一、发展概况
从20世纪50年代欧洲一体化发展伊始，共同体就将就业政策及其附属问题提上了议事日程，但是就业政策的真正发展始于20世纪90年代。这是由于进入20世纪90年代后，欧盟国家面临非常严峻的失业问题，各国试图通过欧盟来协调相互之间的就业政策，加强彼此之间在应对失业问题上的合作，从而缓解失业压力，并创造更多的就业机会。与此相应，欧盟社会政策在进入20世纪90年代后，也将共同就业政策置于其中心位置，大力推动该领域的整合。因此，共同就业政策很快迈入了快车道，并逐渐成为欧盟社会政策发展的重中之重。
当然，欧盟共同就业政策的基本发展概况主要体现在20世纪90年代后一些重要的条约和会议中。同时这些条约和会议勾画了欧盟共同就业政策的基本发展脉络。
（一）欧盟共同就业政策的提出
1994年，欧盟正式出台了一个专门针对就业问题的《德洛尔白皮书》，即《增长、竞争与就业白皮书》，它标志着欧盟正式将促进就业合作与趋同作为其重要的发展目标之一。该白皮书指出：欧盟经济发展应该以创造就业为基础，并尽力促进劳动密集型产业的发展，减少失业人口。其中值得注意的是，在劳动力市场及就业政策上，白皮书表示要加强对工人的培训、终身教育等，以应对知识经济发展所带来的结构性挑战，同时鼓励欧盟各成员国采取“积极的”劳动力市场政策。[1]白皮书对于就业问题的规定使其成为欧盟探索并发展协调性就业政策的基础，因此被称为“欧盟就业战略”（European Employment Strategy，EES）。随后，欧盟部长理事会于1994年12月在德国埃森召开，会议期间，欧盟及其成员国重申减少失业和促进就业是欧盟经济发展中必须解决的问题，并决定将《德洛尔白皮书》中关于就业问题的基本原则和精神具体化，从而确定了《德洛尔白皮书》的五个“优先领域”——增加职业培训投资；促进就业密集型经济增长；降低间接劳动力成本；提高劳动力市场效率；将长期失业者、妇女和青年整合进劳动力市场，减少社会排斥现象。这些规定被统称为“埃森战略”（Essen Strategy）。[2]此后，1995—1996年的欧洲议会举行了关于欧盟就业战略问题的研讨会，进一步深化和加强了欧盟就业战略的发展。
总体来看，尽管欧盟对于发展统一的就业政策作出了不懈的努力，但是由于它未就就业政策领域的具体权利作出明确规定，也未对就业政策的重要地位给予充分肯定，加之各成员国仍从本国实际利益出发来制定就业政策，尽可能满足本国利益，而未能考虑欧盟的全局，因此造成共同就业政策缺乏统一的目标，并增加了相互之间协调与合作的难度。[3]可以说，欧盟共同就业政策这一阶段的发展仍然是比较笼统和粗浅的。
（二）欧盟共同就业政策的初步实践
1997年签订的《阿姆斯特丹条约》，第一次从欧盟层面将经济增长和就业政策联系起来，同时明确规定欧盟委员会拥有协调成员国就业政策的权力，并建立了保证就业政策执行的机制。其中，《阿约》关于就业问题的主要规定包括：
第一，联盟和各成员国应加强协调并发展协调性就业政策；第二，欧盟鼓励和支持各成员国之间的相互协调，在行动方面适当相互补充；第三，各成员国参照欧洲议会起草的就业指导政策文件，制定各自相应的就业政策；第四，各成员国要针对共同就业政策的执行情况进行年度总结，并且由议会监督其执行情况；第五，在就业政策领域，欧洲议会鼓励各成员国间的合作和信息交流。[4]
为了保证和监督就业政策的实施和执行，欧盟主要采取以下措施来协调新的就业政策，包括：（1）成员国首脑每年要有针对性地总结就业状况；（2）欧洲议会、欧盟经济与社会委员会、欧盟地方委员会和就业委员会等共同磋商确认“就业指南”；（3）欧洲议会对“就业指南”的实施状况进行审查后作出综合报告，并提交欧盟首脑会议；（4）为了更好地促进信息交流和能有更多的实践，欧盟支持具有创新性的就业政策改革。[5]
《阿约》的规定使欧盟共同就业政策的发展迈上了一个新的台阶，它对于就业政策的基本发展方向，以及具体的政策实施过程都作了明确的规定，使其真正进入具有实际意义的发展阶段。
此后，针对《阿姆斯特丹条约》中确立的就业政策，欧盟各国首脑于1997年11月在卢森堡召开了一次“就业特别会议”（即“卢森堡进程”）。会议进一步确立了欧盟就业政策的具体执行机制，并涉及就业政策的基本内容、实施时间、总结、政策修订和推荐等各个方面。具体内容如下：第一，欧洲议会每年向各成员国提供“就业指南”；第二，各成员国根据“就业指南”的具体要求来调整、修订其政策，并草拟各国的年度国家行动计划；第三，欧盟委员会和欧洲议会对各国的行动计划具有审查权，决定是否通过反映就业政策执行情况的《共同就业报告》（Joint Employment Report），同时提交修订后的下一个年度“就业指南”；第四，在各成员国最后表决的基础上，正式通过修订后的“就业指南”；第五，由欧洲议会决定是否将“特别国家推荐”（Country-Specific Recommendation）纳入欧盟委员会的计划。[6]
由此可见，“卢森堡进程”对于共同就业政策的实施过程作了比较细致的规定，并对相关机构的权责作了明确的划分，这些都有利于保障共同就业政策顺利实施，从而推动其快速发展。(https://www.daowen.com)
