7.2.2 目前我国医疗卫生政府投入的主要形式
1.需方补助模式
我国医疗卫生政府投入的需方补助主要包括医疗保险补助、医疗救助。医疗保险补助包括城镇居民基本医疗保险补助、农村新型合作医疗保险补助，旨在通过政府补助扩大医疗保险覆盖面和提高医疗保险费用补偿水平，满足城乡居民更多的医疗卫生服务需求。医疗救助包括城镇居民医疗救助、农村居民医疗救助，旨在通过政府补助提升城乡居民医疗卫生服务的消费能力，改善弱势群体的健康状况，实现城乡居民的健康公平。
（1）城镇居民基本医疗保险财政补助
2007年国务院发布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，提出了城镇居民基本医疗保险的试点目标：2007年在有条件的省份选择2～3个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助。依据《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》的规定，政府每年给予试点城市的参保居民不低于人均40元的补助，中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区的这类参保对象给予人均20元的补助；政府每年对属于低保对象或重度残疾的学生儿童参保的家庭缴费部分原则上再按不低于人均10元给予补助，中央财政对中西部地区的这类参保对象再按人均5元给予补助；政府每年对其他低保对象、重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人参保的家庭缴费部分再按不低于人均60元给予补助，中央财政对中西部地区的这类参保对象按人均30元给予补助。
2012 年城镇居民基本医疗保险的各级财政补助标准提高到每人每年240元。中央财政对原有120元（以2010年为基数）的补助标准不变，增加的120元部分对西部地区补助80%，对中部地区补助60%，对东部地区按一定比例补助，对中央所属高校大学生参加属地城镇居民基本医疗保险的按照属地补助标准给予财政补助[8]。
2014年各级财政对城镇居民基本医疗保险人均补助标准在2013年280元的基础上再提高40元，达到320元。中央财政对原有120元（以2010年为基数）的补助标准不变，对于增加的200元部分（与2010年相比），对西部地区、中部地区、东部地区仍然分别按照80%、60%和一定的比例进行财政补助[9]。根据民政部《2014年5月份社会服务统计月报 》的有关数据，2014年5月参加城镇居民基本医疗保险的补助为4.8亿元，黑龙江省参加城镇居民基本医疗保险的补助最多（达到7995.3万元），占全国的16.65%。
（2）新型农村合作医疗保险财政补助
2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出到2010年，在全国农村基本建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度，使农民人人享有初级卫生保健。2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出建立新型农村合作医疗制度的目标，2003年起各省、自治区、直辖市至少要选择2～3个县（市）先行试点，到2010年在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度坚持农民自愿参加原则，实行“农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合”的筹资机制，帮助农民抵御重大疾病风险。2003年起中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金[10]。
自2008年开始，各级财政对参加新型农村合作医疗的农民的补助标准提高到每人每年80元，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗的农民按40元给予补助，对东部省份参加新型农村合作医疗的农民按照一定比例给予补助，对计划单列市和农业人口低于50%的市辖区参加新型农村合作医疗的农民也纳入补助范围[11]。
2012年起，各级财政对参加新型农村合作医疗的农民的补助标准提高到每人每年240元。中央财政对原有200元的补助标准不变，增加的40元部分对西部地区补助80%，对中部地区补助60%，对东部地区按一定比例补助。新型农村合作医疗政策范围内的住院费用报销比例提高到75%左右，统筹基金的最高支付限额提高到全国农村居民人均纯收入的8倍以上且不低于6万元[12]。
