理论知识
行政行为的表现形式多样，内容繁多。对行政行为进行相应的分类不仅是理论研究的需要，也是规范行政行为的要求。通过对行政行为的进一步分类研究，我们能够认识和把握各种不同行政行为的内容、特点以及它们所要遵循的行为规则，同时更能够加强对各种行政行为的成立与合法要件和法律效力的深入理解，从而有助于确立对行政行为的科学的监督和救济机制。因此，对行政行为的科学分类，一直是行政法学的一项重要的课题。下面我们以不同的标准和目的，对行政行为作出几种不同的重要分类。
一、抽象行政行为与具体行政行为
这是以行政行为的对象是否特定为标准，将行政行为划分为抽象行政行为与具体行政行为。目前这是行政行为的最为重要的分类之一。抽象行政行为与具体行政行为的划分不仅仅是行政法学理论研究的需要，而且也是我国法律制度中所采用的一个法学概念。例如，《行政诉讼法》和《行政复议法》的受案范围里都提出了具体行政行为的概念。尽管理论上我们认为在划分抽象行政行为与具体行政行为的时候，两者外延的界定上有不够周延之处，但是细致地作进一步的研究具有重要的理论意义和实践意义。
所谓抽象行政行为，是指行政机关在行政管理过程中以不特定的人或事为对象，制定和发布具有普遍约束力的行为规范的行为。例如，行政机关制定行政法规、规章的行为。对抽象行政行为可以有两种意义上的理解：一种是行政机关制定和发布具有普遍约束力的行为规范，即静态意义上的抽象行政行为，如国务院的行政法规；一种是行政机关制定和发布具有普遍约束力的行为规范的行为，即动态意义上的抽象行政行为，如国务院制定和发布行政法规的行为。两种意义上的理解都能成立。另外，从我国目前的立法体例上来看，抽象行政行为可以分为行政立法和制定行政规范性文件的行为两个层次。然而，目前学术界对行政立法研究比较成熟，对于行政机关制定行政规范性文件的行为的研究尚待发展。抽象行政行为的特点是：对象具有不特定性；效力具有普遍的约束力；可以被反复地适用。抽象行政行为调整范围的广泛性和长期性，决定了其对行政相对人的权利和义务影响十分重大。
所谓具体行政行为，相对于抽象行政行为而言，是指行政机关在行政管理过程中以特定的人或事为对象，作出直接影响行政相对人的权利和义务的行为。与抽象行政行为相比，具体行政行为的对象的特定性、直接影响行政相对人的权利和义务是其最为突出的特点。具体行政行为只对特定的对象或业已发生的事件有法律上的拘束力，对尔后发生的同类事件没有法律效力，即所谓的“一次性消费”。后面我们讨论的行政许可、行政强制、行政处罚等都属于具体行政行为。当然抽象行政行为与具体行政行为并非截然对立的关系，在很多情形下，具体行政行为的作出是以抽象行政行为为依据的。可以说，具体行政行为是抽象行政行为的贯彻和落实。
对抽象行政行为与具体行政行为的法律救济和监督途径是有所区别的。抽象行政行为不属于《行政诉讼法》的受案范围，只有具体行政行为才有可诉性。但行政复议既可以审查具体行政行为，也可以审查部分抽象行政行为。
本节引例中，铁道部作出的《通知》是抽象行政行为还是具体行政行为？这里的关键在于具体行政行为与抽象行政行为的区分标准。为此，最高人民法院曾经以司法解释的形式对具体行政行为进行了界定。原《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第1条规定，具体行政行为是指国家行政机关和行政工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人和其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人和其他组织权利义务的单方行为。根据该解释，在排除其他条件的情况外，确定某个执法行为属于具体行政行为要具备两个“特定”，即“特定的相对人”和“特定的事项”。只有行政机关作出的管理行为符合两个“特定”，才属于具体行政行为。由此，行政机关就不特定事项针对特定相对人作出的行为以及针对特定事项但相对人不确定的行为，均不属于具体行政行为。按照这个标准，铁道部的通知属于抽象行政行为。但是，从学理上来看，具体行政行为与抽象行政行为之间没有绝对的界限，两者之间存在一个灰色的地带，本案的通知属于事项特定而对象不特定的行政行为，从保护公民合法权益角度来看，应当认为是具体行政行为。
二、羁束行政行为与裁量行政行为
根据法律规定对行政行为约束强度不同，以行政主体的自由选择、裁量空间为标准，将行政行为分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。这是行政行为的重要分类之一。
