理论知识
一、行政合同的概念与特征
（一）行政合同的概念
行政合同是指行政主体为实现国家行政管理的某些目标，而依法与行政相对人签订的协议。行政合同既有行政的特点，又有合同的一般特点，行政特点和合同特点的结合，构成了行政合同的特征。
（二）行政合同的特征
1.行政合同的双方当事人中，必有一方是行政主体。行政合同的行政性首先是由主体决定的，即在行政合同法律关系中必有一方主体是行政主体。行政合同实质上是行政主体通过与行政相对人协商的方式来行使其对国家和社会公共事务管理权的表现。
2.签订行政合同的目的在于实施国家行政管理的目标，行政合同的内容涉及国家和社会的公共事务。因此，它受法律的特别保护，由不同于一般民法规则的特别规则调整。
3.行政合同以双方当事人意思表示一致为成立的要件。虽然行政合同是行政主体行使其对国家和社会公共事务管理职权的一种方式，但其成立前提是合同双方意思表示一致。在这一点上行政合同区别于一般行政行为。
4.行政合同贯彻行政优益权原则。由于行政合同的目的是为了国家和社会公共利益，因此国家通过法律赋予行政主体许多职能上的优益权。在行政合同的缔结、履行或解除中，双方当事人并不处于完全平等的法律地位，行政主体可以选定合同的一方当事人，对合同的履行有监督权、指挥权，还可以根据国家行政管理的需要，单方面地行使合同变更权和解除权，而相对一方当事人则没有这些权利，处于相对被动、劣势的地位。当然，行政合同中行政优益权的行使是有条件的，要受公平、合理、合法原则的支配。行政主体非因相对一方当事人的过错而解除合同，导致相对人财产上损失的，其应承担赔偿或补偿的责任。
5.行政合同纠纷通过行政法上的救济途径解决。在我国，民事合同纠纷由民事审判庭审理，经济合同纠纷由经济审判庭处理，而行政合同纠纷的处理途径尚未明确。根据行政合同的前述特征，其显著的公法目的性和浓厚的行政优越性，决定了行政合同既不同于民事合同又不同于经济合同，其纠纷解决不宜通过民事经济争议处理途径，而应遵循行政争议的解决途径，即通过行政复议、行政审判等方式处理。
二、行政合同的作用
在我国，行政合同的观念与方式的导入，与行政管理体制改革和市场经济责任制思想的出现相联系，特别是从计划经济向市场经济转轨而引发政府职能和管理手段变化，国家所有权和经营权分离，行政机关管理国家和社会公共事务的方式也相应地发生了重大变化，出现了行政机关之间、行政机关与公民、法人和其他组织之间以双方意思表示一致而确立行政法律关系的非权力性的行政合同。行政合同是一种富有灵活性和现代色彩的管理形式，具有刚柔相济的优点，可以较好地发挥行政主体和行政相对人双方的主动性和创造性，有利于国家行政目的的实现。作为对行政命令、行政处罚、行政强制等传统管理手段的重要补充形式，行政合同的观念受到关注并在实际行政管理中广泛运用，在建立和发展社会主义市场经济中发挥着越来越重要的作用。
1.行政合同有利于更好地实现国家行政目标，有利于避免互相扯皮、推诿，杜绝不负责任的官僚主义作风。行政合同是行政主体为实现国家行政目标而采用的一种行为方式，因而行政合同的一方当事人行政主体，在行政合同的订立或履行过程中，始终起着主导作用。在行政合同的履行过程中，行政主体可以根据具体情况的变化而单方面地修改、中止甚至解除合同，以保障公共利益即行政目标的实现，而行政合同相对一方当事人的契约自由权就要受到相应的限制。虽然行政合同中存在着行政主体和相对一方当事人之间地位上的不平等，但是，订立行政合同可以使行政主体和相对人的权利义务相对确定和明晰，合同内容对当事人双方均是一种限制和制约。因而，行政主体虽然享有行政优益权，但其行为必须受合同规定的制约。给相对人带来损害或损失的，行政主体应该给相对人以相应的赔偿或补偿。
2.行政合同有利于行政相对人更好地发挥积极性和创造性。在文化、科研、教育、资源开发以及环保、给付行政等领域，用简单、强硬的行政命令手段，往往难以达到理想的行政目标。采取行政合同的方式，既便于实现行政目的，又保留了制裁对方违约行为的权利，避免相对人不负责任、不认真履行合同，而其优惠待遇等一系列利益机制，可以激励相对人充分发挥其主观能动性和最大的创造性。正确运用行政合同，可以保证行政权的正确运用和充分发挥行政相对人的积极性和创造性。