2014年各级财政对参加新型农村合作医疗的农民人均补助标准在2013年的基础上提高到320元，新型农村合作医疗政策范围内的住院费用报销比例保持在75%以上，门诊医药费用报销比例提高到50%左右[13]。根据民政部《2014年5月份社会服务统计月报 》的有关数据，2014年5月参加新型农村合作医疗的补助为13.4亿元，四川省参加新型农村合作医疗的补助最多（达到2.46亿元），占全国的18.40%。
（3）城乡贫困人群医疗救助
2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出建立农村贫困家庭医疗救助制度，救助对象为农村五保户和贫困农民家庭，救助形式为大病医疗费用补助或参加农村合作医疗费用资助，中央、省、市（地）、县级财政应对救助对象给予医疗救助相应的资金支持。
2003年11月，民政部、卫生部、财政部三部委联合下发《关于实施农村医疗救助的意见》明确规定了针对农村五保户和贫困农民家庭的医疗救助形式：在推行新型农村合作医疗的地区，各级政府应资助救助对象参加农村合作医疗以享受农村合作医疗的各项待遇，若患大病救助对象经农村合作医疗补助后自负费用仍过高的部分再给予适当救助；尚未推行新型农村合作医疗的地区，对患大病救助对象难以承担的自负医疗费用，由各级政府给予适当救助；对于农村特殊困难人员，各级政府应当提高医疗救助水平。
2005年8月，民政部、卫生部、财政部发布《关于加快推进农村医疗救助工作的通知》，指出要做好新型农村合作医疗制度与农村医疗救助制度的衔接，各级政府应资助农村五保户、贫困户家庭成员和其他贫困农民参加新型农村合作医疗，享受农村合作医疗的医药费报销待遇，患大病者经合作医疗补助后难以承担的自负医疗费用部分给予适当救助。
随着农村医疗救助制度的完善，我国开始关注城市医疗救助制度的建设。2005年3月，国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，提出用两年时间在各省份的部分县（市、区）进行试点，再用2～3年在全国建立比较规范的城市医疗救助制度。城市医疗救助的对象主要是城市低保对象中未参加城镇职工基本医疗保险的人员或虽已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担较重的人员和特殊困难群众。医疗救助形式是对救助对象扣除医疗保险支付、单位报销和社会帮困部分后的超过个人负担的医疗费用给予适当补助，对特别困难人员可以提高补助标准。
2009年6月，民政部发布了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，提出要进一步完善城乡医疗救助制度，用三年时间在全国范围内基本建立资金稳定、管理规范、效果明显、服务方便的医疗救助制度。在将城乡低保家庭成员和农村五保户纳入医疗救助范围的基础上，逐步将低收入家庭重病患者、特殊困难人员等经济困难家庭人员纳入救助范围。政府资助救助对象参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险，对其扣除医疗保险支付后难以负担的自负部分予以补助；根据救助对象的医疗服务需求进行医疗救助，以住院救助为主，兼顾常见病、慢性病、长期药物维持治疗、急诊急救的门诊救助；逐步降低或取消医疗救助的起付线，提高经医疗保险补偿后救助对象自负基本费用的救助比例。
2014年2月，国务院公布《社会救助暂行办法》，提出要健全医疗救助制度，保障最低生活保障家庭成员、特困供养人员和其他特殊困难人员获得相关医疗救助，救助方式可以采取对救助对象参加医疗保险制度（城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗）的个人缴费进行补贴或对扣除基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后个人、家庭难以负担的基本医疗费用给予补助，对于需要急救但身份不明或者无力支付急救费用的急重危伤病患者也给予医疗救助。(https://www.daowen.com)
根据《2013年社会服务发展统计公报》的数据，2013年我国直接医疗救助2126.4万人次，共支出直接医疗救助资金180.5亿元，全年累计医疗补助优抚对象454.1万人次，人均补助水平715.8元。根据民政部《2014年5月份社会服务统计月报 》的有关数据，2014年5月全国城市直接医疗补助支出为54.2亿元，四川省的直接医疗补助支出最多（达到5.55亿元），占全国的10.24%。
2.供方补助模式
“供方补助”的实质是“供养供方”，由政府直接补偿供方（医疗卫生服务机构）运营中的各项成本，旨在降低供方的医疗服务成本，提高医疗服务的可及性。长期以来，“供方补助”的模式在医疗卫生政府投入中占据主导地位。我国目前的“供方补助”主要包括基本公共卫生服务补助、公立医院补助。
（1）基本公共卫生服务补助
