理论知识
行政法，顾名思义，是关于行政的法。因此，正确理解和把握行政的含义是掌握行政法概念的前提和逻辑起点。
一、行政法上的行政
“行政”一词并不仅仅与行政法相关。行政是一个社会和历史的概念，行政的历史与人类有组织的活动一样的漫长。自人类形成共同生活的组织，行政就伴随而生。行政在社会生活中的含义具有多元性。一般意义上讲，行政是指社会组织为实现特定目标而进行的组织与管理活动，通常可区分为两大类：一类是基于公共利益对国家和社会事务的组织和管理，称为公共行政；一类是社会组织对其内部事务的组织和管理，称为私行政。
（一）公共行政的含义
行政法是关于公共行政的法。公共行政是指国家行政机关或者法律、法规授权的社会组织，为了实现公共利益，依法对一定范围内的社会事务进行管理的活动。[4]具体而言，公共行政具有以下内容：
1.公共行政的主体是国家行政机关或者法律、法规授权的组织。伴随着社会多元化和国家民主化进程的推进，管理公共事物的权力不断从政府向社会转移。政府不再是行使公共权力的唯一主体，社会上的非政府公共组织也享受有部分公权力。因而公共行政的主体范围已经从传统的国家行政机关扩大到大量的社会组织，其中的国家行政机关是指中央和地方各级人民政府及其职能部门；法律、法规授权的组织是指履行公共管理职能的非国家机关组织，例如社团、基层群众自治组织、企事业单位等。现代的公共行政已不等同于国家行政，除了国家行政之外，公共行政还包括其他非政府公共组织的社会公行政。[5]
2.公共行政所指向的是公共事务。公共事务是相对于内部事务而言的涉及一般公众的事务，范围极其广泛，其具体范围的界定由不同国家的具体情况所决定，取决于国家与公民的关系以及国家在市场中的定位。一般来说，国家行政事务是其中的重要组成部分，涉及国家立法部门授权国家行政机关管理的所有与国家利益和社会整体利益有关的事务。除了国家行政事务外，还有许多社会事务需要由国家行政组织直接管理，或指导与监督其他社会组织进行管理，这也是公共事务的组成部分，如基层群众自治组织自主管理的事务。国家行政是公共事务，但并不是所有的公共事务都是国家行政事务。
3.公共行政的目的是为了实现公共利益。公共利益是一个不确定的法律概念，一般是指符合人类理性的人民群众的普遍需要的物质表现形式。[6]公共利益是共同利益，但共同利益并不一定都是公共利益，只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。[7]行政虽以公益为取向，但并不完全排斥私人利益。公共利益与私人利益并非完全处于对立状态，为法律所确认和保护的公民个人利益就属于公共利益的范畴，有时两者可以相得益彰。不过，公共利益与私人利益有时也相互对立而无法彼此兼顾。在此情形下，公共行政为维护公共利益得对私人利益有所限制时，不能逾越必要的限度，应符合法律保留与比例原则的要求。
4.公共行政表现为各种管理活动。行政的本意就是管理，但公共行政不同于一般意义上的管理，它是对国家事务和社会公共事务的特殊管理活动。传统意义上的国家行政仅限于维护秩序，在行政方式上表现为权力行政，以强制力为基础实施管理；随着国家和社会的二元化、政府职能的不断转变，行政方式也不再完全是权力行政，非权力行政蓬勃发展。也就是说，无论外在表现形式是强制的或合意的，公共行政的管理本质就是服务，公共行政就是服务行政。
（二）公共行政的分类
分类有助于揭示行政的不同表现形态，根据不同的标准可以对行政作如下分类：
1.国家行政与社会行政。根据行政的主体不同，可以将行政分为国家行政与社会行政。国家行政是指国家行政机关代表国家进行的公共行政，在我国主要是各级人民政府及其职能部门进行的管理活动。社会行政是指社会组织根据法律授权进行的公共行政，其具体形态多种多样，其实质是自治行政。在我国，社会行政的情形包括：律师协会等行业团体进行的行业自律管理活动；社团、基金会根据法律授权进行的公务活动；各种鉴定、检测机构根据法律授权进行的行业技术监督管理活动；村民委员会、居民委员会、社区等基层群众自治组织进行的自我管理活动；生产建设兵团进行的公益性自我管理活动。社会行政拓宽了公共行政的主体范围，其实质是行政的自治和分权，是行政社会化。