3.行政合同可以使合同争议投诉有门，解决有据。通过签订行政合同，使行政主体和行政相对人的地位明确，各自的权利义务得以明晰，如果在履行行政合同中发生争议，当事人可以据此向人民法院提起诉讼，寻求法律保护或救济。
三、行政合同的分类
（一）行政合同的理论分类
根据不同的标准，行政合同可以进行不同形式的理论划分。
1.承包合同、转让合同和委托合同。根据合同内容的不同，行政合同分为承包合同、转让合同和委托合同等。承包合同是指基于行政管理与被管理关系，明确规定双方权利义务，约定由相对人承揽某种行政事务的合同。通过合同形式明确双方权利义务，并不因此而改变双方管理与被管理关系的性质。转让合同是指合同当事人转让财产所有权或使用权的合同。转让合同的签订，将导致所有权或使用权的转移，双方较少管理与被管理关系的色彩。委托合同是指行政机关将属于其职务范围的某些事务委托另外的机关或个人、组织办理的合同。
2.金钱给付合同和非金钱给付合同。根据合同是否具有给付内容，行政合同可分为有金钱给付内容的合同和无金钱给付内容的合同。
3.各种专业管理行政合同。根据行政机关的职务范围不同，行政合同可分为各种专业管理合同，如工业管理行政合同、交通管理行政合同、农业管理行政合同、文化管理行政合同等。
（二）行政合同的实践分类
目前，在我国行政实践中较为常见的行政合同类型主要有：
1.科研合同。这是行政主体与科研机构之间，为完成一定的科研技术开发项目、确定双方权利义务关系而订立的合同。我国对于重大科技项目普遍实行合同制度，大多采取行政合同的方式实现科研项目的完成。
2.国家订购合同。这是行政主体基于国家利益和社会公共利益的需要，与行政相对人签订的订购有关物资、产品的合同。例如，在我国农村广泛实行的棉订购合同即是国家订购合同，农民必须根据合同完成耕作任务和提供农产品，国家有义务收购并依照合同向农民提供平价的化肥、农药、柴油等。
3.公益征收合同。公益征收合同，是指行政主体为社会公共利益，在依法给予补偿的前提下，通过与相对方签订征收其财产的行政合同。公益征收合同也是行政合同的一种，其广泛运用于交通、运输、城市建设、土地管理等领域。例如，《中华人民共和国土地管理法》对此类合同有规定：政府有关部门应与被征收财产的所有人或使用人，就补偿、安置等问题签订书面合同。
4.公共工程建设投资合同。这是行政主体为了社会公共利益的需要，就某些公共工程项目的建设，与行政相对人协商共同投资参与，确定双方权利义务而签订的行政合同。这类合同旨在调动行政相对人积极参与社会公益事业，动员社会力量弥补国家财力的不足，将社会公益事业的发展由以前单纯的政府行为变为有相对人参与的社会行为。
5.土地等国有资源的有偿出让、承包经营和开发利用合同。这是指行政主体以国有土地等资源管理者的身份，将土地等国有资源的使用权在一定时期内让与行政相对人使用，并让其承包经营，同时向国家支付土地使用出让金，与相对人订立的使用权和开发利用土地等国有资源的行政合同。
6.企业承包合同。这是行政主体作为发包方，实行承包经营的企业作为承包方，双方经协商，依法确定各自的权利义务，签订的国有企业承包经营的行政合同。
7.政府采购合同。这是政府为了实现其职能和公共利益，以法定方式和程序，使用公共资金，从市场上为政府部门及其他公共部门购买物、工程或服务的合同。
除以上几类行政合同外，在实践中还有行政委托合同、行政聘用合同、计划生育合同等。(https://www.daowen.com)
四、行政合同的缔结、履行、变更和消灭
（一）行政合同的缔结
1.缔结行政合同的规则。行政主体与行政相对人缔结行政合同，一般应遵循以下规则：
（1）必须有法律根据或明确的法律授权。行政主体订立行政合同的行为与平等民事主体之间签订民事合同享有很大的自由和自主权不同，行政主体只能在法律明确规定或授权下，才可订立行政合同。