各类基层医疗卫生机构向城乡居民免费提供健康档案管理、健康教育、预防接种、儿童保健、孕产妇保健、传染病防治、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理、卫生监督协管、中医药健康管理等基本公共卫生服务项目[14]，所需资金由地方财政按照基本公共卫生服务项目、绩效考核结果和人均经费标准采取预拨加结算的方式予以拨付，中央财政根据基本公共卫生服务人口、地方财力状况、服务项目绩效考核结果、国家规定的人均经费标准对各地进行专项补助，省级财政对困难地区开展基本公共卫生服务项目进行专项补助，省、市、县（区）财政可在国家规定的基本公共卫生服务项目基础上，根据本地区服务需求、财政能力适当增加服务项目内容，提高经费补助标准[15]。
自2009年启动国家基本公共卫生服务项目以来，我国加大了对基本公共卫生服务的供方投入水平，国家规定的人均基本公共卫生服务经费标准由2009年的15元提高至2013年的30元。2009～2013年中央财政共安排基本公共卫生服务项目经费补助800多亿元，对西部地区补助80%，中部地区补助60%，东部地区按10%～50%的不同比例补助[16]。北京、上海、天津、江苏、广西等省份在国家规定的标准之上，提高了基本公共卫生服务的经费补助标准。例如，广西2011～2013年共投入财政资金35.7亿元支持基本公共卫生服务项目的开展，2014年将基本公共卫生服务项目人均补助标准由2013年的30元提高到35元[17]。目前，各级财政的基本公卫服务项目补助经费已成为基层医疗卫生机构的重要收入来源，有些地方获得的基本公共卫生服务补助占到基层医疗卫生机构总收入的40%[18]。
（2）公立医院补助
伴随公立医院改革的推进，公立医院“以药补医”机制逐渐被消除，其收入主要来源于服务收费和政府补助。依据财政部、国家发展和改革委员会、民政部、人力资源社会保障部、卫生部所发布的《关于完善政府卫生投入政策的意见》，公立医院符合规定的发展建设支出（政府规划的基本建设和大型设备购置等）、重点学科建设项目支出、符合国家规定的离退休费用、政策性亏损动用药品收支结余弥补的差额、承担政府委托的公共卫生服务项目或公共服务支出（紧急救治、支边、支农等）的支出，由各级政府根据国家规定核定补助。各级政府对中医院（民族医院）、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院在财政补助上予以倾斜，省级政府、中央政府对困难地区公立医院的发展建设支出给予适当补助。根据《中国卫生统计年鉴2012》的有关数据，2011年公立医院中一级医院的财政补助在其总收入中所占比重为13.92%，二级医院的财政补助在其总收入中所占比重为9.86%，三级医院的财政补助在其总收入中所占比重为7.13%。依据《健康报》的数据，2013年全国公立医院财政补助1297亿元，比2008年增加759亿元，年均增幅为20.2%[19]。
2010年我国启动城市公立医院改革试点，第一批确定17个城市（含增补的北京市）为第一批国家联系试点城市，2014年再确定天津市等17个城市为第二批国家联系试点城市。各试点城市的大部分公立医院取消了药品加成，由政府予以财政补助。财政部、国家卫生和计划生育委员会2014年6月下达第二批城市公立医院综合改革试点专项补助资金3.6亿元，每个试点城市（含第一批增补的北京市）补助2000万元[20]。
2012年我国启动了县级公立医院的改革试点，确定311个县开展第一批县级公立医院综合改革试点，中央财政对每个试点县安排补助资金300万元，共投入了9.3亿元[21]。2014年国家确定了700个县开展第二批县级公立医院综合改革试点，中央财政继续对每个试点县安排补助资金300万元，2014年6月财政部、国家卫生计生委下达了县级公立医院综合改革试点补助资金39.66亿元[22]。
（3）基层医疗卫生机构补助
依据2009年财政部、国家发展和改革委员会、民政部、人力资源社会保障部、卫生部所发布的《关于完善政府卫生投入政策的意见》，社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院等基层医疗卫生机构符合规定的发展建设支出（政府建设规划的基本建设和大型设备购置等）、人员经费、符合国家规定的离退休费用、承担公共卫生服务的业务经费，地方各级政府根据国家规定核定补助，中央政府对基层医疗卫生机构的发展建设支出、人员培训和人才招聘给予适当补助。此外，各级政府对村卫生室建设的支出也给予合理补助。2010年《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》明确要求建立健全基层医疗卫生机构补偿机制，对基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出、基本公共卫生服务经费、承担突发公共卫生事件处置任务的经费、人员经费（包括离退休人员经费、人员培训和人员招聘所需支出）合理安排专项补助，对基层医疗卫生机构经常性收入不足以弥补经常性支出的差额部分给予补助。根据《中国卫生统计年鉴2012》的有关数据，我国对基层医疗卫生机构的财政补助由2008年198.12亿元增加到2011年的685.51亿元，其中社区卫生服务中心（站）的财政补助由2008年49.23亿元增加到2011年的192.2亿元，卫生院的财政补助由2008年145.22亿元增加到2011年的487.15亿元。
