一、前言
世界卫生组织将健康定义为个人身体、心理、社会适应能力的一种完备状态，维护人们的心理健康在竞争激烈、社会压力加大、个人需求攀升的现代社会逐渐被各国政府所重视。一直以来，各种影响人们健康的疾病类型中，精神类疾病的患病率都相当高，可以说精神障碍能否得到长期有效的预防和治疗深深影响着全球人民的心理健康水平，精神障碍患者患病率高、复发率高、致残率高、贫困率高且多数精神障碍患者都有比一般居民更高的病死率，这给人类社会、各国政府、患者家庭都造成了沉重的负担。2001年3月8日，时任国家主席江泽民给世卫组织前总干事布伦特的信中谈道：“精神障碍已成为全球性的重大公共卫生问题和较为突出的社会问题。”精神卫生属于公共卫生的范畴，这一领域有效措施的实施将带来很大的社会效益，精神卫生的管理问题涉及部门众多而且关系错综复杂，对这一问题的合理解决体现着一个国家对公民心理健康的重视程度，表现出一个国家的责任担当和人文关怀。在发展精神卫生事业的过程中，为极大实现个人的自由发展和公民权利，精神障碍患者的权益保障是不容忽视的问题。2013年5月27日，在第六十六次世界卫生大会上通过的《2013-2020年精神卫生综合行动计划》（以下简称《行动计划》）中提到，由于精神障碍患者普遍有被侵犯人权和受歧视的情况，因此必须从人权角度应对全球精神疾患负担问题。过去20年里，世界卫生组织一直倡导和鼓励各成员国发展自己的精神卫生政策和计划，[1]然而新中国成立以来，我国精神卫生领域的立法工作一直进展缓慢，直到2012年10月26日，孕育近三十年之久、修改二十多次、备受社会各界关注的《中华人民共和国精神卫生法》才终于面世，该法自2013年5月1日起实施，至今已有5年。在这之前，精神障碍患者这一特殊社会群体的管理一直以来未有国家法律制度的强制约束，精神障碍患者的合法权益没有得到根本保障，社会歧视和偏见广泛存在。据国务院官方网站新闻报道，在我国，严重精神障碍患者人数逐年上升，截至2017年底，我国在册严重精神障碍患者人数达581万，[2]解决这部分群体的治疗、康复等问题对政府来说也是不小的挑战。《精神卫生法》就精神障碍的预防、诊断和治疗、康复、精神障碍患者合法权益的维护等方面进行制度构建，该法的出台是精神卫生领域重要的里程碑。《精神卫生法》出台以后，多地都制定了发展精神卫生事业的软法，以期推动精神卫生事业的发展，而这其中精神障碍患者社区管理政策演变反映了现实生活中精神医学的变革和人们权利意识的增强，更反映了政府立法意识的转变。(https://www.daowen.com)
早在1991年联合国大会通过的46/119号决议《保护精神病患者和改善精神保健的原则》中就提出了每个精神病患者应拥有足够的权利在社区中生活和工作的根本原则，并指出三条具体的原则：其一，每一位精神病患者均有权尽可能地在其所居住的社区里接受治疗和护理；其二，如果患者在精神病院接受治疗，患者有权选择距其住所或其亲戚、朋友住所尽可能近的机构进行治疗，同时有权利尽快返回社区；其三，每个患者均有权要求以适合其文化背景的方式接受治疗。2013年，世界卫生组织的《行动计划》中建议各国发展以社区为基础的全面、综合和符合需求的精神卫生和社会照护服务，明确了社区在精神卫生防治中的重要作用，社区作为基层的一个以家庭为单位带有自治性质的组织，其对精神障碍患者管理的有效作用日益受到世界卫生组织的重视。我国政府对社区精神卫生的重视与政策扶持考虑了一定的国际经验和国内现实。国际上，西方国家率先举起“反精神医学”的旗帜，由此掀开了精神卫生医学改革的序幕，在精神卫生服务领域不仅有许多精神医疗机构内部的从业人员，还有劳工、学生、社会活动家都参与到这场否定传统精神医疗的运动之中，形成了一股强大的社会氛围，[3]在批评精神专科医院对精神障碍患者过于管制的同时迅速形成了“去机构化”“去医院化”的改革浪潮，伴随着公众为弱势群体争取公民权利的强烈呼声，各界开始为精神障碍患者争取更多的权利，例如劳动就业权，并且开始探索发展社区精神卫生服务。受到这一浪潮的影响，我国也随之开始反思在强调医疗机构加强对精神障碍患者严格管理的逻辑下使精神障碍患者客观上脱离社会长期接受住院治疗是否是对患者真正最有利的帮助。国内有学者认为在长期封闭的住院治疗过程中，患者会逐渐丧失社会功能，无法重返社会。[4]近几年我国不断深入探索精神障碍患者接受治疗，病情稳定之后回归社区，接受社区康复机构或者社区管理机构的随访、诊断、治疗、心理健康教育、照护等服务以解决现实生活中我国精神卫生资源短缺且区域城乡之间分布不平衡、很多精神障碍患者就医不便的问题以及探索精神障碍患者重返社会的最佳途径。事实证明，加快精神障碍社区康复服务发展在一定程度上可有效缓解我国精神卫生资源短缺的现状，提高精神障碍患者接受精神卫生服务的可及性，将医疗机构有限的床位和其他卫生资源让给更需要的急性严重精神障碍患者，促进资源的整合和合理分配。在我国开展以社区和家庭为基础的精神卫生服务，充分体现了以一级预防为重点的三级预防方针。相比美国，我国历来不太重视社区文化，对于社区文化的概念还很陌生，没有充分发挥出社区自我管理、自我规范的作用，没有调动起社区居民参与社区建设的积极性，[5]社区精神卫生服务还有很大的发展空间。精神障碍是一种慢性疾病，其治疗和病情转归有着反复的特点，回归社区参与到正常的生活环境之中或将对其病情好转有积极的帮助，但是就目前来看，中央以及地方在社区精神卫生方面的关注度虽然逐年递增但依然不足，法规出台较少，配套政策也很匮乏。