本节引例案例一中，残疾人联合会为残疾人补贴培训学费的行为属于公共行政。[8]依据《中华人民共和国残疾人保障法》、《残疾人就业条例》、《残疾人联合会章程》以及《北京市朝阳区残疾人联合会职能配置、内设机构和人员编制规定》的有关规定，朝阳区残联在法律身份上是事业团体，在法律性质上属于公法人。该组织具有依照法律、法规、章程或者接受政府委托，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业的职能。依据《残疾人就业条例》第6条、《北京市残疾人职业技能培训学费补贴暂行办法》第12条、第13条的规定，朝阳区残联具有促进本区残疾人就业，加强残疾人职业培训，对残疾人参加职业技能培训按规定给予学费补贴的审核权。
2.权力行政与非权力行政。根据行政的手段不同，可以将行政分为权力行政与非权力行政。权力行政是指通过强制性的支配力量实现行政目的的行政活动，例如行政处罚、行政强制、行政征收等。非权力行政是指通过诸如劝告、建议、指导、契约等方式实现行政目的的行政活动，例如行政合同、行政指导等。由于行政民主化的发展，权力行政与非权力行政的界限日渐模糊。
3.规制行政与给付行政。根据行政的性质不同，可以将行政分为规制行政与给付行政。所谓规制行政是指以限制规范公民、法人等的权利、自由的方式达到行政目的的行政活动，如经济规制、食品药品规制、交通规制、建筑业规制就属于这一类行政。所谓给付行政是指政府通过给予公民、法人和其他组织利益和便利等方式实现行政目的的活动，如政府提供社会福利、社会保障，设置道路、桥梁等活动。
4.负担行政与授益行政。根据行政机关与相对一方之间的权利义务关系为标准，可以把行政划分为负担行政与授益行政。所谓负担行政是指剥夺、限制公民、法人和其他组织等人身财产权益的行政，如税收、处罚、强制、收费等行政均属负担行政。所谓授益行政是指给予公民、法人和其他组织等某种权益的行政，如提供社会补助金、实施许可、减免税金、建设道路等均属于授益行政。
随着社会经济的发展，行政手段呈现出多样化趋势，因此关于行政的划分方式也不断增多。如根据行政主体享有和行使权力的自由度，可以将其划分为羁束行政与裁量行政；根据行政主体有关行为的方式，可以将其划分为作为行政与不作为行政。无论哪一种形式的划分，都可以为我们提供一个认识行政，掌握其规律，发现并解决问题的新视角、新思路，同时还可以为立法规范行政提供参照系。
二、行政法的界定
关于行政法的概念，中外理论界有很多种定义方式。关于行政法的概念，由于历史、法律体制和法律观念的差异，没有形成共识。国内外行政法学者有的从行政法调整的对象上界定，有的从行政法的目的上界定，有的从行政法涉及的内容上进行界定，有的从行政法对行政权力的作用来界定。而且，在以上任何一种界定中，又存在不同的观点，难以形成统一的概念。我们认为，行政法的概念应能对行政法现象进行全面、高度的概括，反映行政法的基本性质和内容。
（一）定义
行政法是调整公共行政管理过程中发生的行政关系的法律规范的总和。这一表述包含以下两层含义：
1.行政法的调整对象是行政关系。行政关系是行政职能实现过程中产生的特定社会关系，包括为行使行政职权而进行自身建设时发生的内部行政关系，对相对方管理时发生的行政管理关系，对违法或不当行政行为进行补救时发生的行政救济关系，为保障职权的有效行使而由特定的国家机关对行政主体进行监督时产生的监督行政关系等多种类型。这些社会关系都与行政职权的行使有直接或间接的联系。与行政职权的行使无关的社会关系，即使由具有行政主体身份的行政机关或社会组织为一方当事人，也不是行政法的调整对象。
2.行政法是调整特定社会关系的一类法律规范的总称。行政法并不是指某个法典，而是具有共同调整对象（即行政关系）的，以法律、法规和规章等为具体表现形式的法律规范的总和。当把这些行政法律规范集合在一起时，就构成了一个独立的部门法即行政法。
（二）特征
行政法作为一个独立的法律部门，与其他部门法相比，无论是在形式上还是在内容上都有显著的不同：
1.行政法没有统一、完整的实体法法典。由于行政法涉及的社会生活领域十分广泛，内容纷繁复杂，又有较强的技术性、专业性，再加上行政关系变动较快，因此，制定一部系统、完整的实体行政法典比较困难，世界上还未见成功的先例。另外，行政实体法典的缺乏不影响统一的行政程序立法，制定行政程序法典已成为世界潮流。