（三）欧盟共同就业政策发展框架的确立及充实
进入21世纪后，欧盟特别首脑会议于2000年3月在葡萄牙首都里斯本举行，会议通过了“里斯本战略”并明确提出要在2010年之前把欧盟建设为“以知识经济为基础、在世界上最有竞争力的经济体”的发展战略，其内容涉及经济发展、就业、社会福利、社会稳定、科研、教育、文化等多个方面，具体包括28个重点目标以及120个次重点目标。当然，最重要的3大目标分别是消除贫困、增加就业与提高科研投入。为此，“里斯本战略”被称为是“一项面向欧盟全体公民利益的经济变革”[7]。另外，该战略进一步确立了加强各成员国在经济、贸易、金融、技术、科研等领域的交往，并鼓励它们深化合作，扩大人员流动，创造就业机会。最后，里斯本会议还通过一项“综合解决方案”，主要是通过建立远程劳动力市场信息和市场咨询系统，从而为劳动者提供更多、更平等的就业机会和劳动力市场信息服务，提高劳动者收入和各项社会福利水平。
“里斯本战略”确定的总体目标是提高就业率，并提出4个具体的就业目标：到2010年，平均就业率增长到70%；女性就业率要提高到60%以上；老龄人口就业率要达到50%；每年经济平均增长率保持在3%左右。[8]按照上述要求，当时的欧盟需要创造3000万个就业岗位才能确保目标的实现。但是自2005年以来，随着欧盟东扩的进行，虽然在一定程度上为欧盟获得了新的市场和动力，但也削弱了它的整体经济水平，因此，欧盟从整体上实现2010年就业目标的难度大大增加。2008年以来，随着金融危机以及债务危机的爆发，欧盟完成“里斯本战略”目标的希望越来越渺茫。因此可以说，“里斯本战略”虽然为欧盟共同就业政策规划了发展蓝图，设立了比较细致的发展目标，但是由于联盟内部的问题以及其整体发展状况，使得这些发展蓝图或目标并未完全实现。尽管如此，“里斯本战略”的价值仍然值得肯定，因为它为此后共同就业政策的发展设定了基本的发展框架。
2000年12月举行的尼斯会议又通过了《社会政策议程》。本着遵循“里斯本战略”的精神与原则，会议进一步明确了欧盟在随后5年社会政策的6项战略性指南。此外，《社会政策议程》将社会政策、经济政策和就业政策三者紧密联系起来，并在改革和实现欧洲社会现代化方面提出了一些主要措施。
2001年3月，欧盟特别首脑会议在斯德哥尔摩举行，会议重点讨论了“里斯本战略”的落实情况，审议了委员会拟定的关于就业和经济发展的计划，并就在各成员国之间开放能源、交通、邮政、电信等市场，建立单一市场问题交换了意见。针对一直以来欧洲发展中存在的高失业率、人口老龄化、科研投入较低、能源市场的垄断等问题，会议强调各国政府在制定各自就业政策和目标时，应加强职业培训，尤其是信息技术方面的培训，使劳动者适应知识经济的发展需求，降低失业率。会议同时提出，到2005年，欧盟平均就业率要达到67%，“中期内达到年平均经济增长率3%左右”，使欧盟真正成为“全世界最有竞争力和充满活力的知识经济体，创造更多、更好的工作机会，并维持较强的社会凝聚力，实现持久的经济成长”。[9]
斯德哥尔摩首脑会议既是对“里斯本战略”落实情况的总结，同时也根据欧盟的具体情况对就业政策的发展目标作了适时的调整，使共同就业政策的发展框架更加充实、细化，实施过程也更加顺利。
2005年，欧盟委员会提出了新的“增长和就业伙伴计划”，重新对“里斯本战略”的目标作了一些调整，进一步确定以提高就业率、减少贫困、刺激经济增长为优先发展目标，到2010年争取再增加600万个工作机会。同时要求成员国根据各自情况制订为期3年的实施计划，加大落实“里斯本战略”的力度。相应的，在监管问题上，欧盟委员会每年发表一份相关实施情况的评估报告。调整后的计划在2006年3月的欧盟首脑会议上获得了正式批准。
具体来看，为了保障贫困问题得到有效缓解，欧盟要求成员国的主管部门、社会机构、区域经济发展组织必须承担必要的义务，同时鼓励企业主提供就业机会，并适度提高工人的福利待遇。此外，欧盟还提出一项新的建议，希望通过每年提供至少100亿欧元的社会基金资助各国应对贫困问题。
“增长与就业伙伴计划”也是对“里斯本战略”的调整，它对2005年后的就业政策发展作了具体的规划，同时将工人的贫困问题作为就业政策的重要内容加以应对；从各方面尽力保障就业人员的各项基本权益。
随着2008年金融危机的蔓延，欧盟内部的失业问题日益严峻。为了缓解危机以及由此带来的社会问题，欧盟在“欧洲2020战略”中将提高就业率、完善就业结构等方面的内容作为其首要的发展指标，并通过具体的旗舰项目推动就业政策的整合与发展。
综上所述，共同就业政策的形成与发展是一个不断完善的过程。虽然就业战略的基本框架和结构早在“卢森堡进程”中就已确立，但是经过后期的调整、充实和完善，共同就业政策在内容、实施、监管等各个方面都有了充分的发展，逐渐在20世纪90年代确立了它在欧盟社会政策中的中心地位，并随着政策实践的推进，共同就业政策的效果也逐渐显现，从而更加强化了它的地位。