2009年起，我国基层医疗卫生机构开始实施国家基本药物制度，国家对改革进展快、效果好的地区给予奖励补助，仅2009～2011年的中央财政专项补助资金就达120亿元。2012年起，中央财政建立了对地方实施基本药物制度的经常性补助机制，每年财政补助达91亿元，其中对村卫生室补助21亿元。随着2009年基层医疗卫生机构绩效工资改革的启动，中央财政每年对地方基层医疗卫生机构实施绩效工资给予专项补助16亿元。为促进基层医疗卫生机构的发展建设，2009～2013年中央财政共安排专项补助450多亿元支持基层医疗卫生机构加强基本建设、信息化建设和设备购置，每年中央财政还安排10亿元专项补助用于“乡镇卫生院招聘执业医师”、“全科医生转岗培训”等项目推进基层医疗卫生机构的人才培训培养[23]。
3.政府购买服务模式
早在2007年，财政部就发布了《关于开展政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见》，提出市级政府应结合本地经济社会发展水平、财政承受能力和社区居民的基本公共卫生需求确定纳入政府购买范围的社区公共卫生服务项目，市级政府应在合理测算公共卫生项目成本的基础上确定社区公共卫生服务项目的补助标准。2009年3月《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和2009年7月财政部、国家发展和改革委员会、民政部、人力资源社会保障部、卫生部所发布的《关于完善政府卫生投入政策的意见》都明确指出，对于城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等医疗卫生机构，政府可以根据采取购买服务方式核定政府补助。在政府购买医疗卫生服务方面，山东省、河南省、安徽省的做法最为典型。
自2009年开始，山东省济南市探索政府购买公共卫生服务的运作机制，政府购买公共卫生服务的范围包括城乡居民健康档案管理、健康教育、预防接种、老年人健康管理（查体）、高血压患者健康管理、糖尿病患者健康管理、0～6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理等11项43类，2013年政府购买公共卫生服务的投入达到了1.89亿元。在政府购买公共卫生服务的承担机构中，政府直接举办的基层医疗机构占30%，各级医院转型或举办的基层医疗机构占37%，厂企医院或校医院转型的基层医疗机构占16%，个体或股份制的基层医疗机构占17%[24]。2011年起，山东省投入财政资金20.6亿元，在社区公共卫生服务政府购买经验的基础上，大力推进农村基本公共卫生服务的政府购买，实现了全省基本公共卫生服务政府购买的城乡覆盖[25]。
2009年以来，河南在武陟、宜阳、息县、清丰、汝州五个县市的2030个行政村试点政府购买基本公共卫生服务模式，五个试点县市政府共投入资金5629万元向镇卫生院、村卫生所购买公共卫生服务，使村民享受免费的基本公共卫生服务[26]。2011年，五个试点县的政府购买基本公共卫生服务的成功经验开始在河南全省推广，被称为“河南模式”。
2014年8月，安徽省出台了《安徽省政府购买医疗卫生服务实施办法》，详细规定了基本公共卫生服务、新型农村合作医疗大病保险、村医基本医疗卫生服务、基层医疗卫生机构基本医疗卫生服务、县级公立医院基本药物服务五个政府购买服务的具体实施办法，对每类政府购买医疗卫生服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买方式、购买标准、补助标准、资金拨付、绩效评估提出了明确要求。在通过政府购买方式促进各承接主体平等参与医疗卫生服务供给竞争的基础上，安徽省还建立了较为完善的绩效评估机制，将承接主体承担医疗卫生服务的绩效评估结果与资金结算、续签改签合同直接挂钩。这样既有利于形成医疗卫生服务供方良性的竞争环境，也有利于提高需方医疗卫生服务的均等化水平。这次政府购买医疗卫生服务涉及的累计财政补助金额为45亿元，其中政府购买基本公共卫生服务的财政补助为21亿元，政府购买县级公立医院基本药物服务的财政补助为10亿元，政府购买新型农村合作医疗大病保险的财政补助为7.6亿元，政府购买村医基本医疗卫生服务、基层医疗卫生机构基本医疗卫生服务的财政补助分别为3亿元[27]。