2.行政法律规范数量繁多，表现形式多样。行政法不是以统一完整的法典形式存在，而是散见于层次不同、名目繁多、种类不一、数量庞大的各类规范性文件中。宪法、法律、法规和规章等法律文件中的各种涉及行政权力的法律规范都是行政法的组成部分。行政法的规范数量之多，居各部门法之首。
3.行政法涉及的领域十分广泛，内容非常丰富。现代法治国家，随着行政权力的扩张，行政职能不断加强，其活动领域已经不再局限于治安、外交、军事、税收等传统行政领域，行政活动的领域已经扩展到社会生活的各个方面，如经济、文化、教育、卫生、环境等方面，可以说现代社会生活已须臾离不了行政。各领域所发生的社会关系均须行政法调整，这决定了行政法适用领域的广泛性和内容的丰富性。
4.行政法律规范的内容易于变动。行政法所调整的社会关系，在任何国家都是最富于活动性、最易于变动的社会关系。作为行政关系调节器的行政法律规范适应行政管理的客观要求，需要经常地通过废、改、立的形式变换内容，具有较强的变动性。而行政法律规范制定主体的多元性、行政立法程序的简便性、行政法具体表现形式的多样性，也为及时制定、修改、补充或废止行政法规范提供了可能性。
5.行政法的结构具有融合性。行政实体法规范和程序法规范相互交织，往往共存于同一法律文件之中。这是因为行政程序极为复杂多样，涉及对行政职权的设定、行使、监督和救济等过程的各个环节，与实体行政权的运行有密切联系，因此，在大多数国家，行政程序性规范不是集中在自成体系的行政程序法文件中，而是散见于以行政实体法规范为主的众多法律文件中。需要指出的是，行政实体法规范和程序法规范虽然联系极为密切，但并不是说二者根本不能分离。许多国家都制定了本国的行政程序法典。在我国，行政程序法的各种制定已纳入国家立法机关的议事日程，这对于行政法体系的完善具有特别重要的意义。
三、行政法的渊源
构成行政法内容的行政法律规范需要通过一定的形式表现出来，这些表现行政法律规范的形式就是行政法的渊源。在不同的国家和同一国家的不同历史时期，行政法律规范的表现形式不尽相同。我国行政法的渊源主要有以下几种：(https://www.daowen.com)
（一）行政法的一般渊源
在我国，行政法的一般渊源是指以成文法的形态存在的行政法律规范，主要表现形式是国家机关制定的具有行政法性质和内容的法律规范，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章等。
1.宪法。调整行政活动的宪法规范主要体现在以下几个方面：关于行政活动基本原则的规范；关于中央人民政府和地方各级人民政府的组织和职权的规范；关于公民在行政领域基本权利和基本义务的规范等。宪法是行政法的基本法律渊源，也是行政活动的最基本依据。
2.法律。作为行政法渊源的法律，是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件。前者由全国人民代表大会制定，如《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等；后者由其常务委员会制定，如《中华人民共和国治安管理处罚法》。上述法律在整体上具有行政法的性质，另外还有一些法律仅有部分规范属于行政法规范，如《中华人民共和国婚姻法》，也是行政法的渊源。
3.行政法规。行政法规是国务院根据宪法和法律制定的有关政治、经济、教育、科技、文化、外事等内容的条例、规定和办法的总称。如《事业单位人事管理条例》、《医疗器械监督管理条例》等。行政法规作为国务院制定的、用以领导和管理全国各项行政工作的重要规范性法律文件，大都直接对国家行政工作进行调整，因而是行政法的重要渊源。
4.地方性法规。地方性法规是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，根据本地区的实际情况制定的规范性法律文件。地方性法规是地方人民政府进行本地区行政工作的法律依据之一，其中有相当一部分法律规范以行政关系为调整对象，这些是行政法的渊源。
5.自治条例和单行条例。自治条例和单行条例是指由民族自治地方的人民代表大会依据宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化特点制定的规范性法律文件。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民政府进行行政工作的法律依据之一，也是我国行政法的渊源之一，在研究中央行政与地方行政的关系、研究地方行政法时，意义尤其重大。
