一、引　言

“政府秘密主义如同政府一般历史久远。”[2]即使是将公开视为民主基石的美国，保密制度亦存在泛滥情形，也可能被用于掩盖决策失误与行政无能。[3]据统计，2017年美国各行政部门共作出约5.8 万项原始定密决定及490 万项派生定密决定，[4]美国政府为保障定密制度正常运转支出约180 亿美元。[5]定密泛滥会带来明显的不利影响。首先，过度定密必然会导致极高的成本，不仅包括经济成本，还包括损失的机会成本；其次，由于镶嵌理论的影响，许多论者采用了极为简单的逻辑，即国家秘密愈多，国家安全愈能得以保障，其实不然，过度保密的政府很大可能会在保护真正具有保密价值的信息上能力不足，无法识别出真正具有保密价值的信息；最后，过度定密对于民主的损害是显著的，公民无法获知足够信息以作出明智的决定，削弱公民对政府的信任程度。[6]

中美政务公开相关立法均存在国家秘密豁免公开的规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第14条规定，依法确定为国家秘密的政府信息不得公开。[7]美国的规定见于《美国信息自由法》的第一豁免条款。[8]由于国家秘密的特殊性和重要性，两国司法机关在审查此类案件时所遇到的难题是相似的，即如何在保证司法权不过度介入行政权的同时，促进司法机关对国家秘密不予公开案件的有效审查。

反观近年来我国的政府信息公开诉讼实践，国家秘密不予公开案件并不少见。由于国家设定了保密要求，一方面司法机关无权对此类案件的实体层面——定密正当性进行审查；另一方面此类案件适用的是特殊的举证和证据审查规则，传统质证环节无法发挥其功能，且对于行政机关提交的“涉密证据”，法院通常采取“单方审查”的方式，使得原告对涉案信息和关键证据均处于“无知”状态，无法对行政机关的豁免主张予以有力反驳，导致此类案件原告胜诉率较低，国家秘密不予公开事由成为行政机关不予公开政府信息最好的“挡箭牌”。不少学者在分析我国此类案件司法审查时，均关注到美国信息自由诉讼中的沃恩索引制度。有学者将之称为美国信息自由诉讼的“主力军”，[9]并提出我国可适当引进沃恩索引制度，以提高对申请人的权益保障程度并促进有效的司法审查。[10](https://www.daowen.com)

沃恩索引，究其本质，是对被告举证责任的强化，是一种程序工具。生长于西方当事人主义诉讼模式之下的沃恩索引是否具备制度借鉴的可能与价值？本文将尝试对该问题予以探析。下文将首先对沃恩索引制度的诞生与发展予以梳理，并重点考察近50年来沃恩索引制度在实践中的变形，反思沃恩索引制度的功能与价值，并探索该制度对我国国家秘密不予公开案件司法审查的启示。