（2）行政合同必须出于行政需要。这种行政需要既要有法律、法规的明确规定，又要基于法律、法规的原则精神和行政管理的实际情况。
（3）行政主体缔结行政合同，不能超越行政权限。行政主体缔结行政合同，不能超越自己管辖的事务范围和权限范围，否则就属于无效合同。
（4）内容合法。行政主体不得就国家法律、政策明令禁止的事项与行政相对人缔结行政合同。合同的内容不得与法律相抵触。
（5）坚持公开竞争原则。缔结行政合同必须公正、公开、平等竞争，这样可以制约行政恣意，保证行政主体合理、公正地运用其在行政合同中的主导权，有利于通过行政合同圆满实现行政目的。
（6）采用书面形式。行政合同一般采用书面形式。
2.行政合同的缔结方式。缔结行政合同的主要方式有：
（1）招标。即指行政主体通过一定方式，公布一定的条件，向公众发出以订立行政合同为目的的意思表示。行政主体作为招标人在发出招标公告前或公告后，需要制定标底，标底不能公开。行政相对人按照行政主体公布的资格和条件进行投标。行政主体经过评议后，与提出最优条件的投标人签订合同。招标是缔结行政合同较常见的方式。
（2）拍卖。这是行政主体作为拍卖人向公众发出的以订立行政合同为目的的意思表示，行政主体在同意拍买人的条件后，合同即告成立的一种方式。拍卖与招标相比，区别在于：相互竞争的拍买人彼此知道其他拍买人的条件，可以随时改变自己要约的内容，行政主体与条件最优的拍买人订立合同。这种方式通常适用于国有资产的出让。
（3）邀请发价。这是指行政主体出于政治、经济、技术等方面的原因，在招标时不一定与要价最优的行政相对人缔结合同，而是邀请选择其认为最恰当的行政相对人签订合同。这种方式一般也采取公开的招标，但在投标的基础上，行政主体可以在参加投标的行政相对人中选择合同的相对方。
（4）直接磋商。这是指行政主体在某些特殊情况下，直接与其他组织或公民进行协商，签订合同。这一般只能适用于需要保密的合同、情况紧急的合同、某些特殊的高度专门技术的合同以及研究实验合同和特别方式履行的合同等。
（二）行政合同的履行
依法成立的行政合同具有法律约束力，双方当事人必须全面、正确、及时地履行，以圆满地实现行政合同的目的。为了确保合同的履行，一般要求行政合同履行必须遵循以下规则：
1.实际履行。缔结行政合同的目的在于实现行政管理目标，实现国家和社会的公共利益。因此，行政合同所确定的内容必须获得实现。无论缔结双方当事人之间存在何种矛盾或争议，只要公共利益需要，而当事人又有能力履行的，就必须实际地履行，不允许任意变更标的或用违约金和赔偿损失的方法代替合同的履行。
2.自己履行。行政合同的性质决定了其非常重视当事人的个人因素，因此，合同缔结以后，只要没有取得行政主体的同意，当事人就不得自行更换，也不得委托给其他人代为履行。
3.全面、适当、及时履行。行政合同的当事人应按照合同规定的内容，全面、适当、及时地履行，不得任意增加或减少合同规定的内容，严格按照合同条款的规定履行。在合同执行中，除法律规定的特别情况外，当事人不能对合同的标的、履行期限、履行方式、履行地点任意进行变更，也不能只履行部分条款或部分内容，不能采取不适当的方式造成合同履行困难，或增加履行的负担。
（三）行政合同的变更和消灭
1.行政合同的变更。这是指已订立的行政合同在不改变其基本性质的前提下，行政主体基于特定的法律事实和行政优益权，对涉及合同主体、标的、内容等条款作相应的修改、补充或限制的活动。行政合同变更的主要情形是：行政主体为了国家和公共利益的需要，依法行使裁量特权，单方面变更合同；由于一定的法律事实的出现，如不可抗力等原因，从而需要变更行政合同。行政合同的变更部分不再履行，但原合同中的未变更部分应当履行。双方当事人应按照合同变更后确定权利义务关系履行合同。
2.行政合同的消灭。具体包括：①行政合同解除。这是指合同当事人尚未履行或未全面履行合同时，当事人提前结束合同约定的权利、义务关系，不再履行合同。行政合同的解除方式主要有：其一，单方面解除合同。这是行政主体单方意思表示所产生的解除合同。其二，双方协商解除合同。这是经双方当事人协商，意思表示一致所产生的解除合同。这种方式通常是由行政相对人提出解除合同的意思表示，在征得行政主体同意后提前终止行政合同效力。②行政合同的终止。行政合同终止的情况主要有：合同履行完毕或合同期限届满；双方当事人同意解除合同；行政主体单方面解除合同；因不可抗力导致合同履行已不可能；因一方或双方过错，经有权机关决定或法院判决解除合同。