6.行政规章。行政规章有部门规章和地方规章之分。部门规章是国务院各组成部门根据法律和行政法规等在本部门权限范围内制定的规范性法律文件。地方规章是省、自治区、直辖市及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规等制定的规范性法律文件。从内容上看，规章大都是直接调整地方行政工作的法律规范，因而是行政法的渊源。
（二）行政法的特殊渊源
在我国，行政法的渊源一般是国家机关制定的成文法规范，但也有在一般成文法基础上的补充形态的存在形式。行政法的特殊渊源就是指行政法的法律渊源的补充形态，包括国际条约与协定、法律解释等。
1.有权法律解释。有权法律解释是指依法享有法律解释权的特定国家机关对有关法律文件进行的具有法律效力的解释。根据1981年第五届全国人大常委会第19次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的规定，有权法律解释包括以下四种：①立法解释，即全国人大常委会依法对法律文件所作的解释；②司法解释，即最高人民法院和最高人民检察院依法对法律文件进行的解释；③行政解释，即国务院及其主管部门依法对法律文件进行的解释；④地方解释，即法定的地方人大常委会及人民政府主管部门依法对法律文件进行的解释。各种有权解释中涉及行政主体行使行政职权问题的，也都是行政法的渊源。
2.条约和协定。条约是指两个或两个以上的国家签订的，规定其相互之间在政治、经济、贸易、法律、文化和军事等方面的权利和义务的各种协议的总称。协定是指两个或两个以上的国家的政府签订的，规定其相互之间在政治、经济、贸易、法律、文化和军事等方面的权利和义务的各种协议的总称。国家或政府一旦与别国或别国政府签订了条约或协定，其所规定的权利和义务就对国内的机关、组织和个人发生法律效力。因此，我国政府签订的条约和协定中有关行政内容的，也是行政法的渊源。
需要指出的是，并非只有法律文件才是行政法的渊源，法律原则、法院判例及行政惯例、法律学说等都可以成为一国行政法的渊源。当前我国行政法学界的主流观点不支持这样的说法，此问题有待探索。
四、行政法的效力
法律效力有广义和狭义两种解释。广义的法律效力是指法律所具有的拘束力和强制力，以及这种拘束力和强制力的范围。狭义的法律效力则仅指法律的效力范围。行政法规范无疑与其他法律规范一样，具有拘束力和强制力。
（一）行政法的空间效力
行政法的空间效力，是指行政法在空间上的效力范围，即关于行政法在哪些地域范围内具有约束力的问题。行政法的空间效力范围主要由国情和法的形式、效力等级、调整对象和内容等因素决定。
我国行政法在总体上形成了“一国两制三系四区”的法域格局。即在中华人民共和国之内，社会主义与资本主义性质的行政法，大陆法系、英美法系和中华法系风格的行政法同时存在，并且分布在我国大陆、香港、澳门和台湾地区等四个区域。香港、澳门和台湾地区的行政法只在各自区域内适用。本文所述行政法仅指在大陆范围内适用的行政法。
从整体上说，行政法在我国大陆领域内都具有法律效力。但实际上，作为行政法渊源的法律、法规和规章的空间效力与行政法整体上的空间效力并不一致，法律、法规和规章间的空间效力也各不相同。具体来说：①宪法、法律和行政法规在全国范围内有效，即在一国主权所及全部领域有效，包括属于主权范围的全部领陆、领空、领水，也包括该国驻外使馆和在境外航行的飞机或停泊在境外的船舶。②地方性法规和地方规章只能在本行政区域内生效，在其他领域不具有法律效力。③某些法律、法规和规章明文规定只适用于特定地域。例如，《中西部地区外商投资优势产业目录》只适用于该规章指定的省、自治区，而不能适用于其他地方。④某些法律的空间效力范围大于行政法在整体上的空间效力范围。如根据《中华人民共和国领海及毗连区法》第14条的规定[9]，该法不仅适用于我国领海，还适用于毗连区。[10]
（二）行政法的时间效力
行政法的时间效力，是指行政法的效力的起止时限以及对其实施前的行为有无溯及力。