所谓羁束行政行为，是指法律规范对行政行为的范围、条件、形式、标准、方法、程序等作了较为详细、明确而具体规定的行政行为。行政主体没有自由选择、裁量的余地，只能严格依照法律规定的范围、条件、形式、标准、方法、程序等实施。例如，有关税务方面的法律、法规明确规定了征税范围、征税的对象以及税种、税率，税务机关在这些方面没有自由选择、裁量的余地，如果违反法律规范的明确规定，就构成行政行为违法，并承担由此而产生的一切法律后果。
所谓自由裁量行政行为，是指法律规范对行政行为的范围、条件、幅度和种类等作了原则性或概括性的规定，行政行为的具体条件、标准或者种类等可由行政主体自由选择、裁量的行政行为。例如，《中华人民共和国治安处罚法》第23条规定，对有本条所列行为之一的扰乱公共秩序行为人，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款的行政处罚。
划分羁束行政行为与自由裁量行政行为的法律意义在于：在法律责任方面，羁束行政行为主要适用于行政合法性的范围或者领域。违反法定羁束的行政行为，在法律性质上是合法与违法的判断，一般不是适当与否的问题；自由裁量行政行为受到行政合理性原则的制约，在法定权限和幅度内，一般不发生是否违法的问题，而只发生是否适当的合理性问题。在法律救济方面，划分羁束行政行为与自由裁量行政行为决定着司法审查的程度。在行政诉讼中，人民法院审理行政案件只对具体行政行为的合法性进行审查，在行政处罚显失公正的情况下，人民法院可以判决变更。因此，对于羁束行政行为，人民法院可以进行合法性审查；对于裁量行政行为，人民法院原则上不予审查。
三、依职权的行政行为与依申请的行政行为
以行政主体是否主动实施行政行为为标准，将行政行为划分为依职权的行政行为与依申请的行政行为。
所谓依职权的行政行为，又称为主动的行政行为或积极的行政行为，是指行政主体依据法律的规定，主动行使其职权而无须行政相对人申请的行政行为。例如，行政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为，等等。
所谓依申请的行政行为，又称为被动的行政行为或消极的行政行为，是指行政主体必须在行政相对人提出申请以后才能实施的行政行为。行政相对人提出申请是构成此类行政行为的前提条件和必经程序。如果没有行政相对人提出申请，行政主体就不能主动实施行政行为。行政许可行为就是典型的依申请的行政行为。在这里应当强调的是，行政相对人提出申请只是行政主体行为作出的必要条件而不是充分条件，最终行政行为是否作出的决定权仍然属于行政主体。
区分依职权的行政行为与依申请的行政行为的法律意义在于：①两类行政行为决定了不同的诉讼类型。对于依职权的行政行为提起的行政诉讼，行政相对人的诉讼请求一般是违法撤销之诉，人民法院对这类行政行为的合法性进行审查，作出维持或者撤销判决。对于依申请的行政行为提起的行政诉讼，行政相对人提出请求履行法定职责之诉，人民法院审查判断后，一般作出维持判决或限期履行判决。②两类行政行为决定了举证责任的分配的不同。依职权的行政行为，举证责任的分配遵循行政诉讼的一般分配规则，即由被告（行政主体）承担举证责任。依申请的行政行为，除被告承担举证责任外，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，即对自己的申请行为承担举证责任。
四、内部行政行为与外部行政行为
以行政行为的效力范围为标准，将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为。所谓内部行政行为是指行政主体对有行政隶属关系的组织内的编制、人事、财务等内部事务进行管理的行政行为。例如，行政机关对所属公务员作出的行政处分，上级行政机关对下级行政机关财务报告的审批等。所谓外部行政行为是指行政主体对非隶属关系的行政相对人及社会事务进行管理的行政行为。例如，税务机关的税务管理、工商机关的市场监管、公安机关的治安处罚等。(https://www.daowen.com)