五、行政合同双方当事人的权利和义务
（一）行政主体的权利和义务
行政主体的权利主要有：①选择行政合同相对方的权利。订立行政合同时，行政主体可以根据实际情况和要求，选择适当的合同相对方。②对合同履行的监督权和指挥权。行政主体在行政合同中具有双重身份，既是合同的当事人，应受到合同的约束，同时又代表国家行使行政管理权，有权对合同的履行进行监督、控制和指挥。③有权单方面变更或解除行政合同。在合同履行中，行政主体根据国家法律或政策的修订或调整，以及公共利益的需要，有权单方面变更或解除行政合同。但是，这种权力的行使应当受到限制。具体要求是：这种权利只能在公共利益需要的限度内行使；不能变更或解除与公共利益无关的合同条款；因变更或解除合同而造成相对人损失的应予以补偿。④有权对不履行或不正确履行合同的相对人进行制裁。制裁权是行政机关保障合同履行的一种权力，如果相对人违反合同，行政机关可依法予以制裁。
行政主体的义务主要是：①依法履行合同的义务。行政主体作为合同的一方当事人应当依法履行合同规定的义务，不能因自己地位优越而不履行合同义务。②保证兑现其应给予合同相对方当事人的优惠或照顾的义务。③给予相对人物质损害赔偿或补偿的义务。在合同履行过程中，凡是因行政主体的原因引起合同的变更、解除，从而使相对人受到物质损害的，行政主体负有赔偿或补偿的义务。④按照合同规定，行政主体有给付行政相对人价款的义务。
（二）行政相对人的权利和义务
行政相对人权利主要有：①取得报酬权。行政相对人应当获得的报酬除了由法律、法规直接规定外，通常是在合同中加以规定的。行政合同中的报酬是为行政相对人付出的劳务、服务，以及提供的物质产品的价金。行政合同中规定的报酬条款，行政主体不能单方面变更。②损害赔偿请求权。行政合同中的损害赔偿请求权，是类似民事合同的一项权利。相对人因行政主体的过错而受到损害时，可以申请要求过错行政主体赔偿或请求人民法院判决其赔偿。③损失补偿请求权。行政合同签订后，行政主体出于社会公益的需要，单方面变更或终止合同的特权行为造成相对人的损失时，相对人可以提出要求行政主体予以补偿损失的权利。行政主体因特权行为造成行政相对人损失或增加行政相对人负担的，不论具体合同中有无规定，行政相对人都可以请求补偿。这种损失补偿请求权对于维护行政相对人合法权益非常必要，也是为设定行政主体特权所必须为行政相对人设定的救济。否则，这种特权不能成立。④不可预见的困难情况的补偿权。行政合同在执行过程中，有时可能出现当事人订立合同时不能预见的困难情况，从而使合同的履行受到影响，会加重相对人的负担。对此，行政相对人有权请求行政主体共同承担损失，或请求行政主体予以补偿。
行政相对人的义务主要是：①按照合同规定的要求和期限，认真履行合同规定的义务；②接受行政机关的管理、监督和指挥的义务。
本节引例中，涪陵国土局作为行政主体，在涉案《安置协议书》签订、履行中处于主导地位，享有行政优益权，负有核实徐某某是否属于安置对象、预先制定协议主要内容、向徐某某发出邀约等职权，而作为相对方的徐某某是该行政合同的承诺方，仅享有部分合同当事人的权利，其权利的行使相对受到更多的限制。出于对国家机关公权力的信任，徐某某已经依照涉案《安置协议书》的约定履行了搬迁交房、预留购房款等义务，配合涪陵国土局征地拆迁工作的推进，涪陵国土局多年来并未对涉案《安置协议书》的内容作出变更，基于诚实信用和信赖利益保护原则，涪陵国土局亦应当履行该协议约定的义务。因此，涪陵国土局仅安置补偿徐某某129.92平方米的房屋，未按照安置协议履行职责，法院判决涪陵国土局限期交付徐某某一套80平方米的房屋，合法合理。另外，涪陵国土局延期交房并非徐某某造成，作为履行义务方的涪陵国土局应当承担责任。