规范梳理：从《美国联邦行政程序法》到《美国信息自由法》
长久以来，美国国会在多部立法中寻求遏制定密权滥用的情形，保障公民获取政府信息的权利，包括早期的《美国联邦行政程序法》，以及后来一系列的“阳光法”，[11]如《美国信息自由法》《美国联邦顾问委员会法》《美国阳光下的政府法》《美国总统记录法》等。其中，《美国联邦行政程序法》首次规定了豁免公开的信息范围，而后来的《美国信息自由法》则对豁免公开范围进一步作出了限缩和规范。
1.豁免范围：从宽泛到限缩
若将公开视为各国信息公开制度的核心价值，那么例外规则的制定就是信息公开制度的“核心技术”。[12]国家秘密豁免公开作为行政机关拒绝公开的常用事由，其范围的大小必然影响着信息公开的实际广度与深度。
1946年《美国联邦行政程序法》“公共信息”一章规定了行政机关应当向公众公开的“公共信息”范围。[13]该法是美国在政务公开领域迈出的第一步，但影响十分有限，一大原因在于其规定了非常宽泛的豁免公开范围，允许行政机关在多数情形下拒绝公开申请信息。《美国联邦行政程序法》采取的是“公共利益”和“正当理由”的豁免标准，即任何为了保护公共利益而需要保密的信息均不予公开，且意见与命令、公共记录均可以“正当理由”为由不予公开，[14]该规定被视为后来《美国信息自由法》第一豁免条款的前身。[15]由于“公共利益”与“正当理由”均具备模糊性，故行政机关在此标准之下的裁量空间较大，导致该条款不可避免被滥用，被作为行政秘密主义的借口。[16]为了限制《美国联邦行政程序法》之下的宽泛定密情形，国会于1966年颁布的《美国信息自由法》明确规定了九类豁免情形，其中第一豁免条款为国家安全信息的豁免，包括涉及国防、外交利益而依据行政命令予以特别保密的信息。[17]1974年的修正案进一步对第一豁免条款的范围进行限定，要求豁免公开的国家安全信息应当满足两个要件：其一，信息应当在事实上已定密；其二，信息的定密符合相关行政命令中的定密标准。[18]
《美国信息自由法》变革了《美国联邦行政程序法》中的“公共利益”和“正当理由”标准，缩小了豁免公开的信息范围，明确了国家安全信息豁免公开的范围限于国防和外交领域。
2.司法审查：从空白到细化
《美国联邦行政程序法》的另一大缺陷在于其并未授权司法机关对信息公开决定进行审查，[19]直至1966年《信息自由法》的颁布才在美国第一次确立了法定的、可诉的“具体化的知情权”。[20]《美国信息自由法》对《美国联邦行政程序法》的重要变革在于其明确授权法院对行政机关的信息公开决定进行司法审查，规定法院应当在信息自由诉讼中对案件相关的事实和法律问题进行重新审查（de novo review），且由行政机关对不公开政府信息的合法性负举证责任。[21]然而该规定是否适用于涉及豁免条款的诉讼则存在一定的争议。
从体系解释的角度而言，《美国信息自由法》位于美国法典的第552节，分为三分节。其中，a分节主要规定的是行政机关公开的程序，内容较《美国信息自由法》无显著变化，a分节第3条主要规定依申请公开的程序，司法审查的规定位于该条文的后半部分。[22]b分节是关于豁免公开的规定，载明“本节”（即第552节）的各条规定均不适用于九项豁免情形。[23]故从b分节的条文含义以及体系解释上看，a分节的司法审查不适用于豁免公开相关的诉讼。也有少数意见从目的解释的角度出发，认为重新审查的规定应当适用于豁免公开情形，包括国家安全信息的豁免公开。[24]在1973年的环境保护署诉明克案（以下简称明克案）中，法院明确拒绝对豁免公开案件进行重新审查，主张《美国信息自由法》并非意图授权司法机关对定密行为适当性进行审查，法院应当尊重行政机关对定密相关事项的判断，仅审查行政机关提供的宣誓陈述书（affidavit）是否提供了定密所依据的行政命令以及是否声明了涉案信息属于行政命令中规定的定密事项范围。[25]
为了推翻最高法院在明克案中的判决，《美国信息自由法》修正案进一步明确了司法机关的重新审查标准，并在此基础上采纳了实践中的秘密审查（in camera inspection）处理方式，授权司法机关对有争议的内容进行秘密审查，以确定争议信息中的全部或部分内容是否符合豁免条款规定。[26]实际上，在1974年之前，许多法院已经开始采用秘密审查处理涉及豁免公开的案件。[27]依据修订后的《美国信息自由法》，在第一豁免条款案件中，司法机关有权进行重新审查，若其认为行政机关提供的宣誓陈述书不足以说明涉案信息定密具备适当性，则有权决定是否采取秘密审查。[28]该规定拓宽了司法审查的范围，在审查涉案信息定密的程序和依据是否合法的基础上，增加了审查涉案信息实体内容的空间。