内部行政行为与外部行政行为的区别表现在：①两者所适用的法律规范的性质不同。内部的行政行为适用的是内部行政法律规范；而外部行政行为适用的是外部的行政法律规范。两者所适用的法律规范不能任意地相互替代。②两者所产生的法律效果的领域不同。内部行政行为只能对内部行政相对人发生法律效果；外部行政行为也只能对外部的行政相对人发生法律效果。③两者的救济途径是不同的。在我国现行法律救济制度中，内部行政行为是被排除在行政复议和行政诉讼的受案范围之外的。然而，行政复议和行政诉讼制度对外部行政行为是开放的，公民、法人和其他组织对外部行政行为不服，只要符合法定条件，是可以提起行政复议或者行政诉讼的。
五、单方行政行为与双方行政行为
以行政行为成立时，行政法律关系参加者的意思表示的参与情况为标准，将行政行为划分为单方行政行为与双方行政行为。
所谓单方行政行为是指行政主体依其单方意思表示，无须行政相对人的意思表示即可以成立的行政行为。多数的行政行为都具有单方行政行为的法律属性。单方行政行为无论是依职权作出的，还是依申请作出的，都是以行政主体的意思表示为主导的，最终的决定权在行政主体。行政相对人是否有参与意志，不影响行政行为的法律定性。因此，尽管单方行政行为的外在表现可能不同，但是单方意志性是没有改变的。
所谓双方行政行为是指行政主体为了实现行政管理的目的，与行政相对人意思表达一致而成立的行政行为。此种行政行为的主要表现形式是行政合同。双方行政行为最为重要的特点是，行政相对人的同意或协助是构成行政行为成立的基本条件。双方行政行为在现代行政管理活动中越来越多地得以运用，可以说，双方行政行为或者多方行政行为的形式，既是行政行为的一种形态，也是行政民主化的反映。
区分单方行政行为与双方行政行为法律意义在于，全面认识行政行为的各种形式。单方意志性的行政行为占绝大多数，可是也存在双方合意的行政行为。
六、行政行为的其他类型介绍
（一）行政立法、行政执法与行政司法行为
以行政主体实施行政行为与行政相对人形成的法律关系结构的不同为标准，将行政行为分为行政立法、行政执法与行政司法行为。
所谓行政立法行为是指行政主体依法定职权和程序，制定具有普遍约束力的行为规则的行政行为。例如，国务院制定行政法规的行为。行政立法法律关系的一方是行政机关，另一方是不特定的行政相对人。所谓行政执法行为是指行政主体行使行政职权作出影响行政相对人权益的行政行为。例如，行政许可行为等。行政执法法律关系的一方是行政机关，另一方是特定的行政相对人。所谓行政司法行为是指行政机关以居间（中立）管理者的身份，依法审查和裁决特定范围内争议的准司法性行政行为。例如，行政裁决、行政复议等行为。行政司法法律关系的一方是行政机关，与发生涉及行政管理事务的争议的双方当事人之间形成的法律关系。
（二）职权行政行为、授权行政行为与委托行政行为
以实施行政行为的行政权力的来源不同，将行政行为分为职权行政行为、授权行政行为与委托行政行为。
所谓职权行政行为是指国家行政机关行使直接来源于宪法和组织法规定的行政权力而作出的行政行为。所谓授权行政行为是指行政机关以外的社会组织依据法律、法规的授权而实施的行政行为。所谓委托行政行为是指行政机关以外的社会组织或个人依据行政机关的委托而实施的行政行为。
（三）作为行政行为与不作为行政行为
以行为是否改变行政相对人现有的法律状态（权利义务关系）为标准，行政行为可以分为作为行政行为与不作为行政行为。作为行政行为，是指行政主体积极改变现有法律状态的行政行为。如行政征收和颁发许可证等。不作为行政行为，是指行政主体消极维持现有法律状态，通常表现为不履行法定职责的行政行为，如对行政相对人的请求不予答复。有的观点认为，作为与不作为的划分，应以行政主体的义务是作为义务还是不作为义务，对义务的态度是积极还是消极为标准。行政主体积极履行作为或不作为义务的行为是作为行政行为，行政主体消极对待作为义务的行为是不作为行政行为。我们应当认识到行政权的权责一致性，对行政职能的放弃或者懈怠，无论表现为职权（权力）状态还是职责（义务）状态，都应当视为行政不作为。
（四）实体性行政行为与程序性行政行为
根据行政行为与行政相对人权益联系程度的不同，将行政行为分为实体性行政行为与程序性行政行为。所谓实体性行政行为是指直接决定相对人实体权益内容的行政行为；所谓程序性行政行为是不直接决定相对人权益的具体内容，但为其实现提供保障的行政行为。其实，实体性行政行为与程序性行政行为并不是两个对立的行政行为，而是一个行政行为的两个方面。任何一个行政行为，既有实体的规定，又有程序的规定。
此外，对行政行为还可以依据不同的标准作出更多的分类。如要式行为与不要式行为；附款行政行为与无附款行政行为；授益行政行为与负担行政行为；独立行政行为与需补充行政行为；可诉行政行为与不可诉行政行为；合法行政行为与违法行政行为；等等。