1.行政法的生效时间。一般说来，法律、法规和规章的公布是其开始生效的前提。但并不是所有的法一经公布就开始生效。各法律、法规和规章的生效时间并不相同，根据法的规定、惯例、需要及其他有关情况而定，因而有多种表现形式。到目前为止，法律、法规和规章往往以文本中规定时间、发布时间、命令所定时间、文本到达时间或下达时间为生效时间。在法律、法规和规章没有规定它的生效时间时，则视为从发布之日起生效。但是，根据世界贸易组织的要求，以及《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定，今后都应当以命令的形式公布或发布法律、法规和规章，并在命令中明确规定生效时间。其中，除涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布或发布后不立即施行将有碍施行的情况之外，法律、法规和规章应在公布或发布之日起30日后施行。
2.行政法的失效时间。行政法的失效时间是指法律的废止时间。终止生效的时间依据法律的规定、立法发展、客观情况变化及其他有关因素而定。法律、法规和规章失效有以下几种情况：①新法取代旧法，使旧法失去效力；②有的法完成了历史使命而自然失效；③有的法律依法定事由按照法定程序被撤销而失效；④发布特别决议、命令宣布废止某项法；⑤是法律规定了失效的日期，如期限届满又无延期规定，便自行失效。其中，对被撤销的法律、法规和规章，视为自始不具有法律效力。在撤销前，该法律、法规和规章已经实施并产生了法律效果的，应分别对待。如果所产生的法律效果有利于公民，则应当予以承认；不利于公民的则不应承认。被废止的法律、法规和规章自废止之日起丧失法律效力。自行失效的法律、法规和规章，自所定期限届满或调整对象消灭之时起失效。
3.行政法的溯及力问题。《立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”由此可以推出，包括行政法律规范在内的法律规范，在我国，一般不溯及既往，即不论法律、法规和规章是否有利于相对人，都只能对其施行后的行为具有法律约束力，对其施行前的行为不具有任何法律约束力。但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益，法律、法规和规章也可以溯及既往。
法律规范的溯及力可以分为两种情况：第一种是纯粹溯及既往，即将新法的约束力追溯至该新法生效之前已完成的法律事实；第二种是不纯粹溯及既往，即将新法的约束力追溯至新法生效前并持续到新法生效以后的法律事实。《立法法》承认纯粹溯及既往。
（三）行政法对人和事的效力
行政法对行政法律关系主体都具有法律效力。其中，我国行政法对行政相对人的法律效力同时实行属人主义和属地主义原则。根据法定主义原则，行政法一般只对它所规定的事项发生法律效力，对未作规定的事项和明文排除在外的事项不发生法律效力。但是，行政法规范总是概括性的，不可能列出每一项具体的事。这样，哪些事是法律、法规和规章已经规定的事，往往需要作具体的认定。
（四）行政法的效力等级
构成行政法部门的宪法、法律、法规和规章，是由有关国家机关制定的，由于制定机关的多元性和制定机关地位的差异性，行政法内部也就具有相应的效力等级或位阶。对此，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《立法法》作出了明文规定。
宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。
本节引例案例二中，《海关行政处罚实施细则》的效力是本案原被告争议的焦点之一。在厦门海关处罚博坦公司时，2000年修订的《中华人民共和国海关法》已经颁布实施。因此，原告博坦公司提出，《海关行政处罚实施细则》是配合1987年的海关法制定实施的，既然2000年的新海关法已经颁布实施，旧海关法及其实施细则就不能再适用，厦门海关适用《海关行政处罚实施细则》对其进行处罚明显属于适用法律错误。福建省高级人民法院认为，无论从修改前后的海关法立法精神，还是从相关具体规定来看，《海关行政处罚实施细则》第6条第2款的规定与2000年的《中华人民共和国海关法》第84条的规定不相抵触，在该条例生效期间依法应当适用。二审判决确认，被上诉人厦门海关作出的行政处罚，适用法律正确。