，例如，陈裕琨：“分析法学对行为概念的重建”，载《法学研究》2003年第3期；郑春燕：“现代行政过程中的行政法律关系”，载《法学研究》2008年第1期；余军、朱新力：“法律责任概念的形式构造”，载《法学研究》2010年第4期；蒋成旭：“论结果除去请求权在行政诉讼中的实现路径——以霍菲尔德基本法律概念为视角”，载《中外法学》2016年第6期。
[8]本部分对基本法律概念理论的阐释除参考霍菲尔德的著作外，还参考了陈景辉、王涌教授论文中的一些表述方式，两位教授的论文参见陈景辉：“权利和义务是对应的吗？”，载《法制与社会发展》2014年第3期；王涌：“寻找法律概念的“最小公分母”——霍菲尔德法律概念分析思想研究”，载《比较法研究》1998年第2期。
[9]参见［美］霍菲尔德：《基本法律概念》，张书友译，中国法制出版社2009年版，第26页。
[10]参见王万华主编：《知情权与政府信息公开制度研究》，中国政法大学出版社2013年版，第144～146页。
[11]一方面，涉及商业秘密和个人隐私的信息并非绝对不可公开，而是附条件公开或附条件不公开，为“待决豁免事由”；另一方面，“内部信息”和“过程性信息”并非绝对不可公开，如果法律、法规、规章规定应当公开的，需要公开，如果没有规定，也属于可以公开或可以不公开，为“酌定豁免事由”。参见蒋红珍：“面向‘知情权’的主观权利客观化体系建构：解读《政府信息公开条例》修改”，载《行政法学研究》2019年第4期。
[12]《政府信息公开条例》第13条规定：“除本条例第14条、第15条、第16条规定的政府信息外，政府信息应当公开。行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式。”
[13]《政府信息公开条例》第19条规定：“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。”
[14]《政府信息公开条例》第20条规定：“行政机关应当依照本条例第19条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（1）行政法规、规章和规范性文件；（2）机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名；（3）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（4）国民经济和社会发展统计信息；（5）办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果；（6）实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定；（7）财政预算、决算信息……”《政府信息公开条例》第21条规定：“除本条例第20条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当……”
[15]《政府信息公开条例》第14条规定：“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”
[16]《政府信息公开条例》第15条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”(https://www.daowen.com)
[17]《政府信息公开条例》第16条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”
[18]为使表述更加简洁，以下用“公民”统一指代“公民、法人和其他组织”。
[19]详细的论证过程参见陈景辉：“权利和义务是对应的吗？”，载《法制与社会发展》2014年第3期。
[20]在此需要补充说明“义务”和“责任”的区别。霍菲尔德援用Booth v.Commonwealth案的法官意见，认为涉及此案的法律——“除本法后列之情形外，凡21岁至60岁的自由男性白人均有责任（shall be liable to）担任陪审员”——规定的是责任而非义务，只有在诉讼当事人和法官行使权力并施加了必要的行为，某人才实际负担了履行陪审员职责这一具体义务。参见［美］霍菲尔德：《基本法律概念》，张书友译，中国法制出版社2009年版，第67页。
[21]严格地说，除应当公开的信息外，可以公开的信息还包括过程性信息、内部信息等酌定信息，但在此不作考虑。
[22]参见［美］霍菲尔德：《基本法律概念》，张书友译，中国法制出版社2009年版，第39～51页。
[23]参见陈景辉：“权利和义务是对应的吗？”，载《法制与社会发展》2014年第3期。
[24]王敬波：《政府信息公开：国际视野与中国发展》，法律出版社2016年版，第28～33页。
[25]［美］迈克尔·舒德森：《知情权的兴起：美国政治与透明文化（1945—1975）》，郑一卉译，北京大学出版社2018年版，第16～17页、第39～45页。
[26]参见［法］路易·若斯兰：《权利相对论》，王伯琦译，中国法制出版社2006年版，第246～250页。
[27]参见王锡锌：“滥用知情权的逻辑及展开”，载《法学研究》2017年第6期。
[28]参见于文豪、吕富生：“何为滥用政府信息申请权——以既有裁判文书为对象的分析”，载《行政法学研究》2018年第5期。
[29]如“不具备善意”“申请次数众多”“家庭成员分别提出相同或类似申请且内容多有重复”“申请公开的内容包罗万象”“部分申请目的明显不符合立法规定”等。参见江悦：“论我国政府信息公开申请权滥用的司法规制之路”，载《河北法学》2018年第10期。
[30]参见刘作翔：“权利相对性理论及其争论——以法国若斯兰的‘权利滥用’理论为引据”，载《清华法学》2013年第6期。正如若斯兰指出的那样，权利的精神、权利的相对性、权利的滥用，是三种合一而不可分的概念。参见［法］路易·若斯兰：《权利的相对性》，王伯琦译，中国法制出版社2006年版，第258页。
[31]《宪法》第51条规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”“陆红霞案”法院判决书中也援引此作为说理依据。
[32]这项利益在霍菲尔德基本法律概念中应该以何种面貌表达需要进一步求证，甚至在公法学中的地位如何也具有进一步探讨的空间，但从常识来看，由于政府在国家和社会运转中承担着重要的工作，其履行各项职责时，宪法和法律赋予了法律上的义务，因此，其履行职责所必要的物质条件，包括涉及人力、财力、物力的工作秩序，应当受到法律的保护。由于这并非本文的重点，因此不在此做过多探讨。
[33]以上三段关于权利冲突的相关理论和表述，参见陈景辉：“权利和义务是对应的吗？”，载《法制与社会发展》2014年第3期。
[34]参见梁艺：“‘滥诉’之辩：信息公开的制度异化及其矫正”，载《华东政法大学学报》2016年第1期。
[35]参见后向东：“信息公开申请权滥用：成因、研判与规制——基于国际经验与中国实际的视角”，载《人民司法·应用版》2